我國金融行政管理工作發(fā)展脈絡(luò)

吳美萱

【摘要】金融業(yè)作為現(xiàn)代經(jīng)濟的樞紐在社會發(fā)展中有著重要作用，金融業(yè)的監(jiān)管對于行業(yè)良好運行不可或缺，政府利用自身行政權(quán)力約束調(diào)控金融業(yè)發(fā)展是實現(xiàn)金融業(yè)監(jiān)控的重要手段。我國金融業(yè)行政管理工作主要經(jīng)歷了改革開放前的政府金融管制階段與改革開放后的金融市場化階段。在兩個階段中政府都有著自身市場輔助者、規(guī)則制定者、制度供給者、管理調(diào)控者的角色定位。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 ?行政管理 ?政府角色

一、導(dǎo)論

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的樞紐與核心，在促進融資投資、增加貨幣流動、調(diào)控企業(yè)運行風(fēng)險以及促進全球化等方面均發(fā)揮著巨大的作用，一個運行良好的金融系統(tǒng)能夠幫助實現(xiàn)以金融信息、金融秩序等為代表的準(zhǔn)公共物品資源的合理配置，進而促進經(jīng)濟的發(fā)展、維護社會公眾的共同利益。但金融市場常常存在的失靈以及金融業(yè)本身具有的內(nèi)在的脆弱性，使得金融行業(yè)的行政管理必不可少。我國改革開放三十年來，尤其是實行社會主義市場經(jīng)濟以來，在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的同時，政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用無疑在整個金融業(yè)發(fā)展中不可或缺，金融市場的日益繁榮，金融業(yè)務(wù)的不斷拓展，金融風(fēng)險的逐漸加劇，也對我國金融業(yè)的行政管理提出了更高層次的要求，政府機構(gòu)運用自身的行政權(quán)力通過立法等方式來約束金融機構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展，對金融業(yè)及金融市場的運行、發(fā)展進行監(jiān)督調(diào)控是未來金融業(yè)健康發(fā)展的重要一環(huán)。

目前國內(nèi)許多學(xué)者在金融監(jiān)管方面做了較多研究，但是大多囿于監(jiān)管的視角，從行政管理的視角來研究金融監(jiān)管中政府行政行為的文章相對較少，本文將從行政管理的視角對政府金融監(jiān)管的發(fā)展脈絡(luò)與角色定位進行研究，發(fā)掘我國金融行業(yè)的政府行政管理的政治主導(dǎo)性與變動性。

二、金融業(yè)行政管理發(fā)展歷史沿革

（一）1949—1978：新中國成立到改革開放前的政府金融管制

在新中國成立之初的計劃經(jīng)濟時期，中國金融業(yè)的監(jiān)管可以稱為事實上的政府金融強制管制。這一時期的金融管制呈現(xiàn)出兩大特點：一是金融結(jié)構(gòu)單一并且金融機構(gòu)設(shè)置不健全;二是伴隨著金融機構(gòu)的銀行化，金融業(yè)務(wù)也十分單一。該時期的中國金融業(yè)并不存在嚴(yán)格意義上的金融市場，整個金融行業(yè)的發(fā)展都由政府嚴(yán)格控制，而中央銀行即中國人民銀行是這一時期金融業(yè)的絕對主角。1948年12月1日，以華北銀行為基礎(chǔ)，中國人民銀行在河北石家莊成立，成立伊始即具有著一定的金融監(jiān)管職能。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，把中國人民銀行納入中央人民政府政務(wù)院的直屬單位系列，接受財政經(jīng)濟委員會指導(dǎo)，與財政部保持密切聯(lián)系，主管全國貨幣金融事宜。1950年11月21日，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，試行《中國人民銀行試行組織條例》，這是中國人民銀行建立后由國家頒布的第一個比較完整的有關(guān)中國人民銀行組織的行政法規(guī)。該條例規(guī)定在總行設(shè)立監(jiān)察處，專司政府對金融業(yè)的監(jiān)管職能。從1952到1969年，我國逐漸建立起了集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟管理體制，也相應(yīng)的建立起了集中統(tǒng)一的金融管理體制，實行單一的人民銀行制度，其中在1957年末，基本形成了金融體系高度集中的全國大一統(tǒng)的銀行體制。

中央銀行長期充當(dāng)“一身二任”的角色，既是金融行政管理機關(guān)，同時又是具體經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的經(jīng)濟實體，作為政權(quán)機構(gòu)和金融企業(yè)的混合體而存在，這樣的制度設(shè)計其原出發(fā)點就是為了嚴(yán)格監(jiān)督和保證中央高度集中的計劃任務(wù)的執(zhí)行，進而形成“強財政，弱金融”的格局。1966年文化大革命開啟，中國的銀行體系與金融體系均遭到破壞，中國人民銀行省以下機構(gòu)基本合并入當(dāng)?shù)刎斦块T。直到1978年1月，中國人民銀行才正式重新獨立辦公，再次發(fā)揮金融經(jīng)濟實體與金融行政管理機關(guān)的作用。

（二）1979—今：改革開放后的金融市場化

金融市場化也即對金融業(yè)的放松管制改革。改革開放以來，市場經(jīng)濟發(fā)展，金融業(yè)也由改革開放之前的政府管制逐步走向多元化、市場化軌道，政府在行政措施上為金融業(yè)發(fā)展提供了更為寬松的環(huán)境，努力減少政府的無效監(jiān)管，通過利率自由化調(diào)節(jié)經(jīng)濟，同時促進金融機構(gòu)、金融市場、金融工具的不斷進化，由之前的中央銀行即中國人民銀行占據(jù)大一統(tǒng)地位逐步演變?yōu)閷I(yè)銀行與其他非金融機構(gòu)共存的金融業(yè)新發(fā)展階段。

1.1979—1984：經(jīng)營與監(jiān)管分離，由中央銀行大一統(tǒng)到雙層銀行體系。1979年3月份，國務(wù)院將中國銀行的外匯管理職能剝離，另外成立了國家外匯管理局，從而實現(xiàn)了商業(yè)與行政的分離。為建立銀行業(yè)市場競爭機制，1983年4月和1983年9月，國務(wù)院分別批準(zhǔn)對中國建設(shè)銀行、中國工商銀行作進一步改革，在國家和地方兩級，商業(yè)銀行不斷成立，為中國銀行業(yè)的發(fā)展注入了一股活力。可以看出該階段的改革試圖解決中央銀行“一身二任”的問題，將本應(yīng)由商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)承擔(dān)的業(yè)務(wù)和職能從中國人民銀行抽出，努力實現(xiàn)經(jīng)營與監(jiān)管的分離，建立起了以中央銀行與專業(yè)銀行各司其職的雙層銀行體系。這標(biāo)志著原有計劃經(jīng)濟制度下金融業(yè)中央銀行大一統(tǒng)的壟斷格局被打破，多元化的競爭性機制被引入其中。

2.1984—1992：有調(diào)節(jié)的放松管制階段。首先，該時期實現(xiàn)了較為全面的金融放松管制，各專業(yè)銀行與非金融機構(gòu)大量涌現(xiàn)，信貸業(yè)與證券業(yè)也得到發(fā)展，政府相對來說放松了對金融業(yè)的監(jiān)管，注重利率自由化，發(fā)揮利率調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿作用，初步實現(xiàn)了金融業(yè)的市場化。從1979年開始發(fā)展的保險業(yè)與證券業(yè)的發(fā)展也更為推進，在1990年和1991年分別成立上海證券交易所和深圳證券交易所。但在此期間，我國經(jīng)濟運行出現(xiàn)了兩次過熱，金融秩序兩度混亂，金融放松管制的程度有所收減，金融市場化改革步伐也由此放緩，許多已經(jīng)下放的權(quán)力再次被上收，傳統(tǒng)的行政性直接調(diào)控工具和手段被重新啟用。

3.1992—今：“一行三會”分業(yè)監(jiān)管與制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代以來，我國的金融業(yè)務(wù)不斷拓展，但同時由于各金融機構(gòu)還處于初步發(fā)展階段，綜合經(jīng)營能力的較弱，而監(jiān)管部門的監(jiān)管經(jīng)驗也相對不足，混業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)，為此政府開始設(shè)計分業(yè)經(jīng)營并穩(wěn)步推進分業(yè)監(jiān)管。

1998年6月，中國人民銀行將證券監(jiān)管職能移交中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱中國證監(jiān)會），實現(xiàn)了銀行業(yè)與證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。1998年11月18日，中國人民銀行將將保險監(jiān)管職能移交給中國保險監(jiān)督管理委員會（簡稱保監(jiān)會）。2003年3月28日，中國人民銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱中國銀監(jiān)會）成立，由此形成了中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會“三足鼎立”的分業(yè)監(jiān)管格局。為了使證監(jiān)會、保監(jiān)會與銀監(jiān)會更好的協(xié)調(diào)與配合，提高監(jiān)管效率與質(zhì)量，促進金融業(yè)健康有序發(fā)展，同時建立了監(jiān)管聯(lián)席會議制度。在分業(yè)監(jiān)管之下，這樣各專業(yè)機構(gòu)可以在自己特定熟悉的領(lǐng)域里進行專業(yè)化的管理，有利于提高監(jiān)管專業(yè)化水平，培養(yǎng)專業(yè)化監(jiān)管人才，進而有效達到監(jiān)管目標(biāo)和提高金融監(jiān)管效率。

三、結(jié)論

政府在金融業(yè)行政管理中有著自己重要而獨特的角色定位。首先，政府對金融業(yè)的行政監(jiān)管行為應(yīng)在發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時發(fā)揮政府“看得見的手”的輔助作用。應(yīng)最大力度的消除影響金融市場公平競爭，提高效率等因素，加強對不正當(dāng)金融行為的監(jiān)控與打擊，為金融市場提供信息公開與披露的平臺。其次，政府應(yīng)努力做好規(guī)則的制定者與制度的供給。政府有責(zé)任與義務(wù)為金融市場制定和提供科學(xué)合理、公平公正的規(guī)則，從宏觀與微觀兩個層面對金融市場、金融行業(yè)進行監(jiān)管。做好金融立法，為金融業(yè)提供基本的制度與運行基礎(chǔ);設(shè)置合理的政府監(jiān)管機構(gòu)并不斷隨著社會情況變化加以調(diào)整;實行合理的利率管制促進利率自由化。最后，政府應(yīng)在后經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時代做好金融管理工作。在后經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時代，市場經(jīng)濟事業(yè)推進，金融業(yè)基本平穩(wěn)發(fā)展，政府應(yīng)加強金融管理職能，建服務(wù)政府和有限政府，以有效、有限的行政手段推進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

我國金融業(yè)的行政管理工作總體上經(jīng)歷了強制管制、放松管制再到創(chuàng)新管制的過程，政府在其中始終發(fā)揮著重要的作用。在2015年中國金融創(chuàng)新論壇上，央行調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松表示：“金融改革開放‘開弓沒有回頭箭，不能因為金融市場波動而延誤改革時機?！蔽覈慕鹑诟母锝?jīng)歷了曲折的過程，但不能停下腳步，應(yīng)協(xié)同推進各項改革，實現(xiàn)金融業(yè)與國民經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。

參考文獻

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