政府與社會組織對稱性互惠共生關系構建

摘 要：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)不僅需要政府治理能力的提升，也需要社會組織治理功能的有效發(fā)揮，而后者取決于合理的政府與社會組織關系。以共生理論為基礎，構建“資源相互依賴性—組織自主性”分析框架。在該框架中，政府與社會組織關系劃分為寄生、共棲、非對稱性共生和對稱性互惠共生四種類型，其中對稱性互惠共生是社會系統(tǒng)中組織間關系的高級形態(tài)，是共生關系演化的最終發(fā)展趨勢。政府與社會組織對稱性互惠共生關系表征為社會組織的高自主性和其與政府資源相互依賴性的增強。在構建對稱性互惠共生關系的過程中，應進一步改革社會組織管理體制，平衡政府與社會組織之間的權力、責任和利益關系。

關鍵詞：國家治理能力現(xiàn)代化；社會組織；對稱性互惠共生關系；共生理論

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）03-0016-08

一、問題的提出

改革開放以來，我國在經(jīng)濟、政治和社會領域都發(fā)生了深刻的變化，國家與社會的關系也發(fā)生了轉變，從計劃經(jīng)濟時期的諸領域合一的“整體性社會”向市場經(jīng)濟時期的諸領域相對分離的社會演進。政府開啟的經(jīng)濟體制、政治體制和社會體制改革為社會組織的發(fā)展壯大創(chuàng)造了條件，使得我國社會組織成為經(jīng)濟和社會發(fā)展中不可忽視的社會力量。與其發(fā)展壯大形成鮮明對比的是，政府對社會組織的管理定位雖然從計劃經(jīng)濟時期的全面禁止轉變到改革開放以后的控制型監(jiān)管，并逐步走向社會管理創(chuàng)新時期的監(jiān)督管理和培育發(fā)展并重，但由于政府對社會組織管理“路徑依賴”的存在和社會領域改革的相對滯后，政社分開的調整顯得滯后，且效果不顯著。在影響社會組織能力建設、功能發(fā)揮的諸多因素中，政府與社會組織關系無疑是最為重要的因素。政府與社會組織關系不僅決定了社會組織的現(xiàn)實處境與未來發(fā)展，從更深遠意義上也決定了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體推進。學界從不同的視角探討了兩者的關系。

一種代表性的研究是從政治學視角出發(fā)，研究國家與社會關系變遷中兩者的關系?？禃怨庵赋鑫覈鴩遗c社會關系的演變經(jīng)歷了從國家合作主義向社會合作主義轉變，對應國家與社會關系的不同階段，政府與社會組織的關系從官方控制、官民合作到民間自治。與之相似的解釋模式還有“公民社會”、“法團主義”以及“行政吸納社會”模式。相較“公民社會”和“法團主義”模式，“行政吸納社會”模式對我國政府與社會、社會組織關系的解釋更加符合我國社會自主力量不足、政府在其發(fā)展中占據(jù)主導地位的實際。但“行政吸納社會”模式下社會組織的自主性依然受到很大的制約與束縛，由此也影響了社會組織參與社會治理功能的有效發(fā)揮，這對于國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)是不利的。更為重要的是支撐“行政吸納社會”模式的制度基礎正在發(fā)生變化。黨的十八大報告中明確了新時期我國政府與社會組織關系發(fā)展的定位，強調社會組織的自治性，提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。與此同時，國務院在2013年對社會組織登記管理制度進行了改革，即對原有的社會組織雙重管理體制進行了調整，對部分社會組織實施直接登記管理。無論是黨的報告中關于社會組織發(fā)展的新定位，還是國務院對社會組織管理體制的調整，無疑都揭示了在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下政府與社會組織關系的新發(fā)展，兩者關系的新發(fā)展在某種程度上已經(jīng)削弱了“行政吸納社會”模式的解釋力。因此，政府與社會組織關系既有模式適用性上存在的局限呼喚新的理論框架和解釋模式。

另一種是從具體的領域探討兩者的關系。與宏觀視角研究不同，具體領域的研究主要聚焦在政府與社會組織合作關系的研究，如伙伴關系、合作關系、互動關系、合作治理、協(xié)作治理、新型關系等，雖然在語詞的表述上和具體研究領域、方法等方面存在著一定的差異，但拋開表象的差異，這些研究大部分都將兩者的關系定位為合作。當下政府與社會組織關系的研究出現(xiàn)對口號的關心更甚于關心行動和背后的實質、建構的關系形態(tài)所具有的張力明顯不足等現(xiàn)象。以合作、互動、新型關系等描述政府與社會組織關系類型的詞語為例，這些詞語所揭示的僅是兩者關系發(fā)展的一個階段。事實上，政府與社會組織之間的關系遠非這么簡單，合作僅僅是兩者關系的一個層面，而且合作本身也區(qū)分為不同的情況，但對合作進一步的細化分析與研究并不是“合作”概念的特長，“合作”概念廣為人用的狀況使其在某種程度上徒具形式意義，而忽略了真正的合作應該以兩個獨立組織自由締結契約為基礎，應該是社會組織在合作中相對于政府平等主體地位的確立。

社會組織在發(fā)展的不同歷史時期與政府的關系必然是不同的，在這種情況下如果還停留在用不具有豐富內涵與外延的概念來解釋兩者的關系，恐難形成相對完整、富有說服力的觀點。 因此，無論是基于政府與社會組織關系在社會組織發(fā)展中的重要性，還是考慮到現(xiàn)有政府與社會組織關系研究中尚存的不足，引入新的概念和建構新的分析框架研究政府與社會組織關系成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下促進兩者建立良好關系和各自發(fā)展的必然選擇。本文在政府與社會組織關系研究中引入生物學共生及其理論，構建共生及其理論遷移到公共管理領域中的分析框架，在此基礎上提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下構建政府與社會組織對稱性互惠共生關系的研究命題。

二、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對政府與社會組織關系的規(guī)約

中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將其作為全面深化改革的總目標。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化涉及一系列規(guī)范權力運行和維護公共秩序的制度。盡管國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化涉及內容極為廣泛，但究其生成和運作的邏輯，國家治理的有效性取決于三個最為基本的問題——治理主體、治理機制和治理效果。國家治理體系涉及的是治理結構問題，治理能力現(xiàn)代化則是治理結構的功能問題。治理結構的實質是治理主體，治理結構功能則取決于治理機制。由此可見，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要問題是治理主體的明確和治理主體間相互關系的確立，這是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障和必須解決的問題。從推進制度完善、國家治理和社會治理現(xiàn)代化的生成邏輯出發(fā)，治理主體是建立和實現(xiàn)國家治理體系的首要問題[1]。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對治理主體的要求是處理好政府與市場、社會的協(xié)同與互動關系。中共十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”，明確了新時期政府與市場的關系；提出了“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”，對政府與社會、社會組織的關系作了科學概括。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出是對社會組織治理能力的肯定與期待。在傳統(tǒng)理論視野下，政府成為社會管理的唯一合法主體。但是隨著治理理念的引入以及各國推行的治道變革，理論研究與實踐經(jīng)驗昭示著從傳統(tǒng)的全能主義政府對公共事務壟斷式的“統(tǒng)治”向公共管理時代“多元治理”轉型的發(fā)展趨勢。要完成國家治理轉型，政府自身的變革至關重要，但僅此還不夠。社會組織是國家治理體系中重要的組成部分，社會組織所扮演的角色絕非消極被動的被管理者，而是社會管理的一極主體。正如學者所言：“善治的基礎與其說在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。”[2]（p.189）進而言之，社會組織在國家治理變革中充當了重要的結構性角色。由此不難推論，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在一定程度上取決于社會組織治理功能的有效發(fā)揮。然而，在國家治理體系中社會組織結構性角色的擔當與治理功能的發(fā)揮是有條件的，其發(fā)揮作用的條件一如治理的內涵所揭示的那樣——治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者[3]，社會組織在公共事務管理中的自主性是其成為不同層面權力中心或是其治理功能發(fā)揮的前提。但是應該看到當下政府與社會組織關系的形成是建立在前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時期基礎之上的，因此社會組織被稱之為“二政府”，官民二重性特征尤為突出。這種對社會組織發(fā)展的定位既偏離了國家治理現(xiàn)代化對社會組織的要求，也反映出人們對社會組織作用認識的不足。那么在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之下政府與社會組織關系將何去何從？政府與社會組織關系形態(tài)如何定位才更加符合國家治理理念的轉型？

三、政府與社會組織對稱性互惠共生關系解析

（一）共生與共生理論

“共生”一詞來源于希臘語，其概念首先由德國真菌學家德貝里（Anton de Bary）在1879年提出，用以指不同種屬生活在一起，并具有延伸的物質聯(lián)系[4]（pp.2-4）。生物學共生揭示了物種間能量傳遞的相互關系，包括共生、寄生、腐生、共棲等形式。生物學共生是對達爾文進化論的修正，物種進化并非都是因競爭而優(yōu)勝劣汰的線性方式，物種之間也存在著共同生存、共同進化的情況。盡管共生發(fā)軔于生物學，但其所揭示的共生現(xiàn)象并不限于自然領域，人類社會同樣存在。共生現(xiàn)象存在的普遍性，使得共生概念一經(jīng)提出不僅引發(fā)了生物學的廣泛關注與研究，更是開啟了跨學科研究的序幕。共生理論便是生物學共生延展到經(jīng)濟領域研究中構建的新理論。共生理論是我國學者袁純清在借鑒生物學共生概念、系統(tǒng)論和辯證唯物主義的基礎上建構的新理論。共生理論研究經(jīng)濟主體之間的能量傳遞、資源分配和利益交換等物質聯(lián)系方式，并根據(jù)經(jīng)濟主體之間共生行為模式與共生組織程度構建了不同的共生模式。更為重要的是，共生理論并沒有停留在對共生關系類型的描述層面，還對社會系統(tǒng)共生關系演進的趨勢進行了探討。社會系統(tǒng)中共生關系的發(fā)展遵循著從共生關系的較低階段向較高階段發(fā)展的規(guī)律，對稱性互惠共生是共生關系的最高級形態(tài)。

（二）共生在公共管理領域中應用的理論構建

共生的原初意義是異質主體之間的關系。無論是生物學上的共生現(xiàn)象，還是經(jīng)濟學上企業(yè)間的共生關系，都是基于不同的生物體或是不同功能乃至于不同形式的經(jīng)濟組織間的雜然相生和互動關系，在尊重他人差異的基礎上，基于一定的行為規(guī)范展開交流的狀態(tài)。生物學共生是對物種之間關系的描述性解釋，揭示了自然生態(tài)系統(tǒng)的自然選擇過程，經(jīng)濟學共生則不僅描述了經(jīng)濟組織間共生關系的形態(tài)，更重要的是還建構了社會系統(tǒng)共生應然的模式。當然，實踐中社會系統(tǒng)共生關系的演化并非是線性的，而是各種共生關系形態(tài)交疊相生、相互滲透。無論是生物學共生，還是經(jīng)濟學意義上的共生，共生關系主體間的資源依賴揭示了共生關系的本質。這種資源依賴關系既可以表征為自然生態(tài)系統(tǒng)物種間自發(fā)形成的資源交互關系，也可以體現(xiàn)為社會系統(tǒng)各主體間人們有意識有目的建構的關系形態(tài)。那么共生及其理論是否適用于公共管理領域的研究？既然共生關系的本質在于物種間、組織間的資源依賴關系，況且主體間的資源依賴關系絕不限于自然界生物物種之間和社會系統(tǒng)經(jīng)濟組織之間，經(jīng)濟組織與政府組織、政府組織與社會組織都存在著不同程度的資源交互關系，因此共生及其理論在公共管理領域中具有適用性。當然在延展共生應用領域時應避免因理論應用領域變遷而產(chǎn)生的不適應性。共生在不同領域所涉及的主體屬性跨越性極大。自然生態(tài)系統(tǒng)遵循自然法則，物種間物質、能量的交換是依據(jù)食物鏈的層級關系進行的，物種間共生關系演化的動力是生物的適應性。經(jīng)濟學共生將經(jīng)濟組織之間的資源的流向和能量的產(chǎn)生與分配作為劃分組織間共生關系的依據(jù)。那么公共管理領域組織間共生關系劃分的依據(jù)如何確定？鑒于公共管理領域組織間資源的交換和能量的產(chǎn)生與分配并不能像經(jīng)濟組織之間可以通過效益、利潤等指標進行衡量，共生在公共管理領域中的應用需要對經(jīng)濟學共生類型劃分的維度進行調整。因為公共管理領域組織間的資源流向不存在絕對的單向，所以組織間關系的定位單憑資源流向這一維度還不足以準確判斷，應將資源流向不同而形成的組織間資源相互依賴程度作為衡量公共管理領域組織間共生關系的一個維度。同時，社會系統(tǒng)中組織間資源依賴程度的不同會影響到組織的自主性。因此適宜將組織自主性作為公共管理共生類型劃分的另一維度。組織自主性包括兩個層面：一方面，組織能否堅持自己的核心價值和任務，是否具有獨立性和自治權；另一方面，能否很好地維持和發(fā)揮此類組織應有的功能。據(jù)此，為了將共生理論遷移到公共管理領域中來構建了“資源相互依賴性—組織自主性”分析框架（參見圖1）。

依據(jù)新的分析框架將政府與社會組織關系劃分為寄生、共棲、非對稱性共生和對稱性互惠共生四種類型。寄生模式是非對稱性共生關系的極端形式，指一方的生存與發(fā)展是建立在對另一方的索取基礎之上的。寄生模式中資源的流動是從寄主組織向寄生組織的單向度流動。具有共棲關系的組織相互之間應該是獨立的、自主的，不同的組織有著各自的結構、功能、價值、宗旨使命等。共棲關系行為主體之間的相互依存、相互依賴程度較低。非對稱性共生中組織間存在著資源的雙向交流，組織間相互依存程度較高，但是非對稱機制依然主導著兩者間權力與利益的分配。因此，非對稱性共生關系中仍然呈現(xiàn)的是資源依賴弱的組織對資源依賴強的組織的控制，受控制的組織的自主性難免受到一定程度的侵蝕。處于對稱性互惠共生的組織以彼此的生存和發(fā)展互為前提和基礎，組織之間資源相互依賴程度高，同時組織各自具有較高的自主性，兩者可以以平等主體身份進行交流、協(xié)商與合作。

（三）對稱性互惠共生與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一致性

政府治理能力的提升是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要基礎和關鍵。除政府治理能力的提升外，社會組織治理功能的日臻完善也至關重要。然而，社會組織治理功能的發(fā)揮是以政府與社會組織關系重構為前提的。政府與社會組織關系重構的方向是從非對稱性共生走向對稱性互惠共生。盡管我國目前非對稱性共生仍占據(jù)主導地位，但不容置疑的是對稱性互惠共生代表未來政府與社會組織關系發(fā)展的方向[5]。之所以如此，是因為對稱性互惠共生與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有內在的一致性。對稱性互惠共性是社會系統(tǒng)中組織間關系的高級形態(tài)，是共生關系演化的最終發(fā)展趨勢。從我們構建的公共管理共生理論框架看，對稱性互惠共生體現(xiàn)的主要是組織間資源的雙邊雙向交流，也包括資源的多邊交流，組織間的自主性程度都較高。較高的資源相互依賴和較高的組織自主性的實質是強調權力主體間的平等與多元。對稱性互惠共生強調政府與社會組織之間的合作互動，通過溝通、協(xié)商、合作與互動進行公共管理。這與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下黨和國家對政府與社會組織關系建設的思路是一致的。政府與社會對稱性互惠共生關系的建立可以實現(xiàn)政府與社會組織的相互激發(fā)、共同發(fā)展和共同進化，從而實現(xiàn)政府、社會組織各自功能的有效發(fā)揮。然而，當前政府與社會組織整體上處于非對稱性共生關系，盡管政府對社會組織的資源依賴在增強，但社會組織的自主性仍然不高。非對稱性共生關系形態(tài)下社會組織參與社會治理和承擔公共責任的能力必然受限，因此也就弱化了其作為國家治理體系中重要的結構性角色，甚至存在著排斥其作為治理主體的可能性，由此國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)也自然不能順利進行。

四、推進政府與社會組織對稱性互惠共生關系建設的對策

對稱性互惠共生表征為組織自主性強和資源相互依賴程度高。在對稱性互惠共生關系的構建中，社會組織應享有相對于政府而言的充分自主性，能夠堅持組織的任務與宗旨，并且擁有參與社會治理的權力、能力和責任，在此基礎上社會組織才能與政府就利益與價值達成共識，進而形成各自獨立、權責對等、相互依賴的對稱性互惠共生關系。

（一）進一步改革社會組織管理體制

近年來，黨和政府對社會組織的發(fā)展定位發(fā)生了轉變，特別是自黨的十七大以來，在指導思想和頂層設計上對社會組織予以高度重視。從黨的十七大報告重視“社會組織建設與管理” 到黨的十八大報告“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，以及2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》中公布了對四大類社會組織實行民政部門直接登記，國家對社會組織的改革體現(xiàn)出了分類管理和分步調整改革雙重管理體制的思路。國家對社會組織的雙重管理體制并沒有采取一刀切的全面取消政策，而是選取行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類組織作為雙重管理體制改革的突破點和切入點，探索直接登記制，即無須業(yè)務主管單位的審查，實行民政部門直接登記。實際上這與國際上社會組織登記注冊普遍采用的“一元模式”還有一定的差距，因為我國的“一元模式”雖然取消了業(yè)務主管單位的審查，但是這種審查的權力并沒有完全被取消而是被轉移到民政部門，因此只能稱為“準一元模式”。國家層面的改革是值得肯定的，但是我國社會組織管理體制改革還有許多亟待優(yōu)化的空間。在雙重管理體制時期，登記管理制度構成社會組織管理體制的全部，因此登記管理制度的改革也容易引起人們理解上的誤區(qū)，即將登記管理制度改革等同于社會組織管理體制改革，實則前者只是后者的組成部分。僅有登記管理制度的改革，沒有機構改革、監(jiān)管體系的完善等措施的跟進，改革的成效是難以保障的。具體來說，社會組織管理體制改革有待優(yōu)化的部分包括以下三個方面。一是社會組織登記注冊的條件門檻沒有調整。盡管不再將業(yè)務主管單位審查作為社會組織登記注冊的必要條件，可以使那些符合社會組織登記注冊條件但找不到業(yè)務主管單位的組織得以順利注冊，但對于那些達不到這些條件的社會組織，是不是可以進一步放寬注冊準入的門檻？二是并沒有對非競爭性原則進行調整。社會組織管理的三個條例都強調社會組織成立的非競爭性原則，這種原則是計劃經(jīng)濟體制下政府控制思維的產(chǎn)物，既不利于社會組織之間通過競爭提升能力和服務質量，也是對公民結社權的某種剝奪。所以，打破社會組織壟斷，在社會組織領域引入競爭機制是今后改革的重點。三是登記管理制度改革未必可以賦予草根社會組織以合法性，也不能將這些社會組織納入政府管理范疇。因此，不應以登記注冊作為社會組織獲得合法性的唯一途徑，在合法性地位的獲取上應考慮到社會組織的層次和類別上的差異，實行包括備案、登記、公益認定在內的多層次的登記管理制度和分級分類監(jiān)管制度。

（二）培育社會組織自主性，平衡政府與社會組織之間的權力關系

盡管我國社會組織的自主性強弱程度因組織類型不同和與政府關系的迥異存在著很大的差異，但總體上社會組織自主性弱化是基本事實。現(xiàn)實中社會組織自主性弱化動態(tài)意義上的原因更多地在于政府主導、介入太多。社會組織自主性的喪失將會出現(xiàn)組織使命和目標置換、價值倡導功能不足、創(chuàng)新性喪失以及淪為政府工具和過度官僚化等問題。如何提高社會組織自主性進而促進社會組織能力的發(fā)展？社會組織自主性成長需要多種條件的支持，其中平衡政府與社會組織之間的權力關系是至關重要的。

政府與社會組織之間應有一個合理的界限，政府權力的作用既不是完全替代社會組織，更不是排斥社會組織，而是以合理、合法和有效的手段維護社會組織的正常有序發(fā)展。然而，當下政府與社會組織之間的界限模糊、關系不規(guī)范等現(xiàn)象較為常見，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)既有政府的原因，同時也包含社會組織自身的因素。從政府的角度看，行政權力固有的延伸性已被理論和實踐所證明，如果沒有制約和限制，行政權力會一直延伸與擴張，直至遇到界限才會停止。更何況，受計劃經(jīng)濟體制下政府包攬公共事務傳統(tǒng)的影響，我國政府習慣于直接提供公共服務或是通過與自己有著隸屬關系的社會組織來提供公共服務，因此在一定程度上形成了政府依然壟斷公共事務管理權的事實，這種事實的存在導致政府職能轉變不能到位。政府職能轉變走不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，直接的影響就是社會組織生存空間有限，而且政府行政權力通常介入社會組織內部，從而削弱其自主性，進而影響社會組織能力的發(fā)展。在社會組織逐步參與社會服務供給的過程中，政府應發(fā)揮社會組織引導者和協(xié)調者的角色，可是政府憑借強勢的行政權，在與社會組織互動的過程中缺少邊界意識，自覺或不自覺地擴充權力作用邊界，形成了對社會組織自治空間的擠壓，從而使其由應有的引導者和協(xié)調者蛻變?yōu)樯鐣M織的控制者和創(chuàng)辦者。這必然造成社會組織自主性受到剝損，能力受限乃至出現(xiàn)赤字。從社會組織的角度看，社會組織對政府有著較高的依賴，為獲取合法性和政府資金等方面資源的支持通常會將組織運作的重心著眼于服務和滿足政府的需求，而不是所代表群體的利益。因此，從表面上看政府與社會組織關系的不規(guī)范既有政府的原因，也有社會組織自身的問題，但究其根源還是在于政府。政府應調整自身的角色定位，從統(tǒng)治者、控制者角色向管理者、協(xié)調者角色轉變，而政府的行政權力應在一定程度上被限定。但是政府在公共事務管理中的主導地位沒有變，特別是針對我國社會組織形成的歷史不長，組織的可控資源和能力還相對弱小，不規(guī)范的市場體制為社會組織發(fā)展提供的資源支持還極為有限的情況下，政府在社會治理中居于主導地位，通過制定各種法律法規(guī)保護和推動社會組織的發(fā)展是必要的。政府治理主導地位的發(fā)揮是以發(fā)揮社會組織功能優(yōu)勢和確保其自主性為界限的。政府與社會組織之間權力關系和職能配置的平衡有賴于一套有效的機制來協(xié)調。政府與社會組織權力關系和職能配置的不合理根源于法律地位不明確。因此，政府應用法律來明確兩者的權力關系，通過法律來確定社會組織權力行使的范圍和應盡的義務。

（三）平衡政府與社會組織之間的責任關系——責任分化與共擔

科學劃分職能是政府與社會組織關系規(guī)范的基礎，在此基礎之上還要確定兩者之間的責任分擔機制。政府與社會組織作為公共事務管理的主體，都應對承擔的公共事務負責。政府在向社會組織轉移職能的過程中，并不意味著政府公共責任的完全轉移，也不意味著政府與社會組織之間完全的脫離，因為盡管社會組織在公共服務提供上可以彌補政府的不足，但也會出現(xiàn)因公益不足而導致的責任困境。因此，政府在向社會組織授權、委托時，有必要在承擔服務績效監(jiān)管的同時還要確保社會組織在自主性和責任之間保持平衡，從而促進社會組織的健康發(fā)展。具體來講，政府與社會組織之間的責任平衡涉及兩個層面。一是社會組織公共責任感缺失，對社會所應承擔的公共責任異化為對政府的責任。權責相伴而生是公共管理領域的基本原則，權力的合法性和正義性是以權力主體所擔負的責任為基礎的。社會組織參與社會治理的權力通常來自于政府轉移或是人民讓渡，因此社會組織應對政府轉移權力和人民讓渡權利負責。然而，在現(xiàn)實中強大的政府權力與分散的相對較弱的社會權力之間的不對稱，形成了政府權力對社會組織過多的介入與干預，或者限制其產(chǎn)生，或者將其吸納入體制內并施以嚴格的控制消解其應有的自主性，而社會權力對社會組織的監(jiān)督與制約力量式微。社會組織自主性的解構導致了社會組織公共責任感的缺失，社會組織公共責任異化為對政府的責任。公共責任的異化帶來諸多不利影響，影響社會組織公信力和形象的建立，更為關鍵的是社會組織和政府之間責任平衡關系被打破，兩者之間無法形成承擔公共責任的良性循環(huán)和激勵機制。二是政府與社會組織之間的責任分化不明確?，F(xiàn)實中我們看到了政府職能轉變，也注意到隨之而來的社會組織承接政府職能，但是再細究承接政府職能的社會組織往往是與政府有著密切聯(lián)系的“特殊”社會組織。表面上政府微觀責任發(fā)生了轉移，但實際上責任只是在政府與準政府內部兜圈，責任轉移但并沒有發(fā)生本質意義上主體的分化。換言之，責任分化不明確所揭示的是政府對責任認識不清。政府的責任在于宏觀的社會管理而不是微觀的社會責任，就社會組織發(fā)展而言，政府的責任在于建立適合社會發(fā)展需要的社會組織管理體制、制度，建立公平競爭的發(fā)展環(huán)境和完善的培育監(jiān)管機制等。社會組織的責任在于通過完善自我監(jiān)管機制承擔包括道義責任、法律責任在內的復合性社會責任，增強社會的回應性和公益性等價值，為社會提供更好的公共服務。在這個意義上，我們看到政府與社會組織之間的責任應該有著明確的分化。但政府與社會組織的非對稱性共生關系無益于責任的分化，相反，恰恰體現(xiàn)了某種程度上的責任一體化，甚至是一定程度的責任替代、責任錯亂。這些問題的出現(xiàn)根源于兩者責任分化不夠，這對于政府與社會組織之間關系的平衡也是無益的。在我國公民社會發(fā)展尚不成熟、民間力量還不夠強大時，社會組織只能是作為政府職能不完善的補充，“被承擔”原本屬于政府的責任。黨的十八大以來，政府出臺了一系列關于積極推動社會組織發(fā)展的新舉措，如2013年國務院機構改革方案中關于四類社會組織試行民政部門直接登記。但也應看到推動社會組織的發(fā)展是建立在某種程度上政府利益考慮基礎之上的，而不是建立在良好的公民社會發(fā)展基礎之上的。換言之，政府的引導性發(fā)展一定意義上可能加劇了社會組織與政府之間責任模糊的狀況，社會組織沒有改變對政府負責并成為政府附庸的傳統(tǒng)角色?？傊?，改善政府與社會組織之間共生關系的努力離不開兩者之間責任的平衡。責任平衡的要義在于基于各自功能優(yōu)勢的責任分化與共擔，使各自都有較強的公共責任感。對于社會組織來說，責任平衡的關鍵在于在自主性和責任之間取得平衡，一味地強調自主性而缺乏責任的分擔與強化，其運作的結果還不如傳統(tǒng)的官僚模式。

（四）平衡政府與社會組織之間以及不同社會組織之間的利益關系——利益共享

任何組織有著特定的利益需求。盡管不同組織之間的利益需求和偏向不盡相同，但這并不能改變相互關聯(lián)的組織之間存在某種利益連帶關系的現(xiàn)實。政府利益不僅包括自身的組織利益，還包括政府所代表的最為廣泛的公共利益。社會組織利益不僅包括其自身生存和發(fā)展所必不可少的組織利益，還包括其所代表的特定群體的利益或是一定范圍的公共利益。政府與社會組織作為公共事務治理的主體，盡管兩者所代表的利益并不完全一致，但在參與公共事務治理、提供公共服務上兩者的利益存在著一致的一面。利益的一致性為利益共享提供了基礎。利益共享既包括政府與社會組織之間公共事務管理上的利益共享，也包括不同社會組織之間的利益共享。我國社會組織地位不平等是非常普遍的現(xiàn)象，一方面是社會組織相對于政府的地位不平等，另一方面是不同類型社會組織之間的地位不平等，一邊是財力雄厚的體制內社會組織，另一邊是嗷嗷待哺的體制外社會組織。政府還沒有認識到社會組織在公共事務管理中的價值，因此社會組織參與公共事務治理的權利受到了限制，無論是參與的領域、深度還是廣度，都還處于初級階段。這與兩者致力于公共利益一致性基礎上的利益共享相距甚遠，利益共享的難以實現(xiàn)源于兩者地位的不平等。與此同時，政府在利益分享過程中的選擇性行為是阻礙利益共享、造成社會組織地位不平等的主要原因。利益不能共享一方面將會使受到不平等待遇的體制外社會組織產(chǎn)生對政府的不信任，另一方面也有可能造成社會本身某種程度的分裂。因此，對于優(yōu)化政府與社會組織現(xiàn)階段的關系而言，賦予體制內外社會組織以平等地位具有重要的意義。政府賦予社會組織平等地位的途徑主要是通過競標的方式對社會組織進行財政支持，也就是說政府應以讓渡為原則，要建立合理的、相對公平的利益共享機制，為資源公平、有效和自由的轉移與流動創(chuàng)造條件，從而避免政府為了一己之利濫用權力，阻礙資源的公平、合理流動。此外，政府應當在政策、制度上給予社會組織充分的支持，通過稅收優(yōu)惠政策、項目引導政策的改革賦予不同社會組織以平等機會，改變社會組織與政府之間、不同類型社會組織之間的不對等，從而實現(xiàn)社會組織與政府以及社會組織之間的權利平等、待遇互惠和利益共享。

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[責任編輯：張英秀]