財(cái)政透明度規(guī)則：國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

張學(xué)博

摘 要：財(cái)政透明度規(guī)則，是指政府應(yīng)該按照正當(dāng)程序適度向公眾公布其職能、基于其職能的全面公開(kāi)透明的數(shù)據(jù)并為此而承擔(dān)責(zé)任的規(guī)則。它立足于人民主權(quán)、稅收法定原則和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，最初表現(xiàn)為預(yù)算公開(kāi)，然后發(fā)展到財(cái)政公開(kāi)，最終發(fā)展為財(cái)政透明度規(guī)則。目前對(duì)于財(cái)政透明度規(guī)則的研究局限于技術(shù)層面，缺乏法治化的考慮。從公共財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念出發(fā)，落實(shí)財(cái)政透明度規(guī)則的關(guān)鍵在于將財(cái)政透明度規(guī)則立憲，強(qiáng)化人民代表大會(huì)及公民雙層次財(cái)政監(jiān)督體系并建立有效的財(cái)政問(wèn)責(zé)制度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政透明度規(guī)則；稅收法定；公共財(cái)產(chǎn)權(quán)；財(cái)政公開(kāi)；財(cái)政問(wèn)責(zé)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）03-0024-05

財(cái)政透明度屬20世紀(jì)90年代興起的一個(gè)研究領(lǐng)域。由于財(cái)政透明度與政治民主、財(cái)政民主密切相關(guān)，因而國(guó)內(nèi)外的研究大都將財(cái)政透明度規(guī)則視為現(xiàn)代政府治理的一個(gè)重要突破口。相比而言，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)財(cái)政透明度規(guī)則的研究缺乏深入挖掘和探討，且研究者大多基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)視角，鮮見(jiàn)從法學(xué)層面進(jìn)行研究。財(cái)政透明度規(guī)則必須成為一個(gè)法律原則才可能通過(guò)制度的力量實(shí)現(xiàn)其理念，甚至必須成為憲法性規(guī)則才能成為國(guó)家治理的利器。

一、 財(cái)政透明度規(guī)則的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)論

基于人民的委托，政府行使公共權(quán)力，但極有可能濫用權(quán)力。社會(huì)契約解決的根本問(wèn)題是采取一種新的方式，使其能夠保障每個(gè)人的自由和財(cái)富，且本質(zhì)上使得每個(gè)人只是服從自己。代理理論認(rèn)為，代理人之所以濫用權(quán)力是由于信息不對(duì)稱。為解決公民與政府之間的信息不對(duì)稱，財(cái)政透明度規(guī)則被認(rèn)為是十分有效的理論。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政是政治的核心范疇且屬于國(guó)家機(jī)密，但這一觀點(diǎn)隨著社會(huì)的發(fā)展受到挑戰(zhàn)。歐洲的民主財(cái)政理論與社會(huì)契約理論有著十分密切的關(guān)聯(lián)：“政府提供公共產(chǎn)品 ，而社會(huì)公眾為此支付報(bào)償、負(fù)擔(dān)稅收即公共財(cái)政、民主財(cái)政的內(nèi)在邏輯。從這一角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政民主基于社會(huì)契約論?！盵1]基于上述理論，公民有權(quán)力參與和監(jiān)督政府的財(cái)政，而其前提是財(cái)政公開(kāi)透明?！盎诟鞣N原因，包括政府債務(wù)增加和合法性等問(wèn)題，各國(guó)政府均試圖通過(guò)提高公共預(yù)算透明度來(lái)增加民眾對(duì)政府政策的支持率?！盵2]近年來(lái)，包括歐盟、聯(lián)合國(guó)等均倡議提高政府財(cái)政信息透明度，這些倡議有一個(gè)共同的目標(biāo)——政府應(yīng)對(duì)民眾負(fù)責(zé)，避免不斷濫發(fā)債務(wù)或隨意開(kāi)支，以致政府入不敷出。這正是基于政府與人民之間的契約——政府是為委托人人民的福利服務(wù)的，而不能謀取自身利益讓人民為此買單——決定的。

盧梭忠實(shí)信奉直接民主， 對(duì)代議制持強(qiáng)烈批評(píng)態(tài)度。他認(rèn)為，主權(quán)本質(zhì)上由公意構(gòu)成， 而意志是絕不可以代表的；“它只能是一個(gè)意志， 或者是另一意志， 而絕不能有什么中間的東西。”[3]（p.35）古希臘羅馬的人民因?yàn)槌前詈苄】梢灾苯有惺蛊錂?quán)利，而現(xiàn)代民族國(guó)家使得人民只能通過(guò)代議制組織政府，人民通過(guò)財(cái)政透明度規(guī)則體現(xiàn)其權(quán)利成為較現(xiàn)實(shí)可行的規(guī)則。

（二）稅收法定原則

稅收法定主義萌芽于 1215 年的英國(guó)大憲章。“《大憲章》中第 12 條明確規(guī)定‘朕除下列三項(xiàng)稅金外，不得征收代役稅或貢金，惟全國(guó)公意所許可者，不在此限?！盵4]1242年，因國(guó)王不公開(kāi)其開(kāi)支狀況，議會(huì)拒絕了國(guó)王開(kāi)征新稅的請(qǐng)求，這一歷史事實(shí)恰好印證了稅收法定原則與財(cái)政透明度原則的密切聯(lián)系。

稅收的開(kāi)征以財(cái)政透明為前提。人民有權(quán)知道稅收開(kāi)征的目的和稅收的支出情況。盡管這里的“人民”一開(kāi)始表現(xiàn)為封建貴族和市民，但隨著現(xiàn)代人權(quán)觀念的發(fā)展，已經(jīng)演變?yōu)槊课簧鐣?huì)公民?！胺▏?guó)《人權(quán)宣言》第 14 條規(guī)定：‘全體公民都有權(quán)親身或由其代表來(lái)確定賦稅的用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時(shí)期。”[5]（pp.881-882）公民要知道賦稅的用途，前提是財(cái)政稅收的公開(kāi)透明，其中財(cái)政透明是核心。

（三）公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論

傳統(tǒng)意義上財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)私法概念?！肮ㄖ畟崩碚摰奶岢?，打破了傳統(tǒng)觀念中私法與公法之間的界限[6]（pp.53-70）。由于傳統(tǒng)觀念中稅法是典型的公法，因而財(cái)政稅收法是與財(cái)產(chǎn)權(quán)毫不相關(guān)的法律規(guī)則。但財(cái)政稅收理論和財(cái)產(chǎn)權(quán)理論都在不斷發(fā)展中，理論的發(fā)展與實(shí)踐的變化是內(nèi)在一致的。在公法之債理論中，“稅”不再被認(rèn)為是國(guó)家權(quán)力對(duì)公民的單方強(qiáng)制行為，而是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系?！皯?yīng)該以法實(shí)踐論為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察稅法學(xué)原理，所以租稅法律關(guān)系應(yīng)屬于公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系”[7]（pp.161-163）。

有學(xué)者主張重新構(gòu)建財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，提出了“公共財(cái)產(chǎn)權(quán)”理論，認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)權(quán)指政府基于其公共性特質(zhì)取得、用益和處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)力[8]?；诂F(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的發(fā)展和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的提出，將財(cái)政稅收視為政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)具有正當(dāng)性。財(cái)政稅收是“公共財(cái)產(chǎn)”，最大的特征在于“公共性”，其取得、使用等過(guò)程都應(yīng)以公開(kāi)透明的方式向公眾展示。這意味著財(cái)政透明度規(guī)則不僅是實(shí)體性規(guī)則，也包括大量的程序性規(guī)則。

二、財(cái)政透明度規(guī)則的基本內(nèi)涵

財(cái)政透明度規(guī)則并非單純經(jīng)濟(jì)范疇，而是通過(guò)財(cái)政透明度提升整個(gè)政府治理水平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的政治范疇。財(cái)政透明度規(guī)則內(nèi)涵的發(fā)展經(jīng)歷了兩大階段：一是國(guó)際貨幣基金組織提出的“四點(diǎn)論”；二是學(xué)者們最新提出的“財(cái)政透明適度論”。

（一）“四點(diǎn)論”

國(guó)際貨幣基金組織在《財(cái)政透明度手冊(cè)》（2007年版）中對(duì)財(cái)政透明度規(guī)則的內(nèi)容進(jìn)行了概括：政府職責(zé)法定，公開(kāi)預(yù)算程序，便利公眾取得，確保信息真實(shí)。政府職責(zé)法定是基礎(chǔ)部分，其含義在于明確實(shí)施財(cái)政透明的主體，即法律法規(guī)明確的擁有財(cái)政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，既包括立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，也包括那些受到法律法規(guī)授權(quán)擁有財(cái)政權(quán)力的機(jī)構(gòu)。盡管財(cái)政透明度規(guī)則也鼓勵(lì)公眾參與，但擁有公共職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)是財(cái)政透明度實(shí)施的主體。由于財(cái)政信息的高度專業(yè)性，公眾理解上很困難，所以從程序上對(duì)財(cái)政透明進(jìn)行要求十分必要，公開(kāi)預(yù)算程序是正當(dāng)程序原則在財(cái)政透明度實(shí)施中的具體表現(xiàn)?！俺绦蛘?dāng)是指公共財(cái)產(chǎn)的取得、用益和處分程序應(yīng)具有正當(dāng)性。無(wú)論是稅收的課征，還是收費(fèi)和行政處罰的收取，……除了應(yīng)有明確的法律授權(quán)外還應(yīng)經(jīng)由法定程序。”[8]便利公眾取得的意思是財(cái)政透明度的實(shí)施必須便于公眾了解，因?yàn)檎c公眾在財(cái)政信息領(lǐng)域處于不對(duì)稱狀態(tài)，所以法律要求政府在實(shí)施財(cái)政透明度規(guī)則時(shí)必須主動(dòng)及時(shí)，如此才能使公眾起到監(jiān)督政府財(cái)政權(quán)力的作用，這本質(zhì)上也是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。財(cái)政信息的真實(shí)對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度規(guī)則的目標(biāo)——“提升整個(gè)政府治理水平，重塑國(guó)家與公民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”——有保障作用，通過(guò)財(cái)政信息的內(nèi)部和外部監(jiān)督確保財(cái)政信息真實(shí)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度規(guī)則的必要前提。

（二）財(cái)政透明度的適度

“四點(diǎn)論”是早期關(guān)于財(cái)政透明度規(guī)則的經(jīng)典定義，其實(shí)質(zhì)是為財(cái)政法治、財(cái)政公開(kāi)、財(cái)政民主實(shí)施提供可操作化的現(xiàn)實(shí)路徑。因此，“四點(diǎn)論”偏重于形式規(guī)則，而財(cái)政透明度規(guī)則的進(jìn)一步發(fā)展使其實(shí)質(zhì)精神內(nèi)涵得到進(jìn)一步挖掘。最新研究表明，財(cái)政透明度并非越高越好，而是應(yīng)該與其發(fā)展相互契合；財(cái)政透明度也并非絕對(duì)，同樣有例外?！斑^(guò)去學(xué)者們主要關(guān)注如何提高公眾對(duì)政府預(yù)算、財(cái)政收支等相關(guān)信息的獲取，他們基本上達(dá)成一種共識(shí)：更高的財(cái)政透明度能夠減少腐敗。因此，加強(qiáng)政府問(wèn)責(zé)制和向公眾提供關(guān)鍵信息是提高政府行政、執(zhí)政能力，加強(qiáng)政府治理水平的必由之路?！盵9]然而，這樣的結(jié)論局限于定性研究未能從定量角度說(shuō)明財(cái)政透明度如何具體把握的問(wèn)題。以往研究過(guò)于關(guān)注“財(cái)政透明”，而沒(méi)有關(guān)注“度”的問(wèn)題。因而新的研究更關(guān)注哪些信息是需要公開(kāi)的，哪些是不能公開(kāi)的；財(cái)政透明度以何種方式提高能抑制腐敗、改善政府治理，從而實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步重構(gòu)國(guó)家與公民關(guān)系的目標(biāo)。

“省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析基本上支持中國(guó)政府官員議價(jià)能力較強(qiáng)的觀點(diǎn)，財(cái)政透明度目前對(duì)腐敗的抑制作用不明顯，貿(mào)易開(kāi)放度的提升、公務(wù)人員工資的提高和政府規(guī)模的擴(kuò)大都有助于抑制腐敗，教育水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)腐敗的影響不顯著?！盵9]所以，不論是理論分析還是實(shí)證研究都表明，在中國(guó)政府官員議價(jià)能力較強(qiáng)的前提下，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度有助于抑制腐敗、提高政府治理水平。同時(shí)，政府信息并非無(wú)底線的公開(kāi)，部分信息不公開(kāi)是通例?！坝?guó)1998年財(cái)政穩(wěn)定守則指出，財(cái)政管理透明度的原則意味著政府要公開(kāi)足夠的財(cái)政信息……但有些信息例外， 比如涉及國(guó)家安全的財(cái)政信息、個(gè)人隱私信息、損害政府決策完整性和政策建議程序的信息等?！盵10]政府的公信力是提高政府治理的重要保障，如果過(guò)度快速提供財(cái)政透明度，也可能傷害政府本身的公信力。過(guò)度依賴透明度可能會(huì)傷害信任，沒(méi)有一定的信任政府組織無(wú)法有效運(yùn)作或變得效率低下。因此，如何在提高財(cái)政透明度與保持政府公信力之間追求平衡，是未來(lái)財(cái)政透明度規(guī)則實(shí)施的重要理念。

早期的“四點(diǎn)論”和后來(lái)的“適度論”合起來(lái)，構(gòu)成了完整的財(cái)政透明度規(guī)則的內(nèi)涵。前者注重定性，后者注重定量；前者強(qiáng)調(diào)程序，后者強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)。在現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家治理建設(shè)中需注意，應(yīng)該以“四點(diǎn)論”為基礎(chǔ)，然后兼顧“適度論”，切忌以后者否定前者。尤其對(duì)中國(guó)這樣的國(guó)家，長(zhǎng)期將財(cái)政視為“國(guó)之利器不可以示人”，亟須轉(zhuǎn)變觀念，從預(yù)算公開(kāi)起步，向財(cái)政公開(kāi)和財(cái)政透明轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中掌握好度，這樣才可能重構(gòu)國(guó)家與公民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主和人民主權(quán)，最終推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。若一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)財(cái)政透明適度，很可能成為不少既得利益者遲滯改革的擋箭牌，使得剛剛起步的財(cái)政透明度規(guī)則胎死腹中。本文在前述分析基礎(chǔ)上提出：財(cái)政透明度規(guī)則指政府應(yīng)該按照正當(dāng)程序適度向公眾公布其職能并基于其職能的全面公開(kāi)透明的數(shù)據(jù)和為此而承擔(dān)責(zé)任的規(guī)則。結(jié)合現(xiàn)實(shí)中國(guó)的問(wèn)題和前述理論界定，本文重新界定的財(cái)政透明度規(guī)則的內(nèi)容可分為四項(xiàng)：政府職責(zé)法定，正當(dāng)程序，適度透明真實(shí)，責(zé)任政府。相比國(guó)際貨幣基金組織提出的“舊四點(diǎn)論”，這個(gè)關(guān)于財(cái)政透明度規(guī)則的新概括可稱為“新四點(diǎn)論”。

三、財(cái)政透明度規(guī)則的現(xiàn)實(shí)路徑

如何推進(jìn)中國(guó)的財(cái)政透明度建設(shè)更受人關(guān)注。財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口，財(cái)政透明度建設(shè)則是當(dāng)務(wù)之急。結(jié)合《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（2008年5月1日施行）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐，當(dāng)下中國(guó)財(cái)政透明度建設(shè)大致存在以下問(wèn)題。首先，法律依據(jù)權(quán)威不夠?！稐l例》作為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)的權(quán)威性不夠，不足以撐起財(cái)政透明度建設(shè)的法律基石。應(yīng)摒棄繼續(xù)修改《條例》的思路，直接進(jìn)行立法。沒(méi)有憲法與法律作為依據(jù)，則財(cái)政制度之改革的合法性和權(quán)威不夠。其次，對(duì)比財(cái)政透明度規(guī)則的新四點(diǎn)要求，《條例》主要體現(xiàn)第二點(diǎn)即公開(kāi)預(yù)算程序，距離第三點(diǎn)透明真實(shí)還有相當(dāng)距離，第一、四點(diǎn)均未涉及。總體看來(lái)，我國(guó)財(cái)政透明度規(guī)則不僅離國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)很遙遠(yuǎn)，即使按《條例》的要求也十分欠缺。再次，目前的財(cái)政透明度規(guī)則有很強(qiáng)的行政推動(dòng)色彩，沒(méi)有上升到法律治理層面，因而無(wú)法長(zhǎng)期化、制度化。最后，目前的財(cái)政透明度規(guī)則局限于政府的個(gè)別部門推動(dòng)，這削弱了這些重大工作的推進(jìn)力度，這項(xiàng)工作需要所有部門（包括黨的部門）合力共同推動(dòng)。

（一）財(cái)政透明度的立憲態(tài)度

“在一個(gè)超過(guò)市鎮(zhèn)的國(guó)家社會(huì)里，所有人參與所有公共事務(wù)實(shí)際上不可能，代議制政府成為人民所能選擇的最好的政府形式?！盵11]（p.52）基于人民主權(quán)論和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)論，公民要體現(xiàn)其公意，僅依靠代議制政府存在很大缺陷。公共選擇學(xué)派的研究表明：“當(dāng)集體決策的成本高昂時(shí)，只有在半永久性的制度結(jié)構(gòu)中進(jìn)行大部分日常操作，政府才可能適當(dāng)履行其職能。財(cái)政是廣義政治憲章的組成部分，所以必須把財(cái)政憲章的變化視為半永久性和長(zhǎng)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。”[12]（p.350）財(cái)政透明度規(guī)則最初在歐盟國(guó)家推行，1993年《馬斯特里赫特條約》（簡(jiǎn)稱《馬約》）對(duì)成員國(guó)財(cái)政政策做出原則性規(guī)定：從1994年起，歐盟各成員國(guó)的財(cái)政赤字占GDP的比重不能超過(guò)3%，政府債務(wù)占GDP的比重不能超過(guò)60%?；趽?dān)心其成員國(guó)造假賬以應(yīng)對(duì)《馬約》，歐盟提出財(cái)政透明度規(guī)則來(lái)加強(qiáng)財(cái)政管理。從美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的預(yù)算運(yùn)動(dòng)，到2009年奧巴馬簽署首份總統(tǒng)備忘錄——“透明和開(kāi)放的政府”，反復(fù)論證了路易斯·布蘭代斯的名言：陽(yáng)光是最好的防腐劑。這份備忘錄表達(dá)了三個(gè)觀點(diǎn)：政府應(yīng)該是透明的；政府應(yīng)該是參與性的；政府應(yīng)該是多方協(xié)作的[13]（pp.9-11）。基于人民主權(quán)論、公共選擇學(xué)派的論證和美國(guó)歐盟的政治實(shí)踐，財(cái)政透明度規(guī)則本質(zhì)上是政治學(xué)規(guī)則，是提升政府治理水平的重要規(guī)則，將其納入憲法或憲法性法律才能構(gòu)成對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的實(shí)質(zhì)性約束。

（二）財(cái)政透明度的法律規(guī)則體系

為推進(jìn)財(cái)政透明度建設(shè)，除在憲法或憲法性法律中加入前述對(duì)財(cái)政透明度內(nèi)涵的界定外，還需配套制定相關(guān)法律規(guī)則體系。

首先，修改各級(jí)政府組織法，包括國(guó)務(wù)院組織法和各級(jí)人民政府組織法?，F(xiàn)行國(guó)務(wù)院組織法除“部門機(jī)構(gòu)無(wú)數(shù)量限制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)限制、直屬機(jī)構(gòu)無(wú)限制、副職人數(shù)無(wú)限制、監(jiān)督機(jī)制不足”[14]等缺陷外，一個(gè)重大缺陷是對(duì)于各部門的職責(zé)沒(méi)有清晰界定。地方政府組織法也存在類似的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題不解決，十八屆三中全會(huì)提出的處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系則無(wú)法從源頭上厘清?！柏?fù)面清單”模式自然是一大進(jìn)步，但仍屬于行政內(nèi)部措施，屬于不穩(wěn)定、非常態(tài)的政策范疇。

其次，制定《行政程序法》，構(gòu)建公民參與財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。十八屆四中全會(huì)的決定提出完善行政組織和行政程序法律制度，《行政程序法》有望提上立法日程。程序法制和程序控權(quán)的理念和制度源于1215年英國(guó)的大憲章，完善于美國(guó)憲法第5條修正案[15]。大憲章頒布八百年來(lái)，各國(guó)均認(rèn)識(shí)到程序控權(quán)是控制政府權(quán)力的有效方法，也是從源頭上根治腐敗的利器之一。公民對(duì)政治決策過(guò)程的參與不僅使民主制度成為可能，更重要的是通過(guò)參與過(guò)程推動(dòng)個(gè)人負(fù)責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)和政治行動(dòng)[16]（p.26）。應(yīng)當(dāng)對(duì)溫嶺預(yù)算改革、閔行預(yù)算改革、廣州預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)，在民主懇談基礎(chǔ)上構(gòu)建符合地方實(shí)際的參與式民主機(jī)制。

再次，將《條例》上升為《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)法》。為實(shí)現(xiàn)真實(shí)透明適度的政府信息公開(kāi)，應(yīng)借鑒各國(guó)通例，制定法律規(guī)則層面的政府信息公開(kāi)法?，F(xiàn)行《條例》與《中華人民共和國(guó)保密法》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)檔案法》存在沖突，這些沖突需要提升《條例》的法律位階才能解決。關(guān)于財(cái)政透明度的適度問(wèn)題，應(yīng)以《中華人民共和國(guó)保密法》為限。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)將公共事務(wù)視為保密內(nèi)容，因而首先應(yīng)推進(jìn)財(cái)政透明度規(guī)則的全面實(shí)施，以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)僅以法律為限。

最后，建設(shè)責(zé)任政府，實(shí)行財(cái)政問(wèn)責(zé)制度。法治不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)政府權(quán)力的限制， 同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。缺乏相應(yīng)的財(cái)政問(wèn)責(zé)制度，前述三項(xiàng)財(cái)政透明度的內(nèi)容將無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)。

（三）財(cái)政透明度規(guī)則與政治問(wèn)責(zé)

《條例》的實(shí)施對(duì)政府的財(cái)政信息公開(kāi)產(chǎn)生了重要影響。但能公開(kāi)實(shí)質(zhì)性財(cái)政信息的單位僅占全體受調(diào)查單位的 5.3% ，政府信息公開(kāi)制度的作用還亟待提高[17]，其中一個(gè)重要原因是推進(jìn)財(cái)政透明度規(guī)則的制度安排更多依靠道德感召而非制度強(qiáng)制。《條例》第三十五條對(duì)違反財(cái)政透明度規(guī)則行為的懲罰——“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”——可操作性較差，因而使得目前的財(cái)政透明度建設(shè)進(jìn)展緩慢。由于財(cái)政透明度規(guī)則的實(shí)施基于整個(gè)公眾的利益，對(duì)財(cái)政透明度規(guī)則的違反往往侵犯的也是整個(gè)公眾的利益，并且還讓每個(gè)具體公民無(wú)法感受自身利益被侵害，因而通過(guò)司法訴訟方式追究違反財(cái)政透明度規(guī)則的政府和官員很難操作、難以奏效，唯一可行的責(zé)任追究方式是通過(guò)政治問(wèn)責(zé)推動(dòng)財(cái)政透明度規(guī)則的實(shí)施。要強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督職能，考慮將黨政干部官員違反財(cái)政透明度規(guī)則的行為視為應(yīng)該進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)的情形之一，列入《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》列舉條款。

參考文獻(xiàn)：

[1]李一花，李秀玲.社會(huì)契約論的 “經(jīng)濟(jì)觀 ”探析——兼談中國(guó)民主財(cái)政建設(shè)的理論基礎(chǔ)[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（4）.

[2]王威，馬金華.論歷史視角下財(cái)政民主的理論邏輯[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（3）.

[3][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武.北京：商務(wù)印書館，2014.

[4]王鴻邈.稅收法定原則之再研究[J].法學(xué)評(píng)論，2004，（3）.

[5]姜士林.世界憲法全書[M].青島：青島出版社，1997.

[6]劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[7][日]北野弘久.稅法學(xué)原論[M].陳剛，楊建廣.北京：中國(guó)檢察出版社，2001.

[8]劉劍文，王樺宇.公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，（8）.

[9]黃壽峰.財(cái)政透明度對(duì)腐敗的影響研究——來(lái)自中國(guó)的證據(jù)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2015，（3）.

[10]趙倩.財(cái)政信息公開(kāi)與財(cái)政透明度： 理念、規(guī)則與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，（11）.

[11][英]J.S.密爾.代議制政府[M].汪瑄.北京：商務(wù)印書館，2014.

[12][美]詹姆斯·M.布坎南.民主財(cái)政論[M].穆懷朋.北京：商務(wù)印書館，2015.

[13]涂子沛.大數(shù)據(jù)[M].南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2013.

[14]馬大龍.關(guān)于修改《國(guó)務(wù)院組織法》的建議[J].北京觀察，2015，（3）.

[15]汪進(jìn)元，汪新勝.程序控權(quán)論[J].法學(xué)評(píng)論，2004，（4）.

[16][美]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯.上海：上海人民出版社，2006.

[17]曾軍平.政府信息公開(kāi)制度對(duì)財(cái)政透明度的影響及原因[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，（3）.

[責(zé)任編輯：何敬文]