政策變遷中的路徑依賴：我國(guó)養(yǎng)老公平問題審視

劉仁春+陳秋靜

摘要：由于特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)養(yǎng)老保障制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老雙軌制。這種針對(duì)不同身份群體區(qū)別對(duì)待的、分割性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度直接造成了不同群體的養(yǎng)老待遇懸殊，并且在政策變遷過程中表現(xiàn)出路徑依賴的特征。1978年以后，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不斷推進(jìn)，但養(yǎng)老資源分配不公的問題并未有實(shí)質(zhì)性的改變。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度路徑依賴形成的深層次根源在于既得利益的約束。要突破既有的利益格局，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老政策的公平取向，不僅需要頂層設(shè)計(jì)，也需要構(gòu)建合理、開放、平等的政策博弈平臺(tái)，通過不同群體充分的意見表達(dá)、理性的協(xié)商與溝通，實(shí)現(xiàn)政策的“公共性”。

關(guān)鍵詞：政策變遷；養(yǎng)老公平；路徑依賴

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）11-0056-06

隨著中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問題日漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。養(yǎng)老金待遇水平不僅直接關(guān)系到退休人員的生活質(zhì)量，也關(guān)涉整個(gè)社會(huì)的公平正義與和諧穩(wěn)定。1978年改革開放以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不斷推進(jìn)，與此同時(shí)，養(yǎng)老政策公平問題一直受人詬病，不同群體、不同身份的退休人員享受的養(yǎng)老金待遇水平存在顯著差別。這種養(yǎng)老資源分配不公的格局，與我國(guó)在特定的歷史條件下國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的初始選擇有關(guān)，同時(shí)也是政策變遷過程中路徑依賴的必然邏輯。

一、我國(guó)養(yǎng)老政策變遷過程中制度分割的

形成及發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)分割性的、碎片化的政策制度體系，特定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只針對(duì)特定的身份群體，對(duì)其他群體具有排斥性，其中最突出的表現(xiàn)就是企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的養(yǎng)老雙軌制及建立在城鄉(xiāng)分割基礎(chǔ)之上的城鄉(xiāng)二元社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種對(duì)不同身份群體實(shí)行區(qū)別對(duì)待的、分割性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在一定的社會(huì)歷史背景下形成并不斷發(fā)展的。

1951年2月，我國(guó)頒布了第一個(gè)勞動(dòng)保險(xiǎn)方面的管理規(guī)定，即《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》對(duì)職工退休的條件、待遇等做了規(guī)定。由于歷史條件的限制，這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定僅適用于國(guó)有企業(yè)和大型集體企業(yè)的正式職工，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度并沒有按照《條例》執(zhí)行，而是以單行法規(guī)和條例的形式逐步形成的。1955年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，專門針對(duì)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，統(tǒng)一了企事業(yè)單位職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的養(yǎng)老制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休、退職的規(guī)定同企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大體相同，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，兩者在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面差距不大。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)體

陳秋靜，女，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士生（桂林541004）。制改革的深入、企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大、多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)體制條件下的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式越來(lái)越難以適應(yīng)時(shí)代的需要。20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)開始推進(jìn)養(yǎng)老制度改革，先后出臺(tái)了若干政策文件，建立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌模式。1997年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該文件對(duì)企業(yè)與個(gè)人的繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶的規(guī)模、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等做了規(guī)定。2005年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍、逐步做實(shí)個(gè)人賬戶、社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金實(shí)行分開管理等。該決定還指出，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的8%并全部計(jì)入個(gè)人賬戶，企業(yè)繳費(fèi)部分全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，形成社會(huì)統(tǒng)籌基金。

在我國(guó)不斷推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革并沒有同步進(jìn)行，改革進(jìn)程舉步維艱、進(jìn)展緩慢。1991年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》指出，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，由人事部負(fù)責(zé)，具體辦法另行制定。這意味著國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位不執(zhí)行企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年，原人事部下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，提出要逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國(guó)家包下來(lái)的做法。人事部還在江蘇、云南、福建、山東、遼寧等地進(jìn)行了試點(diǎn)，最終這項(xiàng)改革沒有成功。1993年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》中明確規(guī)定，離退休公職人員的退休費(fèi)用列入國(guó)家預(yù)算。也就是說，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。這與企業(yè)職工實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度完全不同。由此，我國(guó)在養(yǎng)老制度上形成了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位兩種截然不同的“雙軌”模式。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民為國(guó)家的工業(yè)化戰(zhàn)略做出了巨大犧牲，他們理應(yīng)獲得國(guó)家的養(yǎng)老保障，但從20世紀(jì)50年代一直到改革開放后的80年代，國(guó)家針對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障幾乎處于空白狀態(tài)。1992年1月，民政部印發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，決定以縣為基本單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并逐步向全國(guó)推廣。到1997年底，全國(guó)已有30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的2097個(gè)縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，8288萬(wàn)農(nóng)村人口參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，基金積累近140億元，初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。①在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面推進(jìn)之時(shí)，1997年中央銀行多次降息，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶利率隨之下調(diào)，再加上其他因素的影響，農(nóng)保基金的支付風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。1999年7月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。這個(gè)一度覆蓋了8000萬(wàn)農(nóng)民的社會(huì)保障試驗(yàn)成為一次失敗的探索。②此后，農(nóng)村的社會(huì)保障制度改革陷入停滯狀態(tài)。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，開始在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）的試點(diǎn)工作。新農(nóng)保制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，它強(qiáng)調(diào)了國(guó)家責(zé)任，由國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

二、政策變遷背景下我國(guó)養(yǎng)老公平問題的審視

從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展變遷的過程來(lái)看，其一開始實(shí)行的就是一種根據(jù)不同的身份地位建立起來(lái)的、對(duì)不同人群區(qū)別對(duì)待的養(yǎng)老政策，養(yǎng)老保障存在城鄉(xiāng)分割、身份壁壘的問題。

1.城鄉(xiāng)二元體制下養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)有別

在長(zhǎng)期實(shí)行的二元分割的城鄉(xiāng)體制下，農(nóng)村和城市作為不同質(zhì)的兩個(gè)單元獨(dú)立運(yùn)行，農(nóng)村居民和城市居民在養(yǎng)老待遇上差別很大。養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策制度明顯有利于城市居民，在養(yǎng)老資源分配上存在極大的不公。新中國(guó)成立初期，我國(guó)開始建立針對(duì)城市居民的、具有現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村居民還是傳統(tǒng)的以土地為依托的家庭養(yǎng)老方式。也就是說，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村居民的養(yǎng)老并沒有納入國(guó)家的政策議程。一直到20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)才開始進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。1992年，民政部印發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，該方案與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，其突出特點(diǎn)是政府不承諾投入，實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶，農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)多少直接掛鉤。這實(shí)際上是農(nóng)民自己掏錢養(yǎng)自己，同時(shí)還要出錢維持農(nóng)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)及支付工作人員的工資。顯然，這項(xiàng)政策相對(duì)于同時(shí)期其他群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)，不是公平的政策安排。

2011年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，開始將城鎮(zhèn)非從業(yè)人員正式納入我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)容與新農(nóng)保制度基本一致。2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立解決了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)從無(wú)到有的問題，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“全覆蓋”，也表明我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)向更加公平的目標(biāo)邁進(jìn)。但需要指出的是，城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并非一樣，前者在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老待遇方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)作過程中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平無(wú)論是絕對(duì)值還是相對(duì)值都被認(rèn)為偏低，其更像是一種來(lái)自財(cái)政的生計(jì)補(bǔ)貼，而非養(yǎng)老保險(xiǎn)。人社部和民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均只有81元，不到城市低保金的七分之一，是農(nóng)村低保金的三分之一。③城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)最低生活保障水平，對(duì)城鄉(xiāng)老年居民生活保障的作用十分有限，對(duì)我國(guó)“城鄉(xiāng)分治、因身份而異”的社會(huì)養(yǎng)老政策體系也難以帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變。

2.企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障雙軌并行

如果說城鄉(xiāng)之間在社會(huì)養(yǎng)老保障方面存在明顯差距是基于城鄉(xiāng)分割的二元體制所導(dǎo)致的直接結(jié)果，那么機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位之間的明顯差距則源于養(yǎng)老雙軌制所帶來(lái)的結(jié)果。1955年，我國(guó)確立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度。1958年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行大體相同的退休制度。退休干部、職工的退休費(fèi)由單位負(fù)責(zé)，單位和職工個(gè)人不需要繳費(fèi)，兩者在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平方面不存在明顯的差距。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，企業(yè)有了更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，勞動(dòng)力的流動(dòng)速度也大大加快。在這樣的背景下，再延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由企業(yè)負(fù)責(zé)職工退休待遇的制度顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，由“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會(huì)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變成為必然。20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐步建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革則進(jìn)展緩慢，總體上仍維持單位退休制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊由國(guó)家財(cái)政撥付。由此，養(yǎng)老待遇雙軌制形成。

在養(yǎng)老待遇的雙軌制下，企業(yè)少繳、欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象非常突出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金由財(cái)政統(tǒng)一支付，這導(dǎo)致了企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金之間逐漸呈拉大趨勢(shì)，以至于被認(rèn)為是“最大的分配不公”。同等學(xué)力、同等職稱、同等職務(wù)、同等技能、同等貢獻(xiàn)的人們，其退休后的待遇卻千差萬(wàn)別。有資料顯示，從2000年到2005年，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員退休金年均增長(zhǎng)13.07%和11.48%，同期企業(yè)退休職工的收入年均增長(zhǎng)僅6.92%。④2015年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），要求從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)“并軌”，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工一樣需要繳費(fèi)。持續(xù)多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制從此被打破。但兩者之間待遇差別的問題并沒有解決。對(duì)此，國(guó)務(wù)院的《決定》給出的答案是，立足增量改革，即先實(shí)行制度并軌，并保持機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平不下降，同時(shí)在增量改革中逐步解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的差距問題。⑤

機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)都實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，對(duì)推進(jìn)養(yǎng)老政策的公平向前邁進(jìn)了一步，但老問題依然存在。這兩者的“統(tǒng)籌賬戶”仍是分開的，不同群體之間養(yǎng)老待遇的差距并沒有從根本上得到改變。中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所和中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心于2014年在全國(guó)28個(gè)省（市、自治區(qū)）實(shí)施的《中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)金領(lǐng)取比例為85.90%，其中非農(nóng)業(yè)戶口老年人養(yǎng)老金領(lǐng)取比例為91.25%，農(nóng)業(yè)戶口老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金的比例為70.79%，前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者。在不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)金中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金的平均金額最高（3174.69元），其次是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金（2400.22元），再次是城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（1387.20元），農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金平均金額最少，為141.21元；從中位數(shù)看，排名是一致的，從多到少依次是機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金（3000.00元），城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金（2300.00元），城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（1070.90元），農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金（60.00元）。⑥顯然，在養(yǎng)老保障方面，城鄉(xiāng)差距依然懸殊，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休職工之間也存在較大差距。

三、既得利益約束下政策演進(jìn)的路徑依賴

1949年后，黨和政府通過對(duì)原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模改造，形成了相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，大致由干部、工人、農(nóng)民三個(gè)基本的群體組成。從理論上來(lái)說，干部、工人、農(nóng)民在社會(huì)主義條件下只有社會(huì)分工的不同，并無(wú)高低貴賤之分。但形式上的平等并不能掩蓋事實(shí)上的不平等。嚴(yán)格的戶籍制度把社會(huì)成員區(qū)分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，形成一種事實(shí)上的身份等級(jí)差別。城鎮(zhèn)居民在收入、消費(fèi)、社會(huì)福利、就業(yè)等方面享有的待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)業(yè)人口。在城鎮(zhèn)地區(qū)，勞動(dòng)用工制度和干部人事制度等把城鎮(zhèn)居民區(qū)分為工人和干部?jī)蓚€(gè)階層。通常干部階層在社會(huì)地位、收入、福利待遇等方面要優(yōu)于工人階層。這樣一個(gè)由干部、工人和農(nóng)民三個(gè)基本階層所組成的階層結(jié)構(gòu)，是一個(gè)具有剛性特征的三級(jí)層次結(jié)構(gòu)?！皠傂浴北砻魃鐣?huì)資源在不同群體之間的分布具有較強(qiáng)的相關(guān)性，并且這種相關(guān)性是國(guó)家施加于社會(huì)成員的一種外在的強(qiáng)制，本質(zhì)上是一種政策性的、體制性的結(jié)構(gòu)安排。這樣的利益分配格局一旦形成，就深刻影響著此后的各項(xiàng)制度安排。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展不可避免地受制于這樣的宏觀環(huán)境，由此導(dǎo)致城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分立；在城鎮(zhèn)，則形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分立。干部、工人、農(nóng)民在養(yǎng)老資源的分配方面，處于完全不對(duì)等的地位，這樣的格局一直持續(xù)至今并未有實(shí)質(zhì)性改變。可見，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的演進(jìn)，既受制于不同時(shí)期政策環(huán)境的影響，同時(shí)又表現(xiàn)出路徑依賴的特征。

1.政策的初始選擇決定了政策的未來(lái)走向

關(guān)于制度變遷的路徑依賴?yán)碚撝饕怯擅绹?guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思提出并進(jìn)行闡述的。他認(rèn)為，路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑就可能對(duì)這一路徑產(chǎn)生依賴。正是這種路徑依賴性的存在，使得一個(gè)社會(huì)一旦選擇了某種制度，無(wú)論它是否有效率，都很難從這種制度中擺脫出來(lái)。某一路徑的既定方向會(huì)在以后發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，所以人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。⑦作為后發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)出于實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化目標(biāo)的需要，必然采取優(yōu)先扶持城市和工業(yè)的發(fā)展道路。國(guó)家對(duì)城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民和農(nóng)民實(shí)行不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，資源配置長(zhǎng)期向城市、工業(yè)、市民傾斜，從而形成了二元化的政策系統(tǒng)。在這樣的前提下，與此相應(yīng)的是二元化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，對(duì)城市居民實(shí)行現(xiàn)代意義的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民實(shí)行的則是傳統(tǒng)的以土地為依托、以家庭養(yǎng)老為主要形式的非正式制度安排。改革開放以后，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度越來(lái)越難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要。在農(nóng)村地區(qū)，青壯年農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)入城市打工，空巢化現(xiàn)象日益突出，家庭的養(yǎng)老保障功能日趨弱化，迫切需要農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由家庭養(yǎng)老模式向社會(huì)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)、多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也相應(yīng)需要進(jìn)行市場(chǎng)化改革。但是人們發(fā)現(xiàn)，改革不可避免地留有舊制度的痕跡，體制慣性的力量仍然在發(fā)揮作用。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新具有路徑依賴特征

改革畢竟是全新的探索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可以照搬。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新而言，需要對(duì)原有的利益分配格局進(jìn)行調(diào)整。但錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和眾多的不確定性因素，決定了改革是“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式制度變遷，必然具有路徑依賴的特征。任何制度創(chuàng)新總會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，通常政策調(diào)整的幅度越大，力度越大，風(fēng)險(xiǎn)也就越大，付出的成本也會(huì)越高。因此，在既有的制度條件下，沿著原有的路徑改革，往往風(fēng)險(xiǎn)較小，付出的成本也較低。同時(shí)，由于官員任期和政績(jī)激勵(lì)的約束，決策者通常也不愿意付出大量時(shí)間和精力、投入大量資源去開展一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)且具有很大不確定性的制度創(chuàng)新。因此，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是在不斷進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，局部突破，漸次推進(jìn)，以達(dá)到積小步為大步、以累進(jìn)求突破的目標(biāo)。

路徑依賴?yán)碚摫砻?，初始的政策安排往往決定了后續(xù)的路徑走向。沿著既定的路徑，制度變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)，極大地調(diào)動(dòng)人們的積極性；也可能鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)，有利于少數(shù)特殊的利益群體，而不能給人們帶來(lái)普遍的收益遞增。從我國(guó)的情況看，盡管目前我國(guó)已經(jīng)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但養(yǎng)老保障水平低仍是不爭(zhēng)的事實(shí)，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老方式也沒有得到根本改變，建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上的“二元保障”甚至進(jìn)一步強(qiáng)化。而在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行改革的同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在改革嚴(yán)重滯后、繼續(xù)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期退休制的現(xiàn)實(shí)狀況。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度路徑依賴在于既得利益的約束

制度在變遷過程中會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化機(jī)制。路徑依賴形成的深層次原因是利益因素。一項(xiàng)制度形成以后，就會(huì)產(chǎn)生依托于該制度的既得利益集團(tuán)。既得利益集團(tuán)是該項(xiàng)政策或制度的獲益者，所以會(huì)要求維持并強(qiáng)化既有的制度安排，反對(duì)更進(jìn)一步的制度變遷，從而使制度陷入“鎖定”狀態(tài)，即使新的制度更有效率也不愿意改變?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，只要觸及原有制度的既得利益者，改革往往會(huì)遭遇阻礙，所以改革只能在不損害既得利益者利益的前提下，漸進(jìn)調(diào)整。在這種情況下，養(yǎng)老公平與其說是政策方案設(shè)計(jì)的問題，還不如說反映的是諸多利益相關(guān)者在政策過程中的話語(yǔ)權(quán)問題。不同群體對(duì)政策的影響力最終決定了政策變遷的路徑走向。1992年原國(guó)家人事部曾下發(fā)的《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》提出了要逐步改變機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休金全部由國(guó)家包下來(lái)的做法，這項(xiàng)改革以失敗告終。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老仍然沿襲舊有的制度。2009年，國(guó)務(wù)院重啟事業(yè)單位養(yǎng)老改革，由于預(yù)期改革之后事業(yè)單位人員退休收入將大幅下降，改革遭到事業(yè)單位人員的強(qiáng)烈抵制。當(dāng)年兩會(huì)期間，來(lái)自社科界、新聞出版界的60余名委員以及來(lái)自教育界的70多名委員分別聯(lián)名提出了幾乎相同的提案，要求暫緩實(shí)施這一改革。對(duì)于此次改革僅針對(duì)事業(yè)單位人員，未曾觸及機(jī)關(guān)公務(wù)員，有人也表示質(zhì)疑。⑧改革最后的結(jié)果同樣是不了了之。2015年，國(guó)家針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，國(guó)務(wù)院的《決定》明確指出，改革前與改革后待遇水平相銜接，立足增量改革，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。同時(shí)，建立作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充、具有單位福利性質(zhì)的職業(yè)年金制度。這無(wú)疑給機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員吃了定心丸，改革也就沒有遇到太大阻力。

四、養(yǎng)老公平的實(shí)現(xiàn)有賴于落實(shí)公共政策的

“公共性”我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷過程中存在明顯的路徑依賴，不同群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面一直存在較大的差距。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一項(xiàng)重要制度，不僅能夠保證“老有所養(yǎng)”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，而且能發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)的功能。如果不同群體之間養(yǎng)老待遇差距過大，顯然與養(yǎng)老保險(xiǎn)“共享改革發(fā)展成果”的公平目標(biāo)不符，也可能引發(fā)群體間的利益矛盾，不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，因此需要通過制度創(chuàng)新，進(jìn)一步突破制度變遷中的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的公平取向。但在現(xiàn)實(shí)中，公平在很多時(shí)候又是一個(gè)很有爭(zhēng)議的問題。公平涉及人們之間的利益關(guān)系，它是對(duì)人們之間利益分配狀況合理與否的一種價(jià)值評(píng)判。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2011年開展的重大國(guó)情調(diào)研項(xiàng)目的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有36.4%的人認(rèn)為自己領(lǐng)到的養(yǎng)老金與周圍人相比不公平，公平感最差的是城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與者，公平感最好的人群是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者。⑨顯然，不同的人、不同的群體基于不同的身份背景對(duì)什么是公平會(huì)有不同的理解。因此，怎樣實(shí)現(xiàn)公平，就不僅僅是頂層設(shè)計(jì)、精英決策的問題，還取決于是否有一個(gè)合理、開放、平等的政策博弈平臺(tái)。也就是說，在政策過程中需要落實(shí)公共政策的“公共性”。

政策是否公平，關(guān)鍵在于能否充分尊重所有利益相關(guān)者的利益，利益的分配是否均衡合理。自己才是自己利益的最佳判斷者。只有所有利益相關(guān)者的意見得到充分表達(dá)，合理的訴求在政策過程中能夠切實(shí)得到回應(yīng)，公平才可能得到維護(hù)，公共政策才不至于偏離公共的價(jià)值取向。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一波三折，難以突破制度變遷中的路徑依賴，主要原因在于既得利益的束縛。政府的決策通常是以“政府+專家”的模式做出，具有精英主義的傾向，相對(duì)忽視公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，即使一些與特定目標(biāo)群體利益密切相關(guān)的公共政策，利益相關(guān)方也缺乏意見的充分表達(dá)，缺乏公開、平等的協(xié)商機(jī)制。例如，對(duì)2009年的事業(yè)單位養(yǎng)老改革，在全國(guó)“兩會(huì)”政協(xié)分組討論會(huì)上，一些社科界的政協(xié)委員提出：“決定事業(yè)單位改革的意見，怎么沒有我們事業(yè)單位人員的主流意見？”“你們?cè)趺锤愠鰜?lái)的？”⑩諸如此類的意見顯示了這些委員對(duì)改革方案不知情的不滿態(tài)度。事業(yè)單位中的一些知識(shí)精英，在社會(huì)中擁有較高的聲望和地位，也更接近決策系統(tǒng)，甚至可以參與到?jīng)Q策過程中，提供決策咨詢意見，他們?cè)谕诵荽龇矫婵傮w上次于政府機(jī)關(guān)工作人員，但優(yōu)于社會(huì)中的其他群體。即便如此，在政府推出事業(yè)單位養(yǎng)老改革方案時(shí)，他們也認(rèn)為自己的知情權(quán)缺乏保障。至于社會(huì)中的其他群體，相對(duì)而言，意見表達(dá)和政策參與的渠道則更加缺乏。在這種情況下，很多時(shí)候就是政府單方面決策，政策方案未必能夠體現(xiàn)“公共性”的價(jià)值取向。

對(duì)于政府決策者來(lái)說，在規(guī)范意義上，其應(yīng)當(dāng)是“公共人”的角色，代表公共利益，但實(shí)際上決策者同樣會(huì)有自己的特殊利益，其行為動(dòng)機(jī)同樣具有“經(jīng)濟(jì)人”的傾向。如果沒有來(lái)自外部的壓力和監(jiān)督，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，凡是與政府自身利益直接相關(guān)的政策，利益分配在很多時(shí)候會(huì)傾向于政府群體。中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)編寫的《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》指出，由于制度分設(shè)，我國(guó)不同群體間養(yǎng)老待遇差距持續(xù)擴(kuò)大。公職人員退休后的養(yǎng)老金一般是企業(yè)退休職工的兩倍以上。城鄉(xiāng)在養(yǎng)老金待遇上的差別也十分明顯。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金連續(xù)11年平均每年增長(zhǎng)10%以上，2015年全國(guó)平均水平為2200元/月，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均不足200元/月，多數(shù)地區(qū)不足150元/月。“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)從2009年到2014年一直是55元，2015年雖有所提高，但僅為70元。”可見，路徑依賴的強(qiáng)大慣性依然在發(fā)揮作用。政策過程中的話語(yǔ)權(quán)直接決定了利益關(guān)系格局的基本走向，決定了不同群體在養(yǎng)老資源分配格局中的地位。因此，需要構(gòu)建更加暢通的政策參與渠道，發(fā)展更加開放的、能讓不同意見平等交鋒的公共領(lǐng)域，培育能夠匯聚民意、整合不同利益訴求的社會(huì)團(tuán)體組織，通過各種途徑讓所有利益相關(guān)方的意見能夠充分表達(dá)。在充分協(xié)商與討論的基礎(chǔ)上形成的政策方案，才有可能體現(xiàn)公眾訴求，反映公平的取向。

注釋

①安增龍：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2006年，第93頁(yè)。②常紅曉、何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》2006年第13期。③李唐寧：《居民養(yǎng)老金不及城市低保七分之一》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年4月14日。④鄭莉：《“養(yǎng)老均等化”的路還有多遠(yuǎn)？》，《工人日?qǐng)?bào)》2011年3月7日。⑤魯夫：《制度并軌：關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的考量》，《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》2015期第5期。⑥中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所：《〈中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查〉研究報(bào)告》，中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查網(wǎng)，http：//class.ruc.edu.cn/index.php？r=news/newsabout&aid=7，2016年3月4日。⑦盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2004年，第169—170頁(yè)。⑧汪孝宗：《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)引熱議學(xué)者提議建立機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)聯(lián)動(dòng)養(yǎng)老制度》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2009年第23期。⑨王延中：《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2012）No.5：社會(huì)保障與收入再分配》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第35—36頁(yè)。⑩《政協(xié)委員建議暫緩事業(yè)單位養(yǎng)老改革》，《大河報(bào)》2009年3月12日?！恫糠值貐^(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金或有支付風(fēng)險(xiǎn)》，《新京報(bào)》2016年2月21日。

責(zé)任編輯：海玉