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    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題研究

    2017-06-01 13:58:07蘇宗躍
    關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律問題農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

    蘇宗躍

    摘要:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局,我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革卓有成效,特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的確立,不但擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,還加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。文章研究了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)以及在流轉(zhuǎn)過程中存在的法律問題,并提出了解決措施。

    關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);流轉(zhuǎn)制度;法律問題;農(nóng)業(yè)生產(chǎn);農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    中圖分類號(hào):D922 文章編號(hào):1009-2374(2017)08-0268-02 DOI:10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.08.132

    土地,與我們每一個(gè)人的生活都息息相關(guān),作為農(nóng)業(yè)大國(guó),自古以來,土地問題都是人們研究的重點(diǎn)方向和熱門話題。近年來,我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革卓有成效,特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的確立,不但擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,還加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是深化農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì),其流轉(zhuǎn)過程中的法律問題也愈發(fā)突出,給土地流轉(zhuǎn)工作帶來了不利影響。

    1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和趨勢(shì)

    我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有著獨(dú)特的特點(diǎn)和趨勢(shì),主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

    1.1 參與主體多元化

    近年來,我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐逐步加快,致使參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的參與主體多元化,很多機(jī)構(gòu)都加入到了農(nóng)業(yè)用地的行列,比如事業(yè)單位、工商企業(yè)、科研院所等,使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)展現(xiàn)出了蓬勃向上的發(fā)展態(tài)勢(shì)。參與主體多元化對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增加農(nóng)民收入有著積極的意義。

    1.2 流轉(zhuǎn)速度加快

    近年來,我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度有了明顯的加快。在20世紀(jì)90年代中后期,營(yíng)業(yè)額比例大約是2%~4%,而在21世紀(jì)初期,土地流轉(zhuǎn)速度最高的城市能達(dá)到56.12%。截至2015年底,安徽省耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)46.8%,黑龍江耕地面積達(dá)到6897萬畝,規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到6398萬畝,同比增長(zhǎng)6%和7%。江西農(nóng)戶承包土地1069萬畝,流轉(zhuǎn)率達(dá)到33.7%。

    1.3 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

    從農(nóng)業(yè)部的一組調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的發(fā)展變化:據(jù)統(tǒng)計(jì),在2009年,全國(guó)土地面積為1.06億畝,占耕地面積的比例為9.5%,而1995年,全國(guó)土地面積占耕地總面積的比例僅為3.1%。截至2015年2月,河南土地流轉(zhuǎn)總面積為3393萬畝,自2011年至2013年的監(jiān)測(cè)顯示,流轉(zhuǎn)總面積年均增長(zhǎng)率達(dá)5%。

    1.4 流轉(zhuǎn)形式多樣化且相對(duì)集中

    隨著土地制度的不斷完善,我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn),主要包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等多種形式。在諸多的流轉(zhuǎn)形式中,轉(zhuǎn)包和出租這兩種流轉(zhuǎn)形式所占的比例相對(duì)較高。

    2 現(xiàn)行我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律規(guī)范

    在對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律問題進(jìn)行研究之前,首先要搞情況目前我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律文件有哪些?!段餀?quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律規(guī)章是我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要法律依據(jù)。

    3 我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中存在的主要問題

    目前,我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中還存在著許多問題,主要包括以下四個(gè)方面:

    3.1 法律對(duì)流轉(zhuǎn)主體限制

    承包人和受讓方是土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的主體,法律對(duì)二者的資格有著嚴(yán)格的限制,簡(jiǎn)言之,并不是所有人都可以充當(dāng)承包人和受讓方,承包人只能是具有集體經(jīng)濟(jì)組織身份的農(nóng)戶,而受讓方必須要有專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。法律對(duì)流轉(zhuǎn)主體的限制,使得承包人和受讓方被限制在了很小的范圍,導(dǎo)致一些想進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人進(jìn)不去,想脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民又出不來,阻礙了農(nóng)地生產(chǎn)的利用率和土地流轉(zhuǎn)速度。

    3.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在無法可依現(xiàn)象

    《農(nóng)村土地承包法》中有一條規(guī)定是這樣描述的:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式要經(jīng)過發(fā)包方同意。”該條規(guī)定太過籠統(tǒng),致使發(fā)包方不能準(zhǔn)確理解該在何種情況下允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或者是在何種情況下不允許流轉(zhuǎn),也沒有明確同意權(quán)行使主體、行使程序、答復(fù)期限等?!掇r(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式,而“其他方式”承包是否要做轉(zhuǎn)讓登記、入股登記?林地承包權(quán)是否要進(jìn)行抵押?《農(nóng)村土地承包法》對(duì)這些問題并沒有做出明確的規(guī)定。理論上來說,流轉(zhuǎn)關(guān)系的法律性質(zhì)不同,制定的法律規(guī)范也應(yīng)該不同,但《農(nóng)村土地承包法》并未做相關(guān)規(guī)定。

    3.3 《農(nóng)村土地承包法》中某些規(guī)定模糊不清

    堅(jiān)持依法治國(guó),最重要的一點(diǎn)就是要有法可依,但一些法律條文的模糊概念使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作無法可依。法律法規(guī)必須要求嚴(yán)謹(jǐn),而《農(nóng)村土地承包法》第33條出現(xiàn)了“其他手段”這樣的字眼,這讓流轉(zhuǎn)主體很困惑,到底什么是“其他手段”?隨后頒發(fā)的《物權(quán)法》對(duì)這些問題也沒有明確的規(guī)定,類似這樣模糊不清的概念,使得很多土地糾紛問題因?yàn)闊o法可依而無法解決。此外,法律法規(guī)與地方政策沖突的情況也時(shí)有發(fā)生,比如,政策規(guī)定林地可以抵押,而《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中又明確表示林地不可抵押。

    3.4 流轉(zhuǎn)配套制度上的問題

    在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)該受到市場(chǎng)的制約,但目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還只是雛形,也沒有相應(yīng)的制度和監(jiān)管機(jī)構(gòu),流轉(zhuǎn)配套制度不完善,導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)環(huán)境融合程度較低,未能完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下運(yùn)行,且常有違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的事情發(fā)生。

    4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題的解決對(duì)策

    4.1 堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向,放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體

    法律對(duì)市場(chǎng)主體的明文限制,本身就違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正原則。一些想要加入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的群體,被法律拒之門外,會(huì)在一定程度上阻礙土地流轉(zhuǎn)的速度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,流轉(zhuǎn)主體的選擇應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向,適當(dāng)放寬范圍,讓更多想要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人走進(jìn)來,努力開創(chuàng)流轉(zhuǎn)主體多元化的新局面。

    4.2 制定或完善相關(guān)的法律條文

    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度本身就存在著很多問題,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)無法可依、有法難依的現(xiàn)象?!掇r(nóng)村土地承包法》中一些法律規(guī)范內(nèi)容和法律結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué),甚至還有一些法律條文與政策相互沖突。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,土地流轉(zhuǎn)糾紛也呈上升趨勢(shì),但由于缺少必要的法律依據(jù),導(dǎo)致許多案件不能解決,因此制定并完善相關(guān)的法律法規(guī),建立與之相互配套的相關(guān)制度,把土地流轉(zhuǎn)工作納入到法律體系,是政府相關(guān)部門亟需要做的工作。

    4.3 確定流轉(zhuǎn)的差價(jià)體系

    通過對(duì)農(nóng)村土地的基準(zhǔn)地價(jià)做出科學(xué)的預(yù)算,確定流轉(zhuǎn)的差價(jià)體系,建立農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格參考制度是保障農(nóng)民利益的重要手段。信息不對(duì)稱也是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以擔(dān)任“中間人”的角色,幫助農(nóng)民獲取信息,招商引資,監(jiān)督管理,不僅可以降低流轉(zhuǎn)成本,還能增加土地流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì),規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

    需要注意的是,不同的地區(qū)具體情況不一樣,選擇的土地流轉(zhuǎn)方式也不一樣,各地區(qū)在選擇流轉(zhuǎn)方式的過程中,需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行評(píng)估。

    4.4 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

    一直以來,我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系相對(duì)比較落后,在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。在農(nóng)村建立全方位的社會(huì)保障體系是事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展大局的重大議題。建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。近年來,政府積極推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè),取得了一些成就,但冰凍三尺非一日之寒,建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度還需要漫長(zhǎng)的探索與研究。

    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局,不能有絲毫的馬虎,我們要不斷完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī),建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是加快土地流轉(zhuǎn)工作的重要途徑。

    5 貫徹落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革完善的指導(dǎo)思想

    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度事關(guān)守住十八億畝耕地紅線,與我國(guó)的糧食安全息息相關(guān),與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央對(duì)農(nóng)村土地問題的指導(dǎo)思想。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,要嚴(yán)格遵循《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度,積極解放思想,實(shí)事求是,大力提高農(nóng)村生產(chǎn)力,加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè),對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,合理利用有限的耕地資源,積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),完善土地流轉(zhuǎn)法律制度。

    6 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革完善的重要內(nèi)容

    法律制度的改革完善是確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)順利實(shí)施的基礎(chǔ)條件,法律制度需要改革完善的重要內(nèi)容主要包括以下三個(gè)方面:

    6.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行一體的法律制度規(guī)范

    目前關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)內(nèi)容不完善,有些甚至是相互沖突,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行一體的法律制度規(guī)范可以有效避免這一問題,從而加強(qiáng)法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)的保護(hù)與約束。

    6.2 依法確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自由與限制相統(tǒng)一的法律制度。

    《農(nóng)村土體承包法》中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限制的法律規(guī)定內(nèi)容較多,比如不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益、流轉(zhuǎn)方不得將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以外的其他活動(dòng)、不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須要在符合以上法律法規(guī)的前提下才可以進(jìn)行

    流轉(zhuǎn)。

    6.3 依法確認(rèn)和規(guī)范完善物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度

    目前我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)家庭承包的耕地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有限制,我們認(rèn)為這種限制并不利于耕地和草地的流轉(zhuǎn),反之,允許家庭承包的耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)反而是利大于弊,因此,完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律制度是依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基礎(chǔ)條件。

    綜上所述,從宏觀上來看,當(dāng)前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律法規(guī)還不夠完善,在流轉(zhuǎn)過程中存在的問題還比較多,加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度需要以市場(chǎng)為導(dǎo)向,不斷完善相關(guān)的法律法規(guī),并在此基礎(chǔ)上建立與之相應(yīng)的配套機(jī)制,逐步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度化、法律化的建設(shè)速度,以確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

    參考文獻(xiàn)

    [1] 錢英春.淺談我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度[J].

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    [2] 張明君.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題研

    究[J].法制與社會(huì),2013,(22).

    (責(zé)任編輯:周 瓊)

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