關(guān)于四川蒼溪縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考

何錦霞

摘要：近年來(lái)，蒼溪縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在穩(wěn)固原有農(nóng)村土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上，培育和發(fā)展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)了農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定成效。但同時(shí)仍存在較多的問(wèn)題，因此，必須通過(guò)加強(qiáng)政策指導(dǎo)宣傳、規(guī)范流轉(zhuǎn)制度等途徑來(lái)進(jìn)行解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；具體對(duì)策

蒼溪縣是典型的丘陵山區(qū)縣，耕地面積廣，耕作條件較差，在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村土地閑置和浪費(fèi)問(wèn)題比較突出。由于青壯年長(zhǎng)期外出打工，農(nóng)村留守勞動(dòng)力短缺、素質(zhì)結(jié)構(gòu)較差，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平較低，大部分邊遠(yuǎn)山村土地流轉(zhuǎn)面積小，難度較大。近年來(lái)，蒼溪縣在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面將結(jié)合山區(qū)特點(diǎn)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，引進(jìn)和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)土地高效有序流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和最大化利用作出一定成效。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況

1、土地流轉(zhuǎn)基本情況

截至2015年底，全縣流轉(zhuǎn)土地總面積234494畝，占總耕地面積555600畝的42%。其中一次性流轉(zhuǎn)30畝以上的轉(zhuǎn)包面積35400畝，出租84994畝，入股4100畝；流轉(zhuǎn)用于糧食作物種植的36100畝，種植經(jīng)濟(jì)作物的72594畝，養(yǎng)殖畜禽的10800畝，水產(chǎn)養(yǎng)殖的5000畝；簽訂書(shū)面合同的110394畝，其中按省級(jí)示范文本簽訂合同的69594畝。流轉(zhuǎn)租金價(jià)格為田每年每畝300-700元；地每年每畝200-400元。

2、土地流轉(zhuǎn)中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)和好做法

（1）建立機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)服務(wù)新功能

縣上成立“蒼溪縣推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的組織領(lǐng)導(dǎo)。依托縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立了縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和政策宣傳咨詢指導(dǎo)。建立縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)電子信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)和土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備庫(kù)，收集、整理、發(fā)布及跟蹤反饋全縣土地流轉(zhuǎn)信息。開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估，建立和完善農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬。建立健全農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)檔案，對(duì)單宗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積在50畝以上的土地流轉(zhuǎn)合同的審查和簽訂指導(dǎo)工作。協(xié)助做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金支持項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)來(lái)信來(lái)訪的調(diào)查處理，開(kāi)展農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛仲裁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村委會(huì)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，進(jìn)一步創(chuàng)新強(qiáng)化了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)功能。

（2）典型示范，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)現(xiàn)代園區(qū)新模式

縣上在永寧鎮(zhèn)蕎子壩村、白橋鎮(zhèn)白橋村、陵江鎮(zhèn)江南村、元壩鎮(zhèn)歧坪鎮(zhèn)三井園區(qū)、天新園區(qū)、運(yùn)山園區(qū)、元壩三九園區(qū)、白鶴鄉(xiāng)柳池等園區(qū)通過(guò)土地整理項(xiàng)目，改善了園區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了土地的依法自愿有償流轉(zhuǎn)。如白橋壩現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)現(xiàn)已建獼猴桃、蠶桑、畜牧三大產(chǎn)業(yè)園區(qū)，采取農(nóng)戶將需流轉(zhuǎn)的土地委托給村民小組，由村民小組和業(yè)主簽定了20年的流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格按250 kg稻谷/畝/年的標(biāo)準(zhǔn)給付。流轉(zhuǎn)土地面積1374畝，同時(shí)輻射帶動(dòng)周邊土地流轉(zhuǎn)1300畝，涉及流轉(zhuǎn)農(nóng)戶442戶，全流轉(zhuǎn)農(nóng)戶241戶。其中：中心園區(qū)建立獼猴桃產(chǎn)業(yè)園432畝，畜牧產(chǎn)業(yè)園342畝（生豬養(yǎng)殖園217畝，肉兔養(yǎng)殖園25畝，土雞養(yǎng)殖園100畝）。園區(qū)農(nóng)民除收取土地租金外，還可到園區(qū)打工，一天可掙務(wù)工費(fèi)40-60元。永寧鎮(zhèn)蕎子壩園區(qū)采取租包的方式，采取農(nóng)戶將要流轉(zhuǎn)的土地委托給村，再由航粒香公司和村簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)費(fèi)用按200 kg黃谷/畝/年支付，共流轉(zhuǎn)土地1100畝。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)縣上高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了獼猴桃、梨、桃、蔬菜和畜牧產(chǎn)業(yè)園。這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的示范帶動(dòng)了全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（3）財(cái)政支持，創(chuàng)新農(nóng)民權(quán)益保護(hù)新機(jī)制

縣財(cái)政每年預(yù)算安排一定額度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、壯大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，重點(diǎn)向種植高產(chǎn)糧油、蒼溪梨、紅心獼猴桃和特色蔬菜項(xiàng)目?jī)A斜。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積大、涉及農(nóng)戶多的項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提前介入指導(dǎo)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和處置機(jī)制，使農(nóng)民權(quán)益從根本上得到了保護(hù)。

（4）監(jiān)督指導(dǎo)，創(chuàng)新為民利民工作新方法

蒼溪縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心不斷完善運(yùn)行機(jī)制，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新管理體制，認(rèn)真履行“宣傳、管理、調(diào)解、服務(wù)”四大職能，成為促進(jìn)農(nóng)民增收、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的“助推器”。

縣上建立了農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會(huì)，設(shè)立了仲裁庭，對(duì)涉及農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)方面的來(lái)信來(lái)訪進(jìn)行調(diào)查處理，開(kāi)展農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民和業(yè)主雙方的權(quán)益，創(chuàng)新了農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛解決新方法。

積極探索多種經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地；積極探索農(nóng)村土地股份合作制，鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式進(jìn)行合作生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶結(jié)成利益共同體；充分發(fā)揮種養(yǎng)大戶、購(gòu)銷大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)等經(jīng)營(yíng)主體作用，把農(nóng)民組織起來(lái)，統(tǒng)一布局、統(tǒng)一質(zhì)量、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售，達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)增產(chǎn)增收的目的。

（5）暢通信息，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易新平臺(tái)

隨著全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加快提速，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的成效逐步顯現(xiàn)，亭子口水利樞紐工程，蘭渝鐵路，南廣高速，天燃?xì)忾_(kāi)發(fā)等重大工程項(xiàng)目建設(shè)給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了機(jī)遇。縣上不斷完善服務(wù)功能，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，建立了全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息管理系統(tǒng)，將需流轉(zhuǎn)的8.2萬(wàn)畝土地公布在信息網(wǎng)絡(luò)和電子顯示屏上，建起覆蓋全縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，為廣大農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。蒼溪縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心認(rèn)真履行“宣傳、管理、調(diào)解、服務(wù)”職能，建立了服務(wù)農(nóng)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和交易的“新平臺(tái)”。

（6）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新亮點(diǎn)

縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心通過(guò)各種渠道調(diào)查和搜集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供需、價(jià)格等信息，并加以統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè)，公開(kāi)對(duì)外發(fā)布，使有意流轉(zhuǎn)土地者能及時(shí)、準(zhǔn)確獲得相關(guān)信息并制定了相關(guān)政策和措施。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，為適應(yīng)農(nóng)村土地承包責(zé)任制的新變化，加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，縣委、縣政府順應(yīng)農(nóng)民意愿，加大農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)宣傳和分類指導(dǎo)力度，出臺(tái)了“關(guān)于貫徹《農(nóng)村土地承包法》、加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見(jiàn)”，縣農(nóng)業(yè)局統(tǒng)一制定了土地流轉(zhuǎn)委托書(shū)和土地流轉(zhuǎn)合同等文書(shū)范本。按照依法、自愿、有償原則，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)建設(shè)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等形式經(jīng)營(yíng)土地，促進(jìn)了農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。二是發(fā)展專業(yè)大戶，支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，支持業(yè)主適度租賃土地經(jīng)營(yíng)。三是支持農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地，解決了因外出務(wù)工、無(wú)力耕種土地的難題，使土地從資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民收入增加。

3、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)基本堅(jiān)持了“依法、自愿、有償”原則；流轉(zhuǎn)土地沒(méi)有改變農(nóng)業(yè)用途；農(nóng)戶之間面積較小的土地經(jīng)營(yíng)有權(quán)轉(zhuǎn)包一般沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，以農(nóng)戶之間口頭協(xié)議為主，但30畝以上的土地流轉(zhuǎn)基本都簽訂了書(shū)面合同。特別是種養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社、工商企業(yè)租賃土地，一般農(nóng)戶將要出租的土地書(shū)面委托村組對(duì)外流轉(zhuǎn)，需要土地的業(yè)主在與農(nóng)戶委托的村組簽訂流轉(zhuǎn)合同。

4、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

一是加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村土地承包責(zé)任制；二是強(qiáng)化服務(wù)功能，搭建好交易平臺(tái)、建立信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)；三是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方法，支持農(nóng)民專業(yè)合作社、業(yè)主大戶流轉(zhuǎn)土地，引導(dǎo)農(nóng)戶相互轉(zhuǎn)包土地；四是完善工作機(jī)制，及時(shí)化解土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛；五是嚴(yán)格工作程序，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為；六是進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，完善各項(xiàng)配套政策，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。通過(guò)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)作業(yè)道建設(shè)等措施積極引導(dǎo)種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等流轉(zhuǎn)土地種植其他作物；與國(guó)土等部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，制止非農(nóng)化。七是加快制定出臺(tái)本縣貫徹實(shí)施引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的辦法。

二、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范方面

1、引導(dǎo)工商資本發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)

根據(jù)蒼溪縣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，積極引導(dǎo)工商資本對(duì)蒼溪縣獼猴桃、雪梨、沙參、魔芋等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的深度開(kāi)發(fā)與發(fā)展。引導(dǎo)他們與農(nóng)戶聯(lián)合，建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)民專業(yè)合作社，嚴(yán)格按照農(nóng)民專業(yè)合作社法建立健全工商資本與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，幫助農(nóng)民增收致富。

2、工商資本租賃農(nóng)地面積的上限控制

應(yīng)根據(jù)流轉(zhuǎn)土地工商企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力與經(jīng)營(yíng)水平，按土地使用類別評(píng)估確定工商企業(yè)租賃農(nóng)戶土地面積的上限。并將評(píng)估情況向出租土地的集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶公布。

3、分級(jí)備案制度

由于按《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地的主體是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶或者集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)只是監(jiān)督、指導(dǎo)、管理，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的備案不具有強(qiáng)制性，流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主將流轉(zhuǎn)土地合同等資料報(bào)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)備案?？砂戳鬓D(zhuǎn)土地的面積大小確定相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省級(jí)備案。如流轉(zhuǎn)10-30畝的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案；流轉(zhuǎn)31-1000畝的同時(shí)在縣級(jí)備案；流轉(zhuǎn)1001-3000畝的同時(shí)在市農(nóng)業(yè)局備案；流轉(zhuǎn)3001畝以上的同時(shí)在省級(jí)備案。

4、資格審查、項(xiàng)目審核制度

對(duì)流轉(zhuǎn)一定面積的工商企業(yè)的審查應(yīng)對(duì)其注冊(cè)登記、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、資金、技術(shù)、人才、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)情況等情況進(jìn)行綜合審查，屬外地企業(yè)的，還應(yīng)到企業(yè)所在地實(shí)地考察。審查組成單位應(yīng)為工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主管機(jī)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)、工商、稅務(wù)、銀行等部門(mén)聯(lián)合組成。

5、如何建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度

可讓流轉(zhuǎn)一定面積的業(yè)主向縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心繳納一年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用作為風(fēng)險(xiǎn)抵押金，在業(yè)主違約拖欠土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，一方面可判定業(yè)主違約，終止合同，另一方面可將業(yè)主繳納的風(fēng)險(xiǎn)抵押金支付拖欠的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)費(fèi)，或者拖欠的當(dāng)?shù)貏?wù)工農(nóng)民工的工資。

6、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范好的做法和經(jīng)驗(yàn)，存在的主要問(wèn)題和具體意見(jiàn)建議

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地沒(méi)有強(qiáng)制的約束，為此監(jiān)管乏力，風(fēng)險(xiǎn)防范也處于探索階段。蒼溪縣目前對(duì)工商資本租賃農(nóng)戶土地主要從與農(nóng)戶簽訂合同的合法性、規(guī)范性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鑒證、縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案方面進(jìn)行監(jiān)管。租賃土地的工商企業(yè)必須提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、法人身份證等方面進(jìn)行審查。但對(duì)流轉(zhuǎn)了農(nóng)戶土地不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鑒證、不到縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案的工商企業(yè)缺乏強(qiáng)制管理手段。為此建議一是建立健全國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)管理信息平臺(tái)，一方面為土地流轉(zhuǎn)雙方提供給信息服務(wù)，另一方面對(duì)不誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的業(yè)主予以信息披露，防止不法行為在多地產(chǎn)生。二是上級(jí)有關(guān)部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策，賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的強(qiáng)制監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)、監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，確保農(nóng)民利益。