財政扶持政策與社會組織發(fā)展

摘 要：為激發(fā)社會活力和促進社會組織的健康有序發(fā)展，近年來各級政府出臺了一系列推動社會組織發(fā)展的扶持政策。實踐證明，區(qū)別于政府購買的財政扶持政策是社會組織扶持政策的關(guān)鍵門類，目標(biāo)旨在培育和型構(gòu)合理的社會組織體系。財政扶持政策既是社會組織培育的重要機制，也是社會治理創(chuàng)新的重要策略，在優(yōu)化社會組織發(fā)展結(jié)構(gòu)、完善社會組織發(fā)展的支持體系、創(chuàng)新社會組織發(fā)展格局上有著重要意義。然而，在社會組織財政扶持政策的實踐中也存在政策設(shè)計的精準(zhǔn)性困境和政策運行的公開性困境。社會組織財政扶持政策走出困境的優(yōu)化路徑，需與政府購買公共服務(wù)政策相區(qū)別，厘清政府資助與財政扶持政策的功能和目標(biāo)，合理化財政扶持內(nèi)容，重點扶持具有地區(qū)性、專業(yè)性、發(fā)展性和基礎(chǔ)性的社會組織發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會組織；財政扶持；政府購買；政府資助

中圖分類號： C912.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號： 0257-5833（2017）02-0072-08

作者簡介：彭善民，上海大學(xué)社會學(xué)院社會工作學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師 （上海 200444）

社會組織是社會建設(shè)的重要載體與發(fā)展目標(biāo)，社會組織的發(fā)育及良性運行是我國社會體制改革的重要任務(wù)，也是政府職能轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代社會體制型構(gòu)的重要基石。近年來我國政府在扶持社會組織的培育和發(fā)展方面扮演了重要的角色，早在1990年代制定了社會組織稅收減免的優(yōu)惠政策，21世紀(jì)以來則聚焦政府購買社會組織服務(wù)的制度建設(shè)。2007年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，首次在文件中出現(xiàn)政府向社會組織購買服務(wù)的提法。2013年國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的實施，則在全國各地掀起政府購買社會組織服務(wù)的熱潮。伴隨政府購買服務(wù)的政策與實踐的發(fā)展，財政扶持或資助政策近年也有了重要起步。在國家層面上，2012 年中央財政安排專項資金，支持社會組織參與社會服務(wù)，重點資助社會組織開展各類示范項目和試點項目。12016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，明確提出要完善扶持社會組織發(fā)展政策措施。地方層面，財政扶持政策在社會組織相對發(fā)達的地區(qū)亦有較早的探索，并漸次展開。2007年上海市浦東新區(qū)政府頒布《關(guān)于促進浦東新區(qū)社會組織發(fā)展的若干意見》，明確了“十一五”期間該區(qū)社會組織發(fā)展的財政扶持重點。2010年廣州出臺《廣州市財政支持社會工作發(fā)展實施辦法（試行）》，明確列出促進社會工作機構(gòu)發(fā)展的財政扶持專項。2012年北京市《關(guān)于利用福利彩票公益金購買社會組織公益服務(wù)項目的通知》專門規(guī)定了對社會組織的資助補貼和項目獎勵。同年上海市靜安區(qū)下發(fā)《社會組織發(fā)展專項資金管理辦法》，對社會組織初創(chuàng)期經(jīng)費補貼、發(fā)展激勵和購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和流程有明確規(guī)定。2013年廣東省財政廳與民政廳還共同制定《廣東省省級培育發(fā)展社會組織專項資金申報指南》。2014年成都市財政局亦首次設(shè)立培育發(fā)展社會組織專項資金，以扶持項目方式培育發(fā)展社會組織。

客觀而言，政府購買政策和財政扶持政策的出臺積極推動了社會組織的發(fā)展，但在大力推進政府向社會組織購買服務(wù)的實踐中，各地各級政府對“購買服務(wù)”的認(rèn)識依然存在著較大的差異，以致實踐中有關(guān)購買服務(wù)的政策表述和具體操作也呈現(xiàn)出一定的不同。其中最典型的是將大量“政府出資、社會組織運作”的公共服務(wù)供給方式統(tǒng)稱為政府“購買服務(wù)”，客觀上影響了政府購買服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。1國內(nèi)理論界近年來對政府購買社會組織服務(wù)政策進行了頗多研究，內(nèi)容廣泛涉及政府購買公共服務(wù)的意義、涵義、邊界、模式、路徑等。2政府購買公共服務(wù)基本被理解成將原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)，通過合同外包、公私合作、補助或憑單等方式轉(zhuǎn)交給社會力量提供，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務(wù)提供方式。3這一理解容易形成“政府購買”與“政府資助”的混淆。政府購買服務(wù)引入的是市場競爭機制，遵循的是等價交換原則，與以往的資助和補貼等有明顯不同。我國社會組織的發(fā)展在總體上尚處在起步階段，能夠承接政府購買服務(wù)的社會組織數(shù)量不多、水平不高、專業(yè)能力不強，需要政府在購買服務(wù)時在向社會組織提出明確要求的同時，進行必要的指導(dǎo)、支持、培育和發(fā)展，讓社會組織能夠通過參與購買服務(wù)逐步發(fā)展壯大起來，真正成長為公共服務(wù)和社會治理的參與主體。4為此，以政府資助為主的財政扶持政策研究對深化政府購買公共服務(wù)制度建設(shè)、型構(gòu)社會組織扶持政策體系及推動社會組織發(fā)展有著重要的意義。然而，國內(nèi)對財政扶持政策的研究至為缺失，既有研究初步涉及扶持政策制定環(huán)節(jié)的討論5，相應(yīng)政策的評估分析及政策定位研究亟待加強。

作為全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)和國家綜合配套改革城市的上海P區(qū)是社會組織發(fā)展財政扶持政策探索的先行者，在政策的制訂、實施和評估等方面均有著積極的實踐。本文試以P區(qū)“十二五”時期的社會組織財政扶持政策為研究對象，旨在深入探討社會組織財政扶持政策的功能、目標(biāo)及重要落腳點，以期增進社會組織扶持政策體系的完善和社會組織的健康有序發(fā)展。

一、財政扶持政策內(nèi)容及成效

（一）政策內(nèi)容

社會組織財政扶持政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在政府對社會組織的運營補貼和各類獎勵方面，各地扶持政策內(nèi)容上的差異主要體現(xiàn)在補貼和獎勵的類別、額度及支付方式上，亦具有較為鮮明的政策導(dǎo)向性?？v觀國內(nèi)當(dāng)前既有的社會組織扶持政策文件，以廣東為代表的珠三角區(qū)域及成都地區(qū)在運營補貼方面包含了一定的項目資助內(nèi)容?！稄V東省省級培育發(fā)展社會組織專項資金管理暫行辦法》規(guī)定專項資金扶持為無償資助，由受扶持社會組織統(tǒng)籌用于辦公場地租金、社會服務(wù)項目成本費用以及培訓(xùn)費用等支出?！冻啥际信嘤l(fā)展社會組織專項資金管理試行辦法》規(guī)定的專項資金包含了一次性補助金和扶持項目資金。在資助方式上主要采取多項綜合的打包給付，廣東省省級培育發(fā)展社會組織專項資金扶持的社會組織分為公益服務(wù)類、學(xué)術(shù)聯(lián)誼類、群眾生活類、行業(yè)協(xié)會類、公證仲裁類等非營利性社會組織，并且明確規(guī)定每類社會組織的總體額度，即規(guī)劃了每類組織的具體數(shù)量和每家機構(gòu)的具體額度，機構(gòu)申請獲得的經(jīng)費為機構(gòu)可以相對自主的統(tǒng)籌經(jīng)費。以上海為代表的長三角區(qū)域的扶持政策內(nèi)容則相對純粹地體現(xiàn)為機構(gòu)的運營補貼和獎勵，在具體支付內(nèi)容上進行分項給付，以上海P區(qū)為例，社會組織財政扶持政策內(nèi)容可具體歸為如下七類：

一是開辦費補貼。該項政策設(shè)計主要針對新成立的社會組織而言，并選擇以公益性社會組織的培育和發(fā)展為旨?xì)w，對在該區(qū)登記成立的服務(wù)民生的公益性社會組織、樞紐型社會組織、支持型社會組織給予一次性開辦費補貼。

二是房租補貼。對由區(qū)政府有關(guān)部門擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位的樞紐型、支持型社會組織和屬該區(qū)重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的新登記的區(qū)行業(yè)協(xié)會、新入駐的市行業(yè)協(xié)會、基金會，給予房租補貼。同時，對于非P區(qū)注冊的有影響的社會組織入駐和提供服務(wù)，給予相應(yīng)的房租補貼。

三是工作經(jīng)費補貼。為構(gòu)建區(qū)、街道（鎮(zhèn)）兩級社會組織管理網(wǎng)絡(luò)，加強管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和對基層社會組織的服務(wù)管理，對承接社會組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作的各街道（鎮(zhèn)）社會組織服務(wù)中心進行專門的工作經(jīng)費補貼，其中，鎮(zhèn)社會組織服務(wù)中心補貼經(jīng)費由區(qū)財政與鎮(zhèn)財政各承擔(dān)一半。

四是人員經(jīng)費補貼。旨在鼓勵樞紐型、支持型社會組織引進高端人才，對該區(qū)登記的樞紐型、支持型社會組織吸收全日制大學(xué)本科以上應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)給予專項人才補貼。為防止人才流失，補貼的兌現(xiàn)要求引進的人才需簽滿三年勞動合同，給予三年內(nèi)每人每年2萬元的人員經(jīng)費補貼。

五是活動經(jīng)費補貼。主要針對行業(yè)協(xié)會而言，旨在鼓勵行業(yè)協(xié)會（含以企業(yè)為主要會員的協(xié)會、商會、促進會和聯(lián)合會）開展在國內(nèi)外具有影響力的活動，對行業(yè)協(xié)會在區(qū)內(nèi)主辦具有國內(nèi)外影響力和一定規(guī)模的展覽、會議以及招商引資等活動，根據(jù)參展人數(shù)、會議和活動規(guī)模給予專項補貼，具體額度參照支出經(jīng)費的30%，但補貼最多不超過15萬元。

六是創(chuàng)先爭優(yōu)獎勵。對區(qū)內(nèi)登記的社會組織及其研究成果獲得區(qū)級、市級、國家級各類榮譽或獎項的，分別給予獎勵；專職從業(yè)人員獲得區(qū)級、市級、國家級勞動模范，三八紅旗手，新長征突擊手，先進工作者等榮譽的，亦分別給予獎勵。

七是規(guī)范化建設(shè)評估獎勵。鼓勵社會組織參與等級評估，對首次獲得社會組織規(guī)范化建設(shè)等級評估4A級以上的組織予以程度不等的獎勵，同時，入駐本區(qū)的市、長三角區(qū)域、全國性行業(yè)協(xié)會以及基金會亦參照執(zhí)行。1

（二）政策成效

P區(qū)政府在“十二五”時期根據(jù)上述七個維度對社會組織進行財政資助，每年的扶持資金達到1200萬元，此種導(dǎo)向性投入不僅強化了社會組織培育的力度，而且直接影響了區(qū)域內(nèi)社會組織發(fā)展的結(jié)構(gòu)。具體成效和影響可歸之為如下方面：

一是推動社會組織健康有序發(fā)展。首先，財政扶持政策對新成立的社會組織給予開辦費補貼和發(fā)展中的社會組織給予運營補貼，減輕了這些組織創(chuàng)業(yè)初期的費用負(fù)擔(dān)或資金周轉(zhuǎn)壓力。對于不少受扶持的社會組織而言，房租補貼為主的財政扶持資金占到組織管理經(jīng)費的80%以上。其次，社會組織扶持政策總體上具有較為明確的指引性和較強的選擇性，重點扶持社區(qū)公益性、樞紐性、支持性社會組織以及行業(yè)協(xié)會，推動了社會組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，“十二五”時期相比較“十一五”時期，P區(qū)服務(wù)民生的公益性社會組織數(shù)量已經(jīng)超過教育培訓(xùn)類社會組織，占比超過1/3。再次，財政扶持政策注重引導(dǎo)社會組織的規(guī)范化發(fā)展，規(guī)范化評估等級與社會組織普遍依賴的房租補貼掛鉤，積極推進了社會組織的規(guī)范化建設(shè)，2011年至2014年全區(qū)已有240多個社會組織獲得評估等級，其中5A等級25個，4A等級63個，3A等級93個，同時完成對39家社會組織的撤銷登記。第四，財政扶持政策中的人員經(jīng)費補貼和創(chuàng)先爭優(yōu)獎勵，盡管額度并不高，但是在圈內(nèi)容易形成一定影響，推動了社會組織能級與人才的發(fā)展?！笆迤陂g”區(qū)內(nèi)兩家社會組織獲得全國先進社會組織稱號，區(qū)黨代表、區(qū)人大代表和區(qū)政協(xié)委員中社會組織成員有47人，其中專職人員10人，更有1人當(dāng)選市黨代表，2人當(dāng)選市人大代表，2人當(dāng)選市政協(xié)委員。最后，財政扶持政策更加專注專業(yè)社會組織陣地建設(shè)，不僅穩(wěn)固了一批具有創(chuàng)新能力和社會影響力的社會組織，而且還成功地打造了公益園和公益街，并于2014年被評為全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)，彰顯了社會組織財政扶持政策在整體規(guī)劃、支持和創(chuàng)新方面的影響力。

二是促進社會組織政策環(huán)境優(yōu)化。區(qū)級社會組織發(fā)展的財政扶持政策，激發(fā)了街鎮(zhèn)興辦社會組織的熱忱，推動了街鎮(zhèn)一級社會組織扶持政策的出臺。不少街鎮(zhèn)參照區(qū)級財政扶持政策意見相繼出臺扶持社會組織發(fā)展和促進政府購買服務(wù)的意見，助推了社區(qū)社會組織的蓬勃發(fā)展。與此同時，P區(qū)社會組織發(fā)展扶持政策成為國內(nèi)其他區(qū)域社會組織發(fā)展扶持政策制定的重要參考模板，一定程度上彰顯了此項政策的社會影響力。促進社會組織的規(guī)范化建設(shè)的財政扶持政策一定程度上推動了政府購買社會服務(wù)的力度和政府購買政策的完善，P區(qū)財政扶持政策的核心制定者法學(xué)專業(yè)出身，長期扎根社團管理領(lǐng)域，注重從專業(yè)角度出發(fā)，在多個場合反復(fù)強調(diào)政府資助與政府購買的區(qū)別及意義，直接推動了P區(qū)“十一五”和“十二五”時期社會組織財政扶持政策評估的兩項研究，力求政府資助的扶持政策與政府購買政策相互作用，共同促進了社會組織發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。區(qū)工會、團委、婦聯(lián)、殘聯(lián)、科協(xié)等人民團體亦受社會組織發(fā)展財政扶持政策影響，或成立相應(yīng)社會組織，或購買相應(yīng)社會組織的服務(wù)，日益發(fā)揮出樞紐組織之影響。

三是加快了社會組織復(fù)合培育體系的形塑。財政扶持政策是政府培育和調(diào)控社會組織的重要手段，是打造政府支持政策體系與社會組織培育發(fā)展體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政策實踐領(lǐng)域，注重頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，使得P區(qū)社會組織發(fā)展從過去的單一行政培育模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎龀峙嘤?、事業(yè)單位改制、社會專業(yè)機構(gòu)孵化、公益項目催化、引進外部社會組織等多途徑復(fù)合培育模式。在財政扶持政策的導(dǎo)引和支持下，P區(qū)逐步型構(gòu)出上游有基金會，中游有支持型、樞紐型、示范性社會組織，下游有豐富多樣的社區(qū)操作型、實務(wù)型社會組織的生態(tài)鏈。以公益服務(wù)園、基金會服務(wù)園、社區(qū)公益服務(wù)園、P區(qū)公益街為主體的公益示范基地，榮獲“第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎”。

二、財政扶持政策的主要困境

整體上看，P區(qū)社會組織發(fā)展的財政扶持政策在取得良效的同時，亦在政策設(shè)計和政策運行環(huán)節(jié)存在多種困境，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）公開性困境

政策的公開力度是政策有效性的重要考量，在社會組織始興和普遍存在資源依賴的當(dāng)下，社會組織財政扶持政策更是面臨公開性挑戰(zhàn)。有研究指出目前國內(nèi)政府支持社會組織參與社會服務(wù)的政策實踐過程中，存在向社會公開相關(guān)信息的力度不夠、項目監(jiān)管與評估呈現(xiàn)“內(nèi)部取向性”等問題。1P區(qū)政府制定的社會組織財政扶持政策在體制內(nèi)外都有公開，在網(wǎng)上能查到扶持政策文件及相應(yīng)的政策解讀，作為政策出臺的職能部門民政局還專門委托區(qū)社會組織服務(wù)中心對區(qū)內(nèi)社會組織進行專門的政策宣傳和政策講解，并給參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)的社會組織學(xué)員發(fā)放過政策解讀的紙質(zhì)小冊子。按理政府職能部門完全履行了政策公開的義務(wù)，然而，扶持政策的社會知曉度依然不高。就知曉面而言，多限于社會服務(wù)機構(gòu)的中上層管理者，普通員工對之的知曉度很低。若進一步擴展到非社會組織層面或社會大眾層面，知曉者甚微。就知曉程度而言，知曉此項政策的多數(shù)人對社會組織財政扶持政策只是“隱約知道有那么回事”，但不知道政策具體運作程序，不熟悉政策的基本框架，不知道政策具體包含哪些部分。不少社會機構(gòu)人員表示，即便知道有此塊扶持經(jīng)費申請，但對該項政策實施的結(jié)果不甚了解，不知道哪些組織獲得了多少經(jīng)費支持，也不知道可以從哪些渠道方便了解這些結(jié)果，同時也不清楚政策的評估和監(jiān)督方，部分已經(jīng)申請到扶持經(jīng)費的機構(gòu)負(fù)責(zé)人甚至事先不知道還有財務(wù)監(jiān)督處的專業(yè)人士會對此進行不定期的審計等。

總體上機構(gòu)人員對扶持政策知曉或獲悉的信息渠道較為單一，或傾向于個體化，比如開辦費申請，基本是負(fù)責(zé)或協(xié)助登記管理的工作人員一一告知機構(gòu)申請者屆時申請。盡管有在P區(qū)注冊機構(gòu)的非常熟悉開辦費補貼，但也有部分人并不知情，當(dāng)被告知有一筆開辦費時，會感到意外的驚喜。財政扶持的經(jīng)費數(shù)額有限，對一些處于發(fā)展期的機構(gòu)影響并不大，因而相應(yīng)的機構(gòu)管理者對此項政策缺少主動關(guān)注，然而，當(dāng)其一旦知道其他組織在同等情況下得到相應(yīng)補助或獎勵后，往往會產(chǎn)生心理失衡和不公感，轉(zhuǎn)而對財政扶持政策的制訂者和宣傳者產(chǎn)生一定的消極感和負(fù)面感。

若仔細(xì)考究扶持政策既有的公開方式或公開手段，亦能分析出知曉度不高和公開性困境的部分成因。就政策的網(wǎng)上公示而言，真正從網(wǎng)上尋找和了解政策的人甚少。就政策的專題解讀報告會而言，參與培訓(xùn)的人員亦是十分有限，一般的社會組織規(guī)模小、事務(wù)繁多，能派出參會的人少。扶持政策公開宣傳的頻次和力度有限，社會服務(wù)機構(gòu)人員流動性大，政策的經(jīng)常性解讀是不少機構(gòu)工作者的現(xiàn)實需求。部分政策條款的模糊性也是影響政策公開效力的重要因素，部分經(jīng)費資助理解起來較為困難，諸如活動補貼一項，相應(yīng)的條件說明就不夠明確，政策解讀人員也表達出不易判斷的困境。新興的社會組織財政扶持政策自身的不完善性一定程度上也制約了政策宣傳的積極性和公開的力度。政策制定者和解讀者在訪談中坦言，既有的扶持政策是探索性的，扶持政策的目標(biāo)定位并不特別清晰，此外，鑒于社會組織領(lǐng)域的“模糊發(fā)包”政策執(zhí)行模式1，扶持政策本身還存在相當(dāng)?shù)耐晟瓶臻g。

（二）精準(zhǔn)性困境

社會組織的興起尚屬新社會現(xiàn)象，P區(qū)社會組織財政扶持政策亦處于摸索階段，在政策的設(shè)計和運行方面面臨諸多的精準(zhǔn)性困境。

一是開辦經(jīng)費補貼方面，開辦費是一次性補貼社會組織在創(chuàng)立初期的項目啟動。有對一次性的給付方式提出疑義，認(rèn)為社會組織一成立即獲得全部開辦費的做法不科學(xué)，做得好的組織和做得不好的組織獲得同等開辦費的做法有失公平，主張根據(jù)新成立社會組織的項目啟動和服務(wù)驗收結(jié)果分期給付。亦有認(rèn)為開辦經(jīng)費補貼可以取消，理由是如果新成立的社會組織連開辦都有困難，還需要補貼，說明能力不行，起碼的資格都不具備，政府為何還要扶持？其他地方對社會組織財政專項支持中亦有不設(shè)開辦費補貼之舉，P區(qū)既有扶持政策文本中對此的立論依據(jù)不明朗。

二是工作經(jīng)費補貼方面，是專門針對街鎮(zhèn)社會組織服務(wù)中心的規(guī)定，在政策實踐中亦受到質(zhì)疑。有提出工作經(jīng)費緊缺是很多社會組織面臨的現(xiàn)實問題，為何社區(qū)中的街鎮(zhèn)社會組織服務(wù)中心有工作經(jīng)費補貼，而其他社會組織沒有，工作經(jīng)費補貼稱呼上的科學(xué)性或貼切性值得進一步考慮。此外，各街鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異性大，社會組織的發(fā)展程度不一，既有不顧社會組織服務(wù)和發(fā)展數(shù)量的資金統(tǒng)一補貼方式并不十分妥當(dāng)。

三是房租補貼方面，多數(shù)受訪者表示項目經(jīng)費之外的房租補貼，是筆極為重要的開支，直接影響到社會服務(wù)機構(gòu)的生存。享受房貼的社會組織普遍擔(dān)憂未來房貼政策是否變化，現(xiàn)有房貼隨著社會組織的日益增多是否能夠持續(xù)。未能享受到房租補貼的社會組織則質(zhì)疑現(xiàn)行房補政策的科學(xué)性和負(fù)責(zé)房租補貼政策落實的第三方組織的公正性。此外，街鎮(zhèn)社會組織認(rèn)為，區(qū)一級社會組織能申請租房補貼而街鎮(zhèn)一級不能申請的措施不合理。

四是人員補貼方面，專業(yè)人才的流失與缺失一直是社會組織普遍存在的重要問題。街鎮(zhèn)社會組織當(dāng)下招收大學(xué)生難，因此有認(rèn)為既有的人才補貼政策主要有利于區(qū)級、市級樞紐性或支持性組織，對街鎮(zhèn)社會組織有些不公。享有該項補貼的社會組織則表示現(xiàn)行人力資源成本越來越高，現(xiàn)行的補貼額度實在太少，對機構(gòu)的減負(fù)功能不大。隨著社會組織的發(fā)展，海外高學(xué)歷優(yōu)秀人才也開始進入到社會服務(wù)領(lǐng)域，有認(rèn)為海外優(yōu)秀人才的人員補貼應(yīng)有所提高，希望人才補貼能參考工資收入或所交的社保金的高低配置細(xì)分補貼檔次，使得補貼政策更趨精細(xì)。

五是組織等級獎勵方面，現(xiàn)行政策鼓勵本區(qū)社會組織參與社會組織等級評估，對已享受4A評估等級的給予5萬元獎勵，如再獲得5A等級評估，增補獎勵3萬元。不少人認(rèn)為此項政策的覆蓋面還可以再拓展，主張對等級升級快，取得較大進步的也要給予相應(yīng)獎勵。有建議增設(shè)普惠性的政策扶持條款，使得1A到5A的都能享有政策扶持。也有認(rèn)為應(yīng)減少對5A機構(gòu)扶持，5A機構(gòu)屬于成熟的典范機構(gòu)，年度收支通常在500萬元以上，基本具有自我發(fā)展的能力，倒是處于上升期的3A-4A組織或年度項目額度500萬元以下的機構(gòu)往往處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，更需要重點扶持。

六是創(chuàng)先爭優(yōu)獎勵方面，多數(shù)受訪人員認(rèn)為獎勵的要求高、覆蓋面窄、能享受此條款的甚少。這一定程度上也影響到扶持政策鼓勵創(chuàng)先爭優(yōu)的初衷，對社會組織的創(chuàng)先爭優(yōu)的激勵氛圍不夠。此外，獎勵的部分條款欠明確，諸如“由國家部委辦或授權(quán)的機構(gòu)和組織評選的全國性專項先進集體，參照執(zhí)行”中國家部委辦或授權(quán)的機構(gòu)和組織有時不好界定。在獎勵內(nèi)容中，上海市級獲獎沒有納入，有些市級獎勵含金量可能比某些全國性獎勵還高，獎項設(shè)計沒有很好地結(jié)合地方實際。

七是活動經(jīng)費支持方面，主要針對行業(yè)協(xié)會或支持型組織而言，特指具有國內(nèi)外影響力和一定規(guī)模的展覽、會議以及招商引資等活動。盡管政策實施細(xì)則中對國內(nèi)外影響力和一定規(guī)模有明確的數(shù)字要求，但在實際操作中存在一定的理解困境。不少受訪者反映相應(yīng)條款的要求太高，條件苛刻，即便申請到，使用起來也非常繁瑣，需出具大型活動的專項審計報告。即便有夠條件的，但事先對相應(yīng)條款了解不夠，實際工作中容易忽視相關(guān)證件或證據(jù)的保留，待到申請階段最終因材料缺失而主動放棄或被動放棄。事實表明，2011-2013年期間也只有P區(qū)計算機協(xié)會一家組織獲得該項活動經(jīng)費支持。

總的來說，社會組織財政扶持政策如何精準(zhǔn)設(shè)計與科學(xué)制定？財政扶持資金如何進行預(yù)估？資金使用如何接受社會監(jiān)督？財政扶持政策如何公開？諸多問題均需在政策修訂中得以完善，更深層次上涉及到財政扶持政策的功能理解與目標(biāo)定位。

三、財政扶持政策優(yōu)化路徑

社會組織財政扶持政策的優(yōu)化路徑與未來發(fā)展，需要與政府購買等扶持政策相比較，更加清楚財政扶持政策的功能、明晰政策目標(biāo)、合理化扶持內(nèi)容。

（一）財政扶持政策的目標(biāo)旨在培育和型構(gòu)合理的社會組織體系

政策目標(biāo)的合理定位在政策制定和實施過程中有著首要地位，政策目標(biāo)科學(xué)定位的方法之一在于與既有參照物的比較。現(xiàn)行社會組織扶持政策主要有政府購買和政府資助兩種類型。政府資助的核心內(nèi)容即財政扶持。實踐證明，兩類政策對社會組織的發(fā)展均有重要的意義，但在實際運行中又有不同的側(cè)重。如何理解兩者的差異，恰是財政扶持政策定位的關(guān)鍵。社會組織財政扶持政策的目標(biāo)在于培育和型構(gòu)合理的社會組織體系，目的是力促社會組織與國家、市場依法有效的良性互動，以實現(xiàn)社會團結(jié)，塑造和引領(lǐng)繁榮有序的社會生活。1具體而言，與政府購買推動社會組織的大力發(fā)展相比較，財政扶持政策目標(biāo)更突出社會組織健康有序的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，不僅是社會組織數(shù)量的增長和規(guī)模擴展，更在于社會組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、扶持政策體系的完善及社會組織體系的形塑。與顯性的短期時效傾向的政府購買政策相比較，社會組織財政扶持政策的目標(biāo)更為長遠(yuǎn)且相對隱性，需要深入的認(rèn)識與把握。

（二）政策運行需要力行分類扶持、公開透明與績效導(dǎo)向

現(xiàn)行社會組織財政扶持政策中既有的分類扶持基本是按樞紐型、支持型、直接的民生服務(wù)型等組織類型進行劃分，然在實際的運作中，基本上都呈現(xiàn)出綜合服務(wù)的特點。社會組織為求生存往往呈現(xiàn)出過度的資源導(dǎo)向1，承接各種項目，消極影響到組織的專業(yè)性成長。新時期的分類扶持在參考傳統(tǒng)的組織樣態(tài)類型劃分基礎(chǔ)上，應(yīng)兼顧社會組織的專業(yè)屬性或服務(wù)領(lǐng)域，即使是樞紐型、支持型的社會組織也呈現(xiàn)出不同的領(lǐng)域類型，財政扶持政策需要對不同專業(yè)屬性或領(lǐng)域類型的社會組織發(fā)展規(guī)劃和配備相應(yīng)比例的經(jīng)費。

公開透明是財政支出的基本要求，財政扶持專項資金的申請、審核、分配以及使用情況等應(yīng)以適當(dāng)方式向社會公開，廣泛接受社會監(jiān)督。專項資金管理方需要明確職責(zé)義務(wù)，負(fù)責(zé)各項補貼、獎勵和專項經(jīng)費的落實，對資金的使用進行跟蹤和動態(tài)管理，每年可委托第三方專業(yè)機構(gòu)對上年度社會組織使用專項資金情況開展專項審計或績效評價，且結(jié)果公開。為提高政策的公開度和知曉度，需加大政策宣傳力度，創(chuàng)新政策宣傳方式，委托專業(yè)機構(gòu)定期舉行政策解讀或咨詢。

社會組織的財政扶持或政府資助亦需強調(diào)政策投入的成本意識及政策效果的評估。新形勢下的社會組織財政扶持政策應(yīng)是有限公共財政資源下的選擇性扶持和激勵性扶持，具有明確的效果或效應(yīng)指向，即政策扶持資金投入需要充分發(fā)揮資金的激勵效應(yīng)，提高社會組織自我造血功能，激發(fā)社會組織的效力和提升社會組織的影響力。績效導(dǎo)向的社會組織財政扶持政策一定程度上需要朝向社會投資型或發(fā)展型或能促型的社會政策發(fā)展。

（三）扶持重點：地區(qū)性·專業(yè)性·生產(chǎn)性·發(fā)展性·基礎(chǔ)性

究竟扶持什么樣的社會組織是財政扶持政策制定和實施的關(guān)鍵，社會組織發(fā)展的財政扶持政策在選擇扶持對象的時候，需要重點考量社會組織地區(qū)性、專業(yè)性、生產(chǎn)性、發(fā)展性、基礎(chǔ)性等因素。地區(qū)性方面，扶持資金源自地方公共財政，公共財政的地方性特征決定了扶持政策的屬地化，財政扶持政策應(yīng)重點扶持長期主要服務(wù)轄區(qū)的社會組織，重點審視組織的服務(wù)地而非注冊地。登記雖不在轄區(qū)，但主要業(yè)務(wù)和服務(wù)在轄區(qū)的社會組織應(yīng)充分享受扶持政策待遇。財政的公共性特征決定了區(qū)一級財政扶持的社會組織應(yīng)具有相應(yīng)的服務(wù)廣度或影響力，即服務(wù)半徑或服務(wù)影響力應(yīng)在全區(qū)層面具有一定的覆蓋面。區(qū)級財政扶持政策與街鎮(zhèn)財政扶持政策的區(qū)別亦需明確，以防止有失公平的重復(fù)補貼或獎勵，對于那些落在個別基層社區(qū)，或服務(wù)半徑及服務(wù)影響力主要在街鎮(zhèn)一級的社會組織，可列為街鎮(zhèn)扶持政策的重點?？傊卸ǖ貐^(qū)性的關(guān)鍵指標(biāo)是地區(qū)的服務(wù)度，具體看社會組織服務(wù)人群的區(qū)級覆蓋面、或服務(wù)項目的區(qū)級參與度及區(qū)級影響力。

專業(yè)性方面，政府向以公共性見長，市場以專業(yè)性見長，社會組織所代表的第三部門，處在政府與市場之間，兼顧了公共性和專業(yè)性。在實踐當(dāng)中，專業(yè)性更是社會組織的立身之基。作為政府職能轉(zhuǎn)移重要取向的社會組織發(fā)展，一定程度上更是強調(diào)與行政綜合性服務(wù)相對的專業(yè)性服務(wù)的提供。為此，專業(yè)性社會組織的培育發(fā)展及社會組織專業(yè)能力的提升是社會組織的重要發(fā)展方向，扶持政策需要向?qū)I(yè)性社會組織傾斜。在當(dāng)下社會組織專業(yè)性總體不足或總體水平不高的情形下，可以優(yōu)先扶持具有一定專業(yè)追求或服務(wù)領(lǐng)域相對集中或注重專業(yè)人才吸納的社會組織。社會組織服務(wù)人群或服務(wù)領(lǐng)域的一貫性或?qū)Ｗ⒍燃皢T工隊伍的專業(yè)水平可視為判定專業(yè)性的關(guān)鍵指標(biāo)。

生產(chǎn)性方面，作為社會組織福利的扶持政策是一項“輸血”機制，然而對于社會投資型或發(fā)展型社會政策而言，此種政策性“輸血”具有明確的“造血”取向?！霸煅钡暮诵脑谟谫Y源整合和服務(wù)產(chǎn)品自我增殖的能力。就目前而言，具有較強自我“造血”能力的社會組織并不多見，多數(shù)社會組織的資源來源渠道單一，對政府資源過多依賴，所提供的服務(wù)缺乏產(chǎn)品意識和成本意識。為鼓勵社會組織的自我生產(chǎn)能力，財政扶持政策可有意識地引導(dǎo)和嘉獎那些資源來源多元或具有較強經(jīng)營管理能力的社會組織。社會組織社會資源的整合能力和自我經(jīng)營能力，即非政府資源的整合能力和依法合理的服務(wù)收費狀況，可視為判定生產(chǎn)性的關(guān)鍵指標(biāo)。

發(fā)展性方面，應(yīng)重點扶持具有發(fā)展前景的社會組織和具有較大拓展性的社會組織。實踐表明一些發(fā)展中的社會組織有時比新開辦的社會組織更需要財政政策扶持。比如，發(fā)展三五年左右且年度收支在200-500萬元間的社會組織通常會面臨轉(zhuǎn)型困境，維持相應(yīng)的發(fā)展規(guī)模和員工隊伍所需的機構(gòu)運營成本高，亟需經(jīng)費支持以順利完成戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與能級提升。為增進社會組織的開拓性，拓展資源整合渠道，提升自我造血機制，應(yīng)鼓勵社會組織吸納社會資金參與社會建設(shè)與管理，尤其是鼓勵社會組織與企業(yè)、市場的互動，經(jīng)專業(yè)評估機構(gòu)或權(quán)威部門認(rèn)定，對于其獲得企業(yè)或社會資助多的項目給予一定的獎勵，并基于一定比例的經(jīng)費配套。社會組織的發(fā)展時間和發(fā)展等級，或服務(wù)領(lǐng)域的前瞻性和服務(wù)方法的創(chuàng)新性，可視為判定發(fā)展性的關(guān)鍵指標(biāo)。

基礎(chǔ)性方面，基礎(chǔ)性工作的投入量高、回報周期慢，但回報率高、覆蓋面廣，在整個事業(yè)體系中的地位重要，理應(yīng)是政策扶持的重要方向。對于社會組織發(fā)展而言，基礎(chǔ)性工作主要體現(xiàn)在社會組織培育基地的實體建設(shè)和社會組織專業(yè)人才及領(lǐng)軍人物的能力建設(shè)。社會組織培育基地的建設(shè)需要在既有條件和具體區(qū)位上重點規(guī)劃及分階段扶持，以在全區(qū)整個版圖上實現(xiàn)社會組織培育和發(fā)展的整體聯(lián)動。在人才培育的基礎(chǔ)性工作方面，扶持政策可以重點做實和強化社會組織的能力建設(shè)。一方面是加大能力建設(shè)資金投入力度，另一方面設(shè)置社會組織專業(yè)人才發(fā)展補貼，規(guī)定一定的限額，給專業(yè)人才的培訓(xùn)學(xué)習(xí)以較大的自主選擇權(quán)。社會組織培育基地選擇標(biāo)準(zhǔn)重點看選址的區(qū)位和街鎮(zhèn)社會基礎(chǔ)及行政支持力度，具體區(qū)位的選擇要看服務(wù)的輻射半徑能否產(chǎn)生一定的區(qū)域帶動性。人才建設(shè)重點是分類扶持和人才的人物化，即培育專業(yè)服務(wù)型人物、組織管理型人物和研究倡導(dǎo)型人物。

總的來說，隨著社會治理體制創(chuàng)新的起步，新時期的社會組織將面臨培育和治理的雙重境地。一定程度上，具有導(dǎo)引性和協(xié)調(diào)性的社會組織財政扶持政策承擔(dān)的社會功能和意涵亦將更加放大，其既是社會組織培育的重要機制，也是社會治理創(chuàng)新的重要策略。社會組織財政扶持政策旨在優(yōu)化社會組織發(fā)展結(jié)構(gòu)，完善社會組織發(fā)展的支持體系，增進社會組織的服務(wù)能力，創(chuàng)新社會健康有序優(yōu)質(zhì)發(fā)展的新格局。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract： To inspire social vitality and propel social organizations to develop healthily and orderly， local governments have introduced a series of supporting policies in recent years to promote the development of social organizations.Practice has proved that fiscal supporting policy is a key category of social organization supporting policy， which is different from the government purchasing policy. It aims to cultivate and configurate a rational social organization system.This study concludes that fiscal support policy is not only an important mechanism of fostering social organizations，but also an important strategy of social management innovation，and plays a vital role in the optimization of the structural development of social organizations，completion supporting system of social organizations，and the development pattern innovation of social organizations. However， there exist dilemmas in accuracy of policy design and openness of policy operation in the practice of social organization supporting policy. The optimal path to step out the dilemmas needs to differenciate from the policy of Government's Purchase Public Service， clarify different functions and goals of government funding and fiscal support policy， optimize the contents of fiscal support， and focus on the regional， professional， developmental and fundamental social organizations.

Keywords： Social Organization； Fiscal Support Policy； Government Purchasing Policy Government Funding