如何縮小征地范圍和規(guī)模

摘要：研究目的：通過端正對土地征收的認識，探索土地利用規(guī)劃在征地過程中保障公共利益的作用，完善征地補償標準。研究方法：文獻資料法、規(guī)范分析和歸納法。研究結(jié)果：由于片面強調(diào)土地征收的低價補償和強制特征，造成了對征地概念的異化。土地征收的公益性和補償性是其與劃撥用地、土地市場交易的共有特征，只有在損害公共利益時才不得不采用強制性。土地征收的公益性通過土地用途列舉不易實現(xiàn)，只有通過科學合理地編制土地利用規(guī)劃，全面落實公眾參與，才可以既滿足因公共利益需要而征地，又能合理分配土地增值收益。征地補償價格應該按照房地產(chǎn)估價的原理與方法，依據(jù)征地機會成本損失，科學合理地進行定價。研究結(jié)論：端正對土地征收的看法，并結(jié)合土地利用規(guī)劃合理確定征地范圍，采取科學估價方法完善征地補償標準。

關鍵詞：土地征收，土地利用規(guī)劃，土地估價

中圖分類號：F301 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）01-0003-09 收稿日期：2016-04-18

我國現(xiàn)行的征地制度造成了城鄉(xiāng)之間存在明顯的經(jīng)濟不平等，也是引起社會沖突的主要根源之一。征地過程能夠使地方政府從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐倪^程中獲得租金，導致財富的不合理轉(zhuǎn)移，給失地農(nóng)民的生計帶來了負面影響?？s小征地范圍，控制征地規(guī)模是我國征地制度改革的重要目標，也是集體土地使用和管理改革的一個重要前提。

1 端正對土地征收的認識

合理確定征地范圍，實際上是一個尊重農(nóng)村土地財產(chǎn)權益的問題，首先必須端正征地認識。

征地是政府滿足經(jīng)濟發(fā)展和城市快速增長而引起不斷增加土地需求的主要手段。經(jīng)濟增長與城市建設用地擴張存在計量關系。城市化過程中城市建設用地擴大，新增建設用地主要來源于集體土地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)用地、建設用地和未利用地，而不是國有土地。所謂城市土地屬于國家所有，是就我們目前土地利用現(xiàn)狀而言的。實際上，集體土地和國有土地是按照所有權劃分的。城市建設用地是一種土地用途，它是和農(nóng)用土地相對應的概念，它并不排斥不同的土地所有權。也就是說，集體土地完全是可以作為城市土地使用的。

土地征收是國家為了公共利益需要，以補償為條件，依法強制將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的城市用地的行為。土地征收具有公益性、補償性和強制性三大特征。我國征地過程中，大多將這三大特征孤立地看，造成了征地概念的異化。

實際上，政府為公共利益的用地需要提供土地，公益性是劃撥土地的本質(zhì)特征?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五十四條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條規(guī)定，“下列建設用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”。顯然，這些土地都是屬于政府為公共利益的用地需要提供土地。為公共利益的用地需要提供土地是政府的重要責任。

將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的城市用地的行為實際上是一種市場交易行為。因此，征地應該是一種土地市場上的公平交易，政府和集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民作為土地所有權人，在法律上是平等的，在征地過程中是商務關系，而不是領導和被領導的關系。政府不能憑借行政管理權來剝奪集體土地所有者合法土地財產(chǎn)權益。征地應該是公買公賣，征地不應該是集體土地由集體土地所有者向國有土地所有者的低價轉(zhuǎn)讓。也就是說，即使按照目前土地管理法律規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，國有土地不能滿足城市新增建設用地需要，只得購買集體土地，不一定是征地。等價交換、補償性是土地市場交易的本質(zhì)特征。如果通過買賣雙方公平交易能夠?qū)⒓w土地變?yōu)閲型恋?，就不必要采取強制措施，也就不用采取土地征收了?/p>

征地應該是土地市場交易的特例。它是在城市化過程中，可能會出現(xiàn)個別集體土地所有者不能夠顧全大局，為了一己之私，不愿意轉(zhuǎn)讓土地所有權和土地使用權，給公共利益帶來巨大的損失；或者明知道為了公共利益需要，必須將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的城市用地，在土地交易過程中憑借土地所有權漫天要價，提高了為公共利益的用地成本，損害公眾利益。只有在這樣的情況下，政府才必須動用征地權，以比原土地所有者期望的價格低的補償標準，強制完成將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的城市用地的交易過程。強制性是針對非公平的土地市場交易而言的，它是一種維護土地市場合理秩序和公平交易的行為，是與土地市場交易的本質(zhì)區(qū)別。

將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的城市用地，會產(chǎn)生巨大的土地級差收益。土地增值分配是中國土地政策改革未來所面臨的主要挑戰(zhàn)之一。這種收益是城市規(guī)劃的決策結(jié)果，需要政府進行城市基礎設施建設投資，以及部分地區(qū)因為土地用途管制而做出犧牲（例如耕地保護、城市開敞空間、綠化用地等），并不完全是土地所有者的貢獻而形成的，這些土地增值收益應該通過土地增值稅等土地價值捕捉手段，實現(xiàn)土地價格“漲價歸公”。土地征收不能侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民的合法土地財產(chǎn)權益，也不能讓少數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民憑借有利的區(qū)位條件，通過胡攪蠻纏，漫天要價，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐募壊钍找嫱耆珦?jù)為己有，不勞而獲，一夜暴富。征地不等于低價購地，也不能是被迫地高價購地。

目前征地改革過程中，經(jīng)常出現(xiàn)對于“公共利益”概念長篇累牘的討論，很多屬于打文墨官司，脫離實際。如果不把一般的集體土地所有者和國有土地所有者的正常土地交易行為看成是土地征收，土地征收的范圍就必然要小得多。實際上，只要不把土地征收理解成為低價強制取得集體土地所有權，就不可能損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民的合法土地財產(chǎn)權益。

2 用規(guī)劃保證土地利用公共利益

土地利用總體規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、區(qū)域性和綜合性，其主要功能包括：①土地利用供求平衡的工具。對土地市場進行分析、預測和調(diào)控，控制建設用地規(guī)模。②土地利益合理分配的手段。規(guī)定基本農(nóng)田保護面積，落實耕地保護責任，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾。③生產(chǎn)要素優(yōu)化組合和區(qū)域競爭力提高的措施。通過土地合理出讓，擴大對外開放，引進先進生產(chǎn)力因素。④土地利用的行動指南。通過土地評價進行土地利用方案的優(yōu)化選擇，促進土地資源優(yōu)化配置和合理利用。⑤社會公眾參與的平臺。通過土地利用總體規(guī)劃編制，總結(jié)群眾的集約用地經(jīng)驗，集中群眾智慧，調(diào)動群眾科學用地和合理用地的積極性和創(chuàng)造性，把土地利用規(guī)劃實施變成為廣大人民群眾的自覺行動，監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃的落實。⑥土地科學管理的龍頭。通過土地用途管制，維護土地利用的市場秩序，保護好生態(tài)環(huán)境，杜絕資源浪費，促進效益、效率、環(huán)境和公平的辨證統(tǒng)一，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

從國內(nèi)外土地利用規(guī)劃的理論和實踐看，通過土地利用規(guī)劃，可以明確土地利用目標，減少土地利用沖突，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用效率和效益，保障區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。土地利用規(guī)劃是對土地市場失靈的一種糾正。綜合性城市規(guī)劃在美國越來越受到國家和地方政策制定者的歡迎，因為這種規(guī)劃建立在提高社會福利的理念之上?？茖W、合理地編制土地利用總體規(guī)劃，嚴格土地利用管理，保證土地利用規(guī)劃順利有效實施，是一個地區(qū)土地開發(fā)利用服從公共利益需要的正確行動。也就是說，土地征收過程中，“為了公共利益需要”可以定義為是符合土地利用規(guī)劃的土地開發(fā)利用，它有利于土地利用規(guī)劃的順利實施。

土地利用規(guī)劃是一個區(qū)域土地開發(fā)利用的總體方案，是各個用地主體達成的合理開發(fā)和利用土地的“契約”，是土地利用用途管制和建設用地空間管制的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃能否完全代表“公共利益”，除受到規(guī)劃編制科學水平的限制以外，最重要的是公眾參與的水平。公眾參與能夠體現(xiàn)公共需求，減少決策失誤，提高規(guī)劃的有效性。土地利用規(guī)劃具有科學性是土地高效合理利用的前提。土地利用規(guī)劃科學水平直接影響著土地利用的效率和效益，通過土地利用規(guī)劃，一般能夠提高土地利用集約水平，盡可能獲得最佳的土地利用經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。土地利用規(guī)劃的合理性決定于社會公眾參與水平。公眾參與水平高，不僅可以吸納社會公眾對于區(qū)域土地開發(fā)和利用的真知灼見；也可讓土地所有者、使用者、經(jīng)營者土地開發(fā)利用的利益訴求能夠充分表達，各種可能出現(xiàn)的土地利用沖突可以避免或者調(diào)和，因公共投資和規(guī)劃帶來的土地增值收益可以“漲價歸公”，因土地利用規(guī)劃管制造成的土地利用利益損失可以得到合理補償。按照土地利用規(guī)劃進行土地開發(fā)利用，能夠?qū)崿F(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。

在市場經(jīng)濟條件下，城市化過程中土地利用規(guī)劃應該具有彈性。這種彈性不是指土地利用規(guī)劃方案應該隨著社會經(jīng)濟需要的變化而進行適時調(diào)整，更加重要的是土地利用規(guī)劃應該準備有多種被擇方案，按照不同的土地利用情景，選擇合適的土地利用規(guī)劃方案。我國土地征收過程中，出現(xiàn)被征地者漫天要價的現(xiàn)象，并不一定是因為土地征收補償標準低，而是被征地者看到了土地利用規(guī)劃方案是唯一的，政府非征收他們的土地不可。如果土地利用規(guī)劃具備了不同的土地利用選址方案，被征地者的土地征收受到另外地方土地征收備擇方案的競爭，被征地者對于土地征收的行為將不會意氣用事，更加理性。嚴格土地利用管理，主要是維護土地利用規(guī)劃的權威性。土地利用規(guī)劃一旦經(jīng)過批準、公布和實施，就不能隨意修改。即使發(fā)現(xiàn)土地利用規(guī)劃存在不合理也必須按照法定的規(guī)劃程序進行修改，違背規(guī)劃修改程序而調(diào)整土地利用規(guī)劃，合理不合法，也是不應該和不允許的。

土地利用規(guī)劃的彈性，也是以公共利益最大化為條件的。如果土地開發(fā)利用者提出改變土地利用規(guī)劃方案，政府應該明確規(guī)劃方案改變帶來的基礎設施投資增加，其他土地使用者可能出現(xiàn)的土地利用利益損失，應該由改變土地利用規(guī)劃方案的土地使用者補償。政府對于特定區(qū)塊的開發(fā)可以有針對性地增加一些附加條件，例如，實行建筑總量許可控制、公共設施充足條件、非排他性分區(qū)制、額外收費、征收影響費或開發(fā)稅等。在城市化和城市建設過程中，土地開發(fā)使用者通常對于土地合理利用具有更加敏銳的洞察能力和挖掘土地集約利用的潛力。為了發(fā)揮土地開發(fā)利用者對于土地開發(fā)利用的主觀能動性，國外很多土地利用規(guī)劃修改，不是規(guī)劃管理者的要求，而更多是土地使用者主動提出的。例如，土地利用規(guī)劃使用者提出需要改變城市土地用途或者土地建筑容積率，通常他們也愿意承擔一定公共設施義務，他們主動地提出土地使用協(xié)議。規(guī)劃管理部門可以根據(jù)土地使用者提出的土地使用協(xié)議，對于城市土地利用規(guī)劃方案的改變進行合理性評價，支持有利于公共利益提高和社會福利改善的土地規(guī)劃修改。

土地征收以公共利益需要為前提。根據(jù)土地利用規(guī)劃進行土地開發(fā)利用，大多數(shù)情況下土地使用者的利益和公共利益沒有沖突，通過土地市場交易，公平買賣，就可以獲得所需要的土地。目前我國很多對于征地范圍的討論，采用土地用途作為判斷公益性用地的依據(jù)，例如，行政機關用地，國防和軍事用地，城市化用地、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生用地等等，但是，隨著改革開放的深入，傳統(tǒng)意義上的一些公益性用地，隨著社會投資參與，也具有了經(jīng)營性用地的性質(zhì)。例如，私立學校、私立醫(yī)院、私人體育會所和以BOT方式建設的高速公路等。以土地利用規(guī)劃來判定土地開發(fā)利用是否符合公共利益比較合理，也不容易混淆。

3 完善土地征收補償標準

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，新增城市用地的來源主要是集體土地，考慮到城市化過程中原來集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民職業(yè)選擇空間更加廣闊，集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民在城市化以后流動性增強；原來集體經(jīng)濟組織所有的土地，大部分不可能再是該集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民使用；未來很多新的土地使用者習慣于通過國有土地出讓方式獲得建設用地；為了土地利用和管理方便，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地所有權，特別是對集體經(jīng)濟組織以外土地使用者申請使用的土地，有必要全部轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?/p>

如前所述，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀羌w經(jīng)濟組織的農(nóng)民和政府進行土地所有權交易的過程，應該是一個平等、公平的買賣過程，而不是為了公共利益需要，低價收購集體土地。集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋爻蔀橥恋卣魇招袨?，只限定于由于個別集體土地所有權人，不能顧全大局，漫天要價，造成巨大的公共利益損失，政府不得不依法進行強制性土地所有權交易。土地征收補償標準不可能滿足個別集體土地所有權人的“漫天要價”，比他們的要求價格低，卻應該盡量接近集體土地的市場公平交易價格。由于土地征收補償標準是按照區(qū)域被征集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐膮^(qū)域平均市場交易價格確定的，按照征地補償標準對于被征土地進行補償很有可能出現(xiàn)低于被征地塊的土地市場交易價格的情況，這不是對集體土地所有權權益的侵害，而應該視為是對故意阻止城市土地利用規(guī)劃實施，企圖渾水摸魚者的適當懲罰，有助于維護土地市場秩序和社會公平正義。

在城市化過程中，城市建設發(fā)展需要把集體土地變?yōu)閲型恋兀瑧撝饕ㄟ^買賣雙方平等協(xié)商，公平買賣的方式實現(xiàn)。如果以為了公共利益、為了降低城市化成本為由，而要求集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民低價轉(zhuǎn)讓自己所擁有的土地所有權和使用權，犧牲他們的合法土地財產(chǎn)權益，是不公平的，不合理的，也是沒有必要的。因為，社會的力量肯定大于個別集體經(jīng)濟組織農(nóng)民的力量，國家的土地購買支付能力肯定大于集體經(jīng)濟組織農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力。土地征收補償標準應該公平和合理。

從世界各國征地情況分析，由于各國國情不同，所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段不一樣，征地補償方式和補償標準存在著很大的不同。世界各國在征地補償上主要采用三種原則：一是完全補償。完全補償是從“所有權不可侵犯”的觀念出發(fā)，認為征地是對土地所有權的侵犯，應該給予土地所有者完全補償，以被征地的土地所有者完全恢復到征地前相同生活狀態(tài)所需要的代價為標準。二是不完全補償。不完全補償是從“所有權的社會義務性”觀念出發(fā)，認為鑒于土地征收的公共目的性質(zhì)，無需補償被征收人財產(chǎn)實際價格的全額，只須妥當或者合理補償即可。三是公平市場價值補償，指補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。公平市場價值不等于全部價值，后者不僅包括市場價值，還包括財產(chǎn)所有者對財產(chǎn)的主觀價值（如特殊感情等），但不包括搬遷成本、律師費、其他隱形費用（如公司搬遷后可能面臨的各種損失）等。

在多數(shù)國家和地區(qū)，土地征用方都給土地所有者以較為滿意的補償，征用補償通常由兩部分組成：土地征用費和土地賠償額。其中土地征用費相當于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償額是對土地權利人因征用而造成的經(jīng)濟及其他損失的補償，包括地上物補償、搬遷費補償、鄰接地損失補償、離職者或者失業(yè)者補償?shù)取Ｔ诿绹?，土地征收按照“公平市場價格”進行補償。美國土地征收補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值。英國對土地征收的補償包括土地補償，其標準為公開市場土地價格，此外還包括遷移費、經(jīng)營損失等補償。德國的土地征用補償包括：土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關裁定征用申請當日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；營業(yè)損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；征用標的物上的一切附帶損失補償。法國征地補償?shù)姆秶恰坝捎诠谜魇债a(chǎn)生的全部直接的、物質(zhì)的和確定的損失”。直接損失是和土地征收有直接因果關系的損失。物質(zhì)損失是因征收而喪失的不動產(chǎn)所有權和其他權利本身的損失，不包括精神上和感情上的損失。確定的損失是已發(fā)生或者將來一定發(fā)生的損失。日本的土地征收的補償范圍包括：被征土地補償、殘余土地補償、通損補償、離職補償、少數(shù)殘存者補償和事業(yè)損失補償?shù)?。新加坡土地征收的補償也包括被征土地補償、殘余土地補償、財產(chǎn)補償、遷移費用補償、動亂補償和所有權的重新確認補償。

目前，我國土地征收補償主要包括土地補償費、地上附著物和青苗補償費以及勞動力安置補助費。我國征地補償標準是屬于不完全補償，補償標準低主要是未考慮被征土地未來的增值收益。我國城市化過程中，被征地農(nóng)民對于城市建設和發(fā)展做出了犧牲和貢獻，城市化的紅利應該讓他們公平地分享。我國土地征收補償標準低，是造成我國征地矛盾的主要根源。目前我國土地征收實際上是將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程，并沒有區(qū)分通過購買集體土地所有權（交易雙方自愿）和土地征收獲得集體土地所有權（原土地擁有者不情愿）的交易情況。土地征收合理補償標準的確定應該符合我國的國情，土地征收補償標準應該和購買集體土地所有權（交易雙方自愿）的公平市場交易價格相當。我國土地征收補償標準應該能夠補償被征地農(nóng)民失去其集體土地所有權和使用權而造成的機會成本損失。它包括目前土地使用的機會成本價格、農(nóng)民失去土地后再就業(yè)的投資增加、被征土地對于土地擁有者的實際社會保障的價值、農(nóng)民轉(zhuǎn)行和再就業(yè)過程中的直接經(jīng)濟損失。

土地征收補償價格的合理確定應該按照房地產(chǎn)估價的理論和方法，科學合理地進行確定。土地價格評估方法的合理選擇和多種估價方法測算結(jié)果的相互比較、檢驗和論證非常關鍵，必不可少。我國將集體土地征收成為國有土地，其補償價格只是土地出讓價格的一部分——土地取得成本，征地補償價格的確定不能損害土地開發(fā)者的利益（保證土地開發(fā)能夠獲得合理的投資報酬），也不能不對國家盡公民應盡的納稅義務（減少財政收入）。征地補償標準應該是相鄰區(qū)域、同類土地用途、同等質(zhì)量的土地征收補償價格相近，需達成區(qū)域均衡。

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作者簡介：

劉衛(wèi)東，博士，教授，博士生導師，研究方向為土地評價與規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟等。