法閾約束視角下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的路徑探討

羅永明，羅荷花

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 湖南 長沙 410128）

法閾約束視角下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的路徑探討

羅永明，羅荷花

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 湖南 長沙 410128）

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資是當(dāng)前農(nóng)村金融改革中的重要研究方向，從我國當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展路徑來看，經(jīng)濟(jì)法律的滯后性是阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資開展的掣肘。為探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的出路，分析了產(chǎn)權(quán)視角下我國農(nóng)村土地改革路徑和現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的約束，提出了建立專門法律和完善修改相關(guān)法律，規(guī)范建立專業(yè)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，銀企加強(qiáng)協(xié)同合作，推動(dòng)確權(quán)工作開展，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營制度，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍等四方面的建議。

農(nóng)村金融；產(chǎn)權(quán)抵押融資；法律約束

農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，是促進(jìn)新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵所在。截至2017年第一季度末，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額累計(jì)已達(dá)29.2萬億元，同比增長了8.9%，可見金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)惠農(nóng)的力度不斷增大，農(nóng)村普惠金融得到了進(jìn)一步的發(fā)展。但是，由于我國長期以來城鄉(xiāng)二元體制發(fā)展的趨勢(shì)，導(dǎo)致農(nóng)村金融具有特殊性。在農(nóng)村金融市場(chǎng)上，存在著農(nóng)戶和村鎮(zhèn)銀行“雙向惜貸”的矛盾，即由于缺乏抵押擔(dān)保，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨著極大的信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，不愿將貸款發(fā)放給農(nóng)戶，而是傾向于將貸款流入城市；與此同時(shí)，農(nóng)戶在金融市場(chǎng)中處于被動(dòng)地位，其在缺乏抵押品以及其貸款本身具有“小、頻、急”的特征下，主動(dòng)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的積極性不高。由此可見，農(nóng)村金融供給與需求錯(cuò)配的掣肘不但損害了農(nóng)戶的貸款用資權(quán)益，而且有悖于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“農(nóng)村資金服務(wù)農(nóng)村”的根本宗旨。其中，阻礙農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的重要原因在于農(nóng)戶貸款抵押品不足以滿足金融機(jī)構(gòu)的要求。

那么，如何破解農(nóng)村金融市場(chǎng)中抵押品不足的難題就成為了發(fā)展農(nóng)村普惠金融的著力點(diǎn)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性大，加之農(nóng)戶缺乏除農(nóng)業(yè)外的其他抵押品，由此農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能否抵押融資也成為了學(xué)者爭議的對(duì)象。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資，指的是農(nóng)戶用承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押來獲取資金的借貸行為。早在2008年，中共中央《推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重大若干問題的決定》中就提出要建立土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)，允許農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地[1]。肖詩順[2]對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)充當(dāng)?shù)盅浩返目赡苄宰龀隽朔治觯溥\(yùn)用產(chǎn)權(quán)實(shí)證模型論證了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有可分割性、排他性以及一定程度上的弱轉(zhuǎn)讓性，因而得出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以作為抵押品的結(jié)論。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的可行性方面，羅劍朝[3]認(rèn)為農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)抵押是緩解農(nóng)戶抵押擔(dān)保難的有效途徑，同時(shí)能夠擴(kuò)大農(nóng)村金融信貸規(guī)模，提高金融的服務(wù)效率；田靜婷[4]從經(jīng)濟(jì)法的視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地權(quán)利的制度建設(shè)是農(nóng)村立法變革的核心問題，但是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)滯后以及法律供給不足制約了權(quán)利建設(shè)；王筱琴[5]在總結(jié)麗水農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資約束時(shí)也認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資面臨土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)作為抵押物期限過短的法律障礙；李宏偉[6]認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)融資關(guān)系到了農(nóng)村金融的可獲得性，但是現(xiàn)行法律法規(guī)與其存在矛盾以致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在抵押融資中缺乏獨(dú)立的法律依據(jù)。

通過上述學(xué)者對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資可能性與可行性的分析，可以得出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)融資抵押融資具有普遍的可行性，但是在執(zhí)行過程中受到法律法規(guī)的約束?；诖耍疚臄M對(duì)我國土地的改革路徑進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)當(dāng)前制約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的法律進(jìn)行具體分析，并在相關(guān)分析上提出政策建議，旨在緩解現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度性約束，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

1 我國農(nóng)村土地改革歷程

研究我國農(nóng)村土地制度的歷史改革路徑是進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分析的基礎(chǔ)，同時(shí)有助于為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資提供理論依據(jù)?？傮w來看，新中國成立以來，我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了三次歷史性變革。第一階段是土地私有制時(shí)期。1952年，新中國對(duì)建國前的土地制度進(jìn)行了深刻的改革，土地由封建地主所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民私有，消滅了封建剝削制度，中下貧農(nóng)占有了全國耕地和其他生產(chǎn)資料90%以上，在這種土地制度下，農(nóng)地作為農(nóng)戶的私有物品可以自由轉(zhuǎn)讓租賃與流通。第二階段是土地集體所有時(shí)期。在私有制下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)土地私有的局限性逐漸暴露，1956年，國家已經(jīng)通過三大改造實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的變革，隨后人民公社運(yùn)動(dòng)大規(guī)模展開并迅速蔓延至全國，私有土地制度也向人民公社集體所有的土地制度過渡。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)角度來看，集體所有制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到了較大的弱化，土地已經(jīng)失去了租賃流轉(zhuǎn)功能。第三階段是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期，也是我國延續(xù)至今的農(nóng)地制度。在農(nóng)地集體所有制下，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性不高，安徽鳳陽小崗村率先打破這一土地制度，開創(chuàng)了包產(chǎn)到戶的先河。改革開放初期的承包責(zé)任制的本質(zhì)是集體所有、家庭承包經(jīng)營的兩權(quán)分置土地模式，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在集體所有的基礎(chǔ)上有所強(qiáng)化。直到2003年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)才得到法律的認(rèn)可。關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的問題，黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出了賦予農(nóng)地抵押的權(quán)利[7]，2017年黨的中央一號(hào)文件也明確提出了深化推動(dòng)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資貸款的試點(diǎn)，由此看來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的條件已經(jīng)日趨成熟，農(nóng)地抵押融資也將成為促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

2 現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的約束

從上述的分析可以看出，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，賦予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資權(quán)已經(jīng)成為了促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，但是現(xiàn)行法律相對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)具有滯后性，即我國當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的推廣實(shí)施仍然受到經(jīng)濟(jì)法律的約束，其中經(jīng)濟(jì)法律主要包括《擔(dān)保法》與《農(nóng)村土地承包法》。

《擔(dān)保法》第三十七條第二項(xiàng)明確規(guī)定：耕地與宅基地、自留山和自留地等歸屬于集體所有的土地使用權(quán)不能作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押，而可以作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押的農(nóng)地為貸款人依法承包的并且經(jīng)過發(fā)包人同意抵押的荒溝荒灘、荒山荒丘等荒地的土地使用權(quán)。從《擔(dān)保法》的此條規(guī)定來看絕大部分的土地產(chǎn)權(quán)不能進(jìn)行抵押融資，而能夠進(jìn)行抵押融資的土地產(chǎn)權(quán)為荒地產(chǎn)權(quán)，抵押價(jià)值不高，難以從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。同時(shí)，擔(dān)保法司法解釋第五十二條對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押進(jìn)行了進(jìn)一步的解釋，規(guī)定貸款人將農(nóng)作物與農(nóng)作物所在的土地的使用權(quán)同時(shí)進(jìn)行抵押的，土地使用權(quán)部分進(jìn)行抵押是無效的，不受到法律保護(hù)。這也就意味著，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資在法律上界定為非法，即使目前已經(jīng)進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作，但是其在法律上難以得到保障。

《農(nóng)村土地承包法》第三十二條指出，通過家庭承包形式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠依照法律進(jìn)行出租轉(zhuǎn)讓或者其它的方式流轉(zhuǎn)，但是沒有明確界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是否具有抵押功能。而在其第四十九條中明確規(guī)定，通過拍賣協(xié)商招標(biāo)等方式承包的農(nóng)地，可以進(jìn)行抵押。通過這兩條法律的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)一般性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是否能夠抵押的界定比較模糊，其不足以保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資能夠繼續(xù)合法化推行。

3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的路徑建議

3.1 消除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的法律約束

從《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等法律可以看出，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押問題的界定依然不明晰，各種法律法規(guī)之間并未形成統(tǒng)一的規(guī)定[8]。因此，從國家層面來看，第一，應(yīng)該專門建立《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資法》，從根本上對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押問題作出規(guī)定；第二，要借鑒其他國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)修改《土地承包法》與《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，在一定程度上賦予承包人的農(nóng)地處置權(quán)。從地方層面來看，第一，人民法院系統(tǒng)應(yīng)積極響應(yīng)國家法律，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資進(jìn)行司法保障與政策保障，兼顧農(nóng)戶與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的利益，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的合法性；第二，地方政府要在國家政策的基礎(chǔ)上因地制宜地進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，規(guī)范當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)抵押的流程與實(shí)施細(xì)則，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)采取適當(dāng)?shù)膬A斜政策，對(duì)農(nóng)戶擴(kuò)大宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)戶向正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。

3.2 規(guī)范建立專業(yè)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間信息不對(duì)稱問題的存在，農(nóng)戶在抵押融資方面處于被動(dòng)地位。同時(shí)，我國目前缺乏專業(yè)化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，而價(jià)值評(píng)估通常由地方政府與金融機(jī)構(gòu)博弈決定，這就導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值被低估的可能性增大，因此會(huì)使得農(nóng)戶融資金額有所減少。為打破這一掣肘，應(yīng)該建立專門的第三方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，做出正確的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值判斷，真正使得抵押品的價(jià)格市場(chǎng)化，這樣才能緩解農(nóng)戶的惜貸情緒。

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估的具體實(shí)施過程中，評(píng)估機(jī)構(gòu)要有針對(duì)性地做出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值判斷并開具相關(guān)證明，農(nóng)戶通過此證明即可向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定限額內(nèi)的融資。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，杜絕開具“人情證明”“買賣證明”等行為的發(fā)生，維持良好的金融市場(chǎng)環(huán)境。

3.3 銀企加強(qiáng)協(xié)同合作，推動(dòng)確權(quán)工作的開展

農(nóng)村土地確權(quán)有利于強(qiáng)化農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，自2017年黨的中央一號(hào)文件明確提出加速推動(dòng)農(nóng)地確權(quán)登記以來，農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)工作已經(jīng)進(jìn)入快車道。在確權(quán)登記過程中，政府與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要抓住此契機(jī)，加強(qiáng)協(xié)同合作，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資的可行化發(fā)展。一方面，地方政府應(yīng)該明確權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)之間的利益，防控農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，積極推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資規(guī)范化、有序化、制度化發(fā)展；另一方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該以切實(shí)服務(wù)農(nóng)戶為根本，根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)實(shí)際情況，合理設(shè)計(jì)貸款流程，進(jìn)行一對(duì)一的客戶融資需求匹配與風(fēng)險(xiǎn)控制，把握好抵押物的價(jià)值。

3.4 規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營制度，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)戶融資的抵押品，其價(jià)值影響著農(nóng)戶的融資額。農(nóng)地的價(jià)值受到農(nóng)戶經(jīng)營范圍與經(jīng)營成果的影響，因此，為了擴(kuò)大農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的抵押價(jià)值，政府應(yīng)該在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上合理引導(dǎo)土地用途，提高農(nóng)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出之比，防止“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生。除了規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營范圍以外，購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也能夠穩(wěn)定農(nóng)地價(jià)值。因此，政府應(yīng)該積極擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，合理創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，如針對(duì)農(nóng)地用途開發(fā)林業(yè)保險(xiǎn)、主糧保險(xiǎn)、水果保險(xiǎn)、蔬菜保險(xiǎn)、大棚保險(xiǎn)等保險(xiǎn)。其不僅能夠切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶利益，又能有效分散農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押貸款帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 曾慶芬.合約視角下農(nóng)地抵押融資的困境與出路[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（1）：42-47.

[2] 王筱琴.基于浙江麗水實(shí)踐的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資研究[J].浙江金融，2015，（5）：67-70.

[3] 李宏偉.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的出路[J].中國金融，2015，（8）：88-90.

[4] 羅劍朝.楊凌示范區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)驗(yàn)與支持政策研究[J]. 西部金融，2013，（1）：23-29.

[5] 田靜婷.我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資制度的創(chuàng)新研究-從產(chǎn)權(quán)的視角分析[J].未來與發(fā)展，2011，（12）：10-13.

[6] 肖詩順.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款模式研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2010，（4）：14-28.

[7] 李嵩譽(yù).農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)的法律保障[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（3）：54-57.

[8] 樊懌霖.關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資問題的思考與研究[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2014，（10）：65-68.

（責(zé)任編輯：朱 蓓）

Discussions on the Way out of Farmland Property Right Mortgage Financing Under Legal Constraint

LUO Yong-ming，LUO He-hua

（College of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

The farmland property rights mortgage fi nancing is an important research direction in the current rural fi nancial reform, from the point of the current rural fi nancial development path; lag of economy law is the obstacle that hinders the development of land property right mortgage fi nancing. To explore the way of rural land property mortgage fi nancing, analyzes the path of China's rural land system reform and the legal perspective of property mortgage fi nancing constraints of rural land property rights, put forward to build and perfect the special law to amend the relevant laws, the establishment of specialized agencies to assess the standard value of land ownership, strengthen the bank enterprise cooperation, promote counterpoising truly work and regulate the circulation of farmland management system, increase agricultural insurance coverage of the four aspects of the proposal.

rural fi nance; property right mortgage fi nancing; legal restraint

F830.58

：A

：1006-060X（2017）08-0106-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.008.027

2017-05-25

湖南省社科基金年度項(xiàng)目(15YBA194)；湖南省教育廳項(xiàng)目（16C0793）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)立項(xiàng)項(xiàng)目（GLX172）；湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新基金（2016SK10）

羅永明，(1995-)，男，河北唐山市人，本科生，主要從事農(nóng)村金融研究。

羅荷花