高校自管公有住房使用權(quán)的管理問題研究

羅華 殷浩生

[摘 要]高校自管公有住房使用權(quán)較一般房屋的使用權(quán)有其特殊性，如使用權(quán)主體變更、使用權(quán)限制和使用權(quán)滅失等，這些特殊性致使公有住房的管理經(jīng)常存在法律糾葛。本文從研究政府有關(guān)公房政策及民事法理的角度出發(fā)，結(jié)合高校公有房管理的實(shí)踐，對問題進(jìn)行分析，并提出解決辦法。

[關(guān)鍵詞]高校；自管；公有住房；使用權(quán)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.147

[中圖分類號]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）02-0-02

1 高校自管公有住房使用權(quán)的研究背景

因合校以及歷史原因的演變，高校自管公有住房的諸多問題凸顯，如已故教職工遺屬因公有住房歸屬和使用權(quán)問題產(chǎn)生糾紛，學(xué)校也被迫被牽連其中，又如部分教職工私自更改自管公有住房的用途，將其用于經(jīng)營性項(xiàng)目或者轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借非校內(nèi)人員使用，對學(xué)校的綜合環(huán)境以及安全造成惡劣影響。出現(xiàn)上述諸多問題的根源在于高校自管公有住房使用權(quán)的歸屬不明確，突出表現(xiàn)為主體變更時的使用權(quán)歸屬、使用權(quán)限度問題不夠清晰以及使用權(quán)滅失后的權(quán)利轉(zhuǎn)接問題。

加強(qiáng)高校自管公有住房的常規(guī)管理和徹底解決上述問題，務(wù)必要透徹研究高校自管公有住房的使用權(quán)問題，從根本上著力解決。本文以四川大學(xué)自管公有住房為研究對象，從主體變更，使用權(quán)限度和使用權(quán)滅失三個問題入手，查找原因，提出科學(xué)、合理的解決方案，為高校自管公有住房的管理和維護(hù)提供借鑒。

2 高校自管公有住房概述

自管公有住房，也常稱公房、國有住宅，它是指國家、國有企業(yè)、事業(yè)單位投資興建的住宅，住宅的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)歸國家所有?！端拇ù髮W(xué)公有教職工住房管理辦法（暫行）》明確指明，自管公有住房是指學(xué)校沒有向教職工出售的學(xué)校教職工住房及教師公寓，其產(chǎn)權(quán)屬于學(xué)校。

目前，四川大學(xué)自管公有住房可以分為4類：常住教職工公有住房、新進(jìn)教職工周轉(zhuǎn)用房、引進(jìn)人才安置用房和學(xué)校下屬單位自管房。常住教職工公有住房用于2002年老體制員工租用，定期繳納租金；新進(jìn)教職工周轉(zhuǎn)用房用于解決新進(jìn)在主城區(qū)無房的教職工的住房問題；引進(jìn)人才安置用房，含短期專家公寓用房和江安校區(qū)引進(jìn)人才安置房；學(xué)校下屬單位自管房用于滿足部分單位工作住房的需要，提高工作的靈活性。

3 高校自管公有住房使用權(quán)管理現(xiàn)狀及其原因分析

3.1 高校自管公有住房現(xiàn)狀

3.1.1 四川大學(xué)自管公有住房的概況

四川大學(xué)現(xiàn)有3個校區(qū)，分別是望江校區(qū)、華西校區(qū)和江安校區(qū)。截至目前，四川大學(xué)有自管公有住房共計園區(qū)15個，其中望江校區(qū)13個，華西校區(qū)2個，樓棟數(shù)合計73幢，自管公有住房面積達(dá)到230 334平方米。

3.1.2 四川大學(xué)自管公有住房使用權(quán)的管理現(xiàn)狀

3.1.2.1 自管公有住房主體的變更

第一，使用人去世后使用權(quán)的處理。承租人及配偶去世后，住房應(yīng)退還學(xué)校，若承租人子女生活困難，確需繼續(xù)承租，經(jīng)上報學(xué)校住房工作委員會領(lǐng)導(dǎo)小組同意，可重新辦理手續(xù)承租。

第二，使用人離異后使用權(quán)的處理。承租人離異后，公有住房使用權(quán)歸承租人所有，不可擅自通過法律手續(xù)或協(xié)議將公有住房作為婚姻財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給配偶。

第三，使用人離職、調(diào)離、辭職及除名等情況的使用權(quán)的處理。承租人出現(xiàn)上述行為需無條件退還承租的公有住房。

3.1.2.2 自管公有住房使用權(quán)的限度

第一，公房使用權(quán)的基本限制。目前，四川大學(xué)對承租人使用學(xué)校自管公有住房的權(quán)限限定為以下幾條：①承租人不得將住房調(diào)換、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借和轉(zhuǎn)讓給他人使用，不得改變住房的使用性質(zhì)（經(jīng)營性活動）；②承租人不得利用公有住房進(jìn)行賭博、賣淫嫖娼、吸毒販毒和銷贓等違法性活動；③承租人不得擅自改變房屋結(jié)構(gòu)；④承租人不得在住房及共有部位存放易燃、易爆、劇毒和放射性的危險物品等。

第二，關(guān)于使用權(quán)處分的限制。如承租人違背公房使用權(quán)的基本限制，按照學(xué)校的文件規(guī)定，需做出以下處理：①出現(xiàn)調(diào)換、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借和轉(zhuǎn)讓行為的，學(xué)校責(zé)令承租人10日內(nèi)整改，或者收取相當(dāng)于市場價2～5倍的租金，嚴(yán)重者可收回住房，并予承租人永久取消租房、購房的資格；②賭博、嫖娼、涉毒的行為移送給司法機(jī)關(guān)處理；③擅自改變房屋結(jié)構(gòu)，學(xué)校責(zé)令整改，嚴(yán)重者收回住房；④存放危險物品的，要求保衛(wèi)處整頓，嚴(yán)重者收回住房。

3.1.2.3 自管公有住房使用權(quán)的滅失

第一，因自然原因引起的滅失。自學(xué)校建校至今，暫未出現(xiàn)因自然原因引起的自管公有住房使用權(quán)滅失，因此本文不做說明。

第二，因搬遷原因引起的滅失。學(xué)校擴(kuò)建或新建等其他原因引起的自管公有住房使用權(quán)的滅失，是當(dāng)前高校自管公有住房使用權(quán)滅失的主要原因，通常情況下所有公有房同住人都有權(quán)取得拆遷所獲得的補(bǔ)償。但在操作過程中，公有住房的實(shí)際居住情況較為復(fù)雜，除了取得使用權(quán)的租賃人外，還包括配偶、父母、子女等同住人，尤其是前述租賃人及其配偶去世后有多個子女且同住的情況，目前學(xué)校并未對該類事件做出明確的賠償辦法，仍采取按慣例，視情況分別處理。

3.2 高校自管公有住房存在的問題及原因分析

3.2.1 法律界定不明晰

國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住宅建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號）規(guī)定：絕大部分單位自管公有房已按屬地原則進(jìn)行了房改出售，但仍存在大量不能出售的住房，即不可售公有房，其由原來的使用主體繼續(xù)使用。這種使用權(quán)，在《民法通則》《合同法》《物權(quán)法》以及有關(guān)司法解釋中均有相關(guān)條款出現(xiàn)，但都比較含混。從表面上看，單位與其工作人員分別作為廣義出租人與承租人，但實(shí)際上承租人對公有房的使用權(quán)已經(jīng)超出了租賃關(guān)系的債權(quán)屬性，實(shí)際產(chǎn)權(quán)人根本無權(quán)就承租人、出租期限、租金等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商處理。

第一，使用權(quán)主體變更問題。從民法的角度，尤其是《合同法》看，承租人主體自然身份一旦喪失或單位職工身份喪失等情況出現(xiàn)，租賃關(guān)系自然解除，使用權(quán)消滅，但公有房使用權(quán)卻并不因此自然消滅。

第二，使用權(quán)限制問題。公有住房的使用權(quán)是有限度的，不能自由買賣、轉(zhuǎn)讓或調(diào)換，同時不能設(shè)置抵押等擔(dān)保。在實(shí)際情況中，公有房使用人將其使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)租較為常見，從法學(xué)的角度看，公有房使用權(quán)本身僅獲得了部分權(quán)能，不具有交易的基本前提，同時其市場價格并未考慮產(chǎn)權(quán)人的修建及管理成本，其體現(xiàn)出來的市場價格是失真的。

第三，使用權(quán)滅失后的補(bǔ)償問題。公房使用權(quán)滅失是指公房因自然外力原因、市政需要或產(chǎn)權(quán)單位土地整理而有意使之消滅的情況，后者就通常稱為“拆遷”。理論上看，所有公房同住人都有權(quán)取得拆遷所獲得的補(bǔ)償。實(shí)踐中，公有住房的實(shí)際居住情況較為復(fù)雜，除了取得使用權(quán)的租賃人外，還包括配偶、父母、子女等同住人，尤其是前述租賃人及其配偶去世后有多個子女且同住的情況，幾乎成為所有公房管理單位最難操作的“地方”，“釘子戶”多屬于此。

3.2.2 強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)缺失

3.2.2.1 自管公有住房管理機(jī)構(gòu)無強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)

學(xué)校公有住房管理屬后勤管理處的管轄業(yè)務(wù)，由住房工作委員會辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行管理，該部門屬于學(xué)校的機(jī)構(gòu)部門，是事業(yè)單位的機(jī)關(guān)單位，不具備法律賦予的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，在實(shí)際操作工作中，只能以文件約束、督促、勸導(dǎo)等方式處理自管公有住房的相關(guān)問題。

3.2.2.2 校內(nèi)多部門聯(lián)合清查時推諉情況頻現(xiàn)

自管公有住房管理主體理論上只有一個，即是學(xué)校住房工作委員會辦公室，在實(shí)際管理和處理工作中，常涉及學(xué)校的其他部門，如保衛(wèi)處、水電中心、財務(wù)處、人事處與承租人所在單位等主體，由于體制原因，上述部門均屬于平級單位，沒有上下級關(guān)系，在實(shí)際操作工作中往往由住房工作委員會“牽頭”，其他單位配合執(zhí)行，但因缺乏明確的權(quán)力約束，配合執(zhí)行效果差，推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.2.2.3 未協(xié)同強(qiáng)制執(zhí)法部門建立工作機(jī)制

自管公有住房管理協(xié)同強(qiáng)制執(zhí)法部門，主要包括住房所在區(qū)域的公安部門、街道政府機(jī)構(gòu)以及街道城管單位等校外協(xié)同力量。因自管公有住房絕大部分位于學(xué)校的校園內(nèi)，上述部門在配合管理和強(qiáng)制執(zhí)法方面存在權(quán)力交叉和執(zhí)法不便的現(xiàn)象，所在區(qū)域的公安部門、政府機(jī)構(gòu)和城管單位也不愿花大力氣區(qū)處理權(quán)力交叉的區(qū)域。目前的工作模式尚處于特殊情況特殊針對下，并未建立長期有效的協(xié)同執(zhí)法管理機(jī)制。

4 有效解決高校自管公有住房問題的科學(xué)途徑

4.1 依法制定規(guī)章制度，厘清公有住房使用權(quán)的歸屬邊界

依據(jù)《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國物權(quán)法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住宅建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號）等規(guī)定的要求，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際，制定《四川大學(xué)公有教職工管理補(bǔ)充辦法》。

針對自管公有住房使用權(quán)的變更，要明確規(guī)定承租教職工去世后的住房歸屬停留于一代人，即已故承租人配偶可繼續(xù)按照原價承租，當(dāng)已故承租人配偶去世后學(xué)校在一個月內(nèi)自動收回該公有住房。

針對自管公有住房使用權(quán)的限度，要強(qiáng)化規(guī)定承租人在承租期間，不可調(diào)換、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借和轉(zhuǎn)讓給他人，若有上述行為出現(xiàn)，查定核實(shí)后，報學(xué)校財務(wù)處、人事處等相關(guān)利益的關(guān)聯(lián)單位做實(shí)質(zhì)性的懲罰。

針對使用權(quán)滅失補(bǔ)償，補(bǔ)償對象只涉及承租人的核心家庭成員，含配偶和子女，其余人士不納入補(bǔ)償范圍；若承租人有離異再婚情況，學(xué)校按照承租人核心家庭人員人數(shù)定補(bǔ)償，再婚配偶和原配配偶只算一個名額，學(xué)校不干預(yù)承租人家庭內(nèi)部劃分補(bǔ)償?shù)氖乱恕?/p>

4.2 協(xié)同強(qiáng)制執(zhí)法部門，建立公有住房長效管理機(jī)制

自管公有住房問題不可“打游擊戰(zhàn)”，不可將管理停留于文件約束和工作勸導(dǎo)的層面，須協(xié)同轄地所管執(zhí)法部門建立長效的管理機(jī)制。

首先，繼續(xù)發(fā)揮學(xué)校住房工作委員會領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)決策的作用，成員分別含分管校領(lǐng)導(dǎo)、組織部、宣傳部、后管處等部處領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位處領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)住房管理工作的重大決策和決議。

其次，充分發(fā)揮學(xué)校現(xiàn)有住房工作委員會辦公室的作用，讓其代表學(xué)校行使住房工作的管理權(quán)限。

再次，繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大學(xué)校平臺內(nèi)的聯(lián)合管理小組，充分發(fā)揮保衛(wèi)處、后勤集團(tuán)（水電中心）、財務(wù)處、人事處和承租人所在單位等部處的協(xié)調(diào)配合作用。

最后，借助校外執(zhí)法力量，在保證校內(nèi)公有住房常規(guī)管理機(jī)構(gòu)及成員發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，協(xié)同轄區(qū)公安部門（派出所）、街道辦和城管單位充分發(fā)揮校外執(zhí)法力量的強(qiáng)制作用。

4.3 聯(lián)合校內(nèi)機(jī)關(guān)部處，建立公有住房違規(guī)使用的懲罰機(jī)制

學(xué)校自管公有住房管理工作遺留的疑難、復(fù)雜問題，突出表現(xiàn)為“集中整治，短見成效；常規(guī)管理，反復(fù)違規(guī)”。根源于學(xué)校對此類違規(guī)使用公有住房的行為的懲罰力度不夠，懲罰強(qiáng)度不足。

因此，學(xué)校應(yīng)結(jié)合校內(nèi)部處單位的整合力量，對違規(guī)使用公有住房行為的承租人予以過硬的懲罰。

住房工作委員會辦公室負(fù)責(zé)清查、摸實(shí)違規(guī)使用公有房承租人及其違規(guī)事項(xiàng)，予以責(zé)令整改和警告通知，加以勸導(dǎo)，并整理、羅列違規(guī)承租人名單送至財務(wù)處、人事處、后勤集團(tuán)、保衛(wèi)處和承租人所在單位。

學(xué)?？筛鶕?jù)違規(guī)使用公有住房承租人的名單，予以停發(fā)績效津貼，扣發(fā)年終績效的處理；人事處可根據(jù)違規(guī)使用公有住房承租人的名單，建立職稱職務(wù)評定黑名單，予以取消或暫緩職稱職務(wù)評級的處理；后勤水電中心可根據(jù)違規(guī)使用公有住房承租人名單，對承租人所租住的房屋實(shí)施停水、停電的處理；保衛(wèi)處可根據(jù)違規(guī)使用公有住房承租人的名單，對承租人承租房屋實(shí)行封門、封窗的處理；承租人所在單位領(lǐng)導(dǎo)人找違規(guī)承租人談話，并在院校兩級對違規(guī)承租人做通報批評的處理。

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