我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策建議

牛一帆

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

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我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策建議

牛一帆

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

摘要：通過回顧新中國成立以來我國農(nóng)村土地制度的變遷，分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀與存在的問題，重點(diǎn)對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的深化改革進(jìn)行了思考與展望，提出以下對策：完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律政策，保證農(nóng)民擁有完整的承包經(jīng)營權(quán)；對流轉(zhuǎn)土地實(shí)施全過程監(jiān)管，解決征地補(bǔ)償費(fèi)的截留問題；健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，擴(kuò)展農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場；形成土地收益分配機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民利益。

關(guān)鍵詞：土地制度；土地流轉(zhuǎn)；改革

土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料和生存資料，是“三農(nóng)”問題的核心，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。土地流轉(zhuǎn)問題能否合理解決，關(guān)系到農(nóng)村和整個(gè)社會的穩(wěn)定以及中國夢的實(shí)現(xiàn)。新中國成立六十多年來，中國農(nóng)村土地制度大體上經(jīng)歷了“分—合—分”的演變歷程。從土改到初級、高級合作社再到人民公社，走的是“從分到合”的路子；而自1978年黨的十一屆三中全會之后，走的又是“從合到分”的路子。2008年10月，中共中央在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的重大戰(zhàn)略決策。這是再次走向“合”的嘗試。2014年召開的中央農(nóng)村工作會議上指出：“要積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”，“要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。可以預(yù)見，這必將再度引起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的巨大變革，并為土地改革指明方向。

一、我國農(nóng)村土地制度的變遷

我國農(nóng)村土地制度的變遷分為以下三個(gè)階段：

1.土地改革階段，始于1950年七屆三中全會。會上指出：土地改革的總路線應(yīng)該是依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)，有步驟地有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并在同年《中華人民共和國土地改革法》中加以完善。該法指出，土地改革的目標(biāo)是：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。1952年底，土地改革基本完成。

2.合作和集體經(jīng)營階段。此階段又分為以下四個(gè)小階段：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組階段。該階段規(guī)定要按照自愿互利的原則，激發(fā)農(nóng)民勞動互助的積極性。二是初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。該階段要求完成農(nóng)業(yè)的社會主義改造，目標(biāo)是使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橄冗M(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)。三是高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。該階段鼓勵合作基礎(chǔ)較好并且已經(jīng)辦了一批高級社的地區(qū)，在1957年基本上完成高級形式的農(nóng)業(yè)合作化。四是人民公社階段。在該階段，人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢。在這一制度下，土地和農(nóng)具等生產(chǎn)資料和生活資料都?xì)w公社集體所有。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。此階段包括兩輪土地承包時(shí)期。第一輪土地承包期是1978—1993年，在此期間土地雖不許包產(chǎn)到戶，但肯定了包工到組、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的管理方式。第二輪土地承包期是從1993年至今，在此期間肯定了土地流轉(zhuǎn)制度，提出“按照依法自愿有償原則，農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。在2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中再次強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，為下一步農(nóng)村改革指明了方向。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

從1978年至今，我國農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與土地使用權(quán)“兩權(quán)分離”。在此制度下，土地歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶所有，即農(nóng)民擁有的土地權(quán)利是不完整的。尤其在土地財(cái)政盛行的大背景下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)面臨國家土地征收權(quán)的過度干預(yù)，這大大阻礙了農(nóng)民集體參與工業(yè)化和城市化的積極性，損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致了征地糾紛，影響了社會和諧。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主要存在以下問題：

1.土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系不對等，農(nóng)民利益受損。按照我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有，土地要想流轉(zhuǎn)，只能由政府征用并支付一定的補(bǔ)償，即土地一級市場上的受讓方只能是政府，由政府再將土地在二級市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或直接劃撥。因此，農(nóng)村土地在一級市場上的出讓價(jià)格遠(yuǎn)低于市場價(jià)格，農(nóng)民潛在的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損，而政府卻可在二級市場上獲得高額利潤，土地財(cái)政也由此衍生。

2.征地補(bǔ)償款存在截留現(xiàn)象，農(nóng)民利益進(jìn)一步受損。由于我國相關(guān)立法未對土地補(bǔ)償費(fèi)的留存發(fā)放作出具體規(guī)定，一些地方鉆法律的漏洞，在分配管理主體、行政截留、村委會留存、分配的公正性等方面存在著許多問題。同時(shí)，多數(shù)農(nóng)民文化水平較低，對土地補(bǔ)償費(fèi)認(rèn)識模糊，維權(quán)意識淡薄，在土地補(bǔ)償費(fèi)的留存與發(fā)放中喪失了決定權(quán)，致使利益進(jìn)一步受損。

3.土地收益分配欠公平，政府與民爭利時(shí)有發(fā)生。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留影響，目前我國城鎮(zhèn)化仍多為地方政府推動型，行政機(jī)制遠(yuǎn)強(qiáng)于市場機(jī)制的作用，因此農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過程具有鮮明的強(qiáng)制性和壟斷性特征，由此導(dǎo)致土地收益在政府、村集體、農(nóng)戶等主體間的分配比例有失公平。而作為弱勢群體的農(nóng)戶，在土地收益分配中占比很少，地位更是難以得到保障，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，失地之后生存失去保障，各類社會問題頻發(fā)。

三、完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的對策建議

正是由于認(rèn)識到現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策、利益分配政策等方面的不足，中共中央在2014年召開的中央農(nóng)村工作會議上指出：“要積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”，“引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，為下一步農(nóng)村改革指明了方向。針對我國農(nóng)村土地問題，提出以下對策：

1.完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，保證農(nóng)民擁有完整的承包經(jīng)營權(quán)。通過立法賦予農(nóng)村土地與國有土地同等入市和同價(jià)交易的權(quán)利，允許部分農(nóng)村土地進(jìn)入土地二級市場進(jìn)行交易。具體可根據(jù)土地性質(zhì)進(jìn)行劃分：對于多數(shù)經(jīng)營性用地，允許農(nóng)民或集體進(jìn)入土地二級市場自由交易；對于公益性用地，仍需在土地一級市場進(jìn)行，政府可以通過征收的方式對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該接近經(jīng)營性用地收益水平。

2.對流轉(zhuǎn)土地實(shí)施全過程監(jiān)管，解決征地補(bǔ)償費(fèi)的截留問題。再完善的法律制度，如果沒有嚴(yán)格的監(jiān)管措施，也只能是一紙空文。因此，要加強(qiáng)對分配管理主體、政府相關(guān)部門和村委的監(jiān)督，對征地實(shí)施過程、征地補(bǔ)償費(fèi)分配過程、征地后農(nóng)村集體以及失地農(nóng)民安置過程進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，強(qiáng)化對征地行為的監(jiān)督，保障人民群眾對征地行為的知情權(quán)，增加征地行為的透明度，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

3.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，擴(kuò)展農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建立農(nóng)村經(jīng)營管理和土地承包管理信息化網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供農(nóng)村土地承包政策咨詢和信息化網(wǎng)絡(luò)平臺。同時(shí)，落實(shí)人員配置，登記和匯集流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開發(fā)布，并認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)信息提供、政策咨詢、合同簽訂等服務(wù)工作。

4.形成土地收益分配機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民利益。通過法律限制地方政府的征地權(quán)，明確規(guī)定政府不得以行政命令侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。并根據(jù)土地地租、土地稅收和土地收益費(fèi)進(jìn)行劃分：土地地租歸屬承包經(jīng)營土地的農(nóng)民或擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的集體；土地稅收歸屬國家，由政府代為征收；土地收益費(fèi)歸屬投資人，作為對投資方投入資產(chǎn)的補(bǔ)償。同時(shí)建立“租、稅”調(diào)節(jié)的土地收益調(diào)節(jié)體系，從宏觀角度進(jìn)行調(diào)控，切實(shí)防止土地收益分配不公。

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(責(zé)任編輯：喬虹)

中圖分類號：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0118-02

[作者簡介]牛一帆(1991-)，女，碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。