遼寧國有企業(yè)改革體制機制創(chuàng)新問題研究

楊智偉　陳陣

摘要：國有企業(yè)在遼寧經濟社會發(fā)展中具有十分重要的地位。隨著國企改革進入深水區(qū)，遼寧國有企業(yè)長期積累的結構性、體制性、機制性矛盾依然突出。通過對國有企業(yè)體制機制問題分析，對遼寧國有企業(yè)體制機制創(chuàng)新提出若干建議，為破解遼寧國有企業(yè)體制機制障礙參考，以推動遼寧國有企業(yè)改革的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得新成效。

關鍵詞：國企改革；體制創(chuàng)新；機制創(chuàng)新

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.006

黨的十八屆三中全會以來，特別是中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》印發(fā)以來，國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展又站在了一個新的歷史起點。隨著國企改革頂層設計加緊出臺，改革重大舉措陸續(xù)實施，改革成效不斷顯現(xiàn)，國企改革進入攻堅期和深水區(qū)。遼寧作為東北老工業(yè)基地的突出代表，國有經濟比重大，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中國有及國有控股企業(yè)達800多戶，資產超過2萬億元，承擔著重要的改革與發(fā)展任務。面對當前嚴峻復雜的經濟形勢和不斷加大的經濟下行壓力，遼寧國有企業(yè)發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)，國企改革尚未取得實質性突破，部分國有企業(yè)歷史遺留問題較多，部分國有企業(yè)因決策失誤造成損失。2016年4月發(fā)布的中共中央、國務院《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》指出東北老工業(yè)基地的矛盾和問題歸根結底是體制機制問題，是產業(yè)結構、經濟結構問題，解決這些問題歸根結底要靠全面深化改革。

1遼寧國有企業(yè)體制機制存在的主要問題

遼寧國有企業(yè)體制機制問題的核心是國有企業(yè)的市場主體地位尚未真正確立：長期政企不分、政資不分導致政府對國企的管理存在錯位、越位、缺位等問題，國有企業(yè)改革步伐因此相對緩慢，國有企業(yè)發(fā)展因此活力不足。

1.1政府對國有企業(yè)發(fā)展干預過度

“黨管干部”的界限不清晰致使國有企業(yè)人員管理范圍不清，使得政企不分、治人與治事相分離等情況時有發(fā)生，國有企業(yè)領導人選聘和考核中有時政治取向重于市場取向。行政級別尚存致使國有企業(yè)無法真正成為市場主體，由于行政級別化使企業(yè)受到上級部門的權力制衡，其獨立性和自主性受限，無法真正按照市場規(guī)律要求運行，同時企業(yè)依賴體制帶來的政策紅利又會抑制其內部的創(chuàng)造力。政府直接或間接干預國有企業(yè)經營活動致使國有企業(yè)缺乏活力，為解決就業(yè)問題國有企業(yè)承擔著大量的冗員，國有企業(yè)辦社會職能沒有完全分離，國有企業(yè)離退休人員管理和困難群體幫扶需要大量補貼，造成國有企業(yè)社會負擔較重。

1.2國有企業(yè)的功能界定和分類監(jiān)管不完善

國有資產監(jiān)管部門難以適應監(jiān)管國有企業(yè)類型各異、戰(zhàn)略多元的發(fā)展現(xiàn)實，迫切需要體現(xiàn)監(jiān)管方式的差異化，提高監(jiān)管工作的針對性和有效性。當前，國有企業(yè)的功能界定和分類監(jiān)管尚處于起步階段，存在若干問題尚需研究解決，包括如何科學設置分類標準及條件以準確界定不同國有企業(yè)的功能，如何加大國有資本對公益性企業(yè)的投入，如何推進自然壟斷行業(yè)企業(yè)的公共資源配置市場化，如何根據(jù)不同類型企業(yè)的特點，針對性地設計治理結構、監(jiān)管方式、業(yè)績考核及薪酬調控方法，以分類推進改革調整，分類實施有效監(jiān)管。

1.3國有企業(yè)治理有效性有待提升

國有企業(yè)雖然普遍建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但在制度運行過程中仍存在董事會空殼化等問題：國有企業(yè)董事會成員、經理層的選聘仍具有行政色彩，因而很難對經理層具有約束力；董事會采用集體決策、個人負責制，卻未明確董事決策失誤的責任追究問題，在一定程度上降低了法人治理效率；部分國有企業(yè)董事會內部專業(yè)委員會不健全，薪酬、提名等專業(yè)委員會難以開展實際工作。同時，國有企業(yè)監(jiān)事會的權利制衡作用也難以得到有效發(fā)揮。

1.4國有企業(yè)未形成市場化用人機制

國有企業(yè)人事、勞動和分配三項制度改革有待進一步深化，開放、競爭的市場化的用人機制還未完全建立起來，國有企業(yè)經營者的任免權和薪酬考核權仍由黨委及政府掌握，而非在市場競爭中產生，造成企業(yè)對市場和法律的敬畏度遠低于對行政權力的敬畏度，國企領導人和職工薪酬待遇與個人貢獻不配比等問題也較為突出。國有企業(yè)職業(yè)經理人選拔任用的市場化機制尚未形成，絕大多數(shù)國有企業(yè)中尚無符合市場特征的職業(yè)經理人，經理人的薪酬制度、責任制度缺位導致其職務晉升和經營業(yè)績之間的聯(lián)系不夠緊密。

1.5國有企業(yè)激勵、分配制度不健全

國有企業(yè)管理層激勵手段形式單一，針對性不強，與國有企業(yè)領導人員分類管理相適應、選任方式相匹配的差異化薪酬管理制度還未建立，期權股權激勵、科技成果入股、補充保險、福利性待遇等必要的中長期激勵手段未得到充分運用，員工持股的配套政策措施仍未出臺，導致對員工激勵尚有較大提升空間。市場化的分配制度仍未實現(xiàn)，由于工資總額的控制，使企業(yè)不能完全順應市場化機制成為真正的分配主體，由于分配方式較為單一使得企業(yè)工資具有一定平均主義傾向，由于分配制度的約束力有限，對于工資內收入管理過于僵化而工資外收入管理不善，導致分配秩序存在瑕疵。

1.6國有企業(yè)創(chuàng)新活力偏低

國有企業(yè)創(chuàng)新動力不足，企業(yè)多傾向于選擇風險相對低的成熟技術及成熟產品，尤其對引進的國外成熟技術依賴程度較高，而不愿意投入大量資源從事風險高、周期長、難度大的創(chuàng)新活動。國有企業(yè)創(chuàng)新活動未能與市場接軌，部分國有企業(yè)開展創(chuàng)新活動以評獎為導向而非取得市場績效，致使部分科研成果未能轉化為可投放市場的產品或應用技術。部分企業(yè)基礎研究能力相對薄弱，企業(yè)研究重點向應用性研究傾斜導致體現(xiàn)行業(yè)共性技術特征的基礎性研究工作的比重降低。

2創(chuàng)新遼寧國有企業(yè)體制機制的建議

針對遼寧國有企業(yè)發(fā)展面臨的體制機制障礙，結合國有企業(yè)改革與發(fā)展面臨的國內外環(huán)境以及中央層面開展國企改革頂層設計的基礎上，應著重在以下六個方面開展體制機制創(chuàng)新。

2.1理清政府與國有企業(yè)之間的關系

遼寧省委省政府應推動國有企業(yè)回歸企業(yè)屬性：在堅持“黨管干部”的前提下，省委組織部任命國企負責人的范圍應逐漸聚焦到關系到國計民生的重點行業(yè)，同時組織任命國企負責人的范圍應盡量集中在國企董事會的核心成員；弱化國有企業(yè)的行政級別，僅僅賦予由省委省政府任命的少數(shù)企業(yè)高管以行政級別，其余企業(yè)內崗位取消科級、處級等行政級別，消除國有企業(yè)內職能部門的行政色彩；依法明確界定政府與國有企業(yè)應承擔的責任，諸如學校、醫(yī)院等一些公益性和社會事務應逐漸從國企剝離出來，解決經營績效較低國企的歷史遺留問題；明確界定省政府組成部門與省國資委之間的權力和責任分工，避免國企面臨雙重甚至多重監(jiān)管問題，讓處于市場競爭中的國企有更加靈活的市場運行空間。

2.2進一步完善遼寧省國有資本管理體制

遼寧省委省政府應推動國資監(jiān)管由管資產向管資本轉變：應進一步建立和完善遼寧省國有資本經營管理平臺，運用國有股權進行融資，管好資本投向，聚焦重要行業(yè)和關鍵領域，支持國有企業(yè)的發(fā)展以及遼寧省部分重大工程建設，更好地服務于遼寧戰(zhàn)略發(fā)展目標；充分利用股票市場、產權市場、債券市場配置國有資本、優(yōu)化布局結構、規(guī)范產權流轉、轉換經營機制，以戰(zhàn)略重組、整合上市為手段推進國有資本證券化；通過股票市場、產權市場、債券市場，對有發(fā)展?jié)摿?、成長性較好的非國有市場主體進行股權投資，提高資本運營效率，放大國有資本功能，主動參與混合所有制改革；部分具有較強行業(yè)競爭力的國有企業(yè)可以按照產業(yè)鏈、價值鏈要求，通過參股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國有企業(yè)特別是民營企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟；部分從事相同板塊、類似業(yè)務的省屬國有企業(yè)可以與非國有企業(yè)進行資源整合、戰(zhàn)略合作、股權融合，著力打造具有國際競爭力的大型產業(yè)集團。

2.3大力推進國有企業(yè)分類監(jiān)管

遼寧省委省政府應對省管企業(yè)的功能定位進行重新梳理和明確，進而實現(xiàn)分類監(jiān)管，對國資布局和結構做出前瞻性調整，使把國資更多投向戰(zhàn)略性、支柱性、保障性領域。根據(jù)不同領域國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，可以把國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公益類三類：競爭類企業(yè)以經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國內外同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；功能類企業(yè)以完成戰(zhàn)略任務或重大專項為主要目標，兼顧經濟效益，努力成為省內基礎設施投資開發(fā)、重大項目建設中富有效率的企業(yè)；公益類企業(yè)，以實現(xiàn)社會服務、社會效益為目標，努力成為實現(xiàn)社會與經濟目標有機統(tǒng)一的服務質量領先的企業(yè)。對跨類業(yè)務企業(yè)實施差異化管理，例如，對競爭類企業(yè)中的公益性業(yè)務，通過購買服務等方式做到自我平衡，對功能類和公益類企業(yè)中的競爭性業(yè)務，要求按照市場規(guī)則，重點提高資源配置效率和市場競爭能力。對已經分類企業(yè)，堅持相對穩(wěn)定與動態(tài)調整相結合，根據(jù)全省國資布局結構調整和改革發(fā)展實際，每年進行一次動態(tài)調整。

2.4積極發(fā)展混合所有制經濟

遼寧省委省政府應鼓勵民間投資主體通過貨幣、實物、知識產權、土地使用權等法律、行政法規(guī)允許的方式，通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃等多種形式參與遼寧國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股。遼寧省競爭類企業(yè)集團公司或母公司層面可以通過引入投資基金等混合或非公資本進行股權多元化改制。遼寧省可以充分利用各類資本市場，大力推進國有資產資本化、證券化，具備條件的企業(yè)實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務、核心資產整體上市。應當積極探索在混合所有制企業(yè)中管理層、業(yè)務骨干、核心技術人員等員工持股，支持國有企業(yè)改制引入外部投資者時，同步引入員工持股。

2.5進一步完善國有企業(yè)內部治理結構

遼寧省委省政府應當按照建立不同于黨政機關干部管理辦法、適應市場競爭需要、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)領導人員管理體制的目標，對遼寧國有企業(yè)法人治理結構按不同分類予以明確和完善。競爭類國有企業(yè)應當積極推進外部董事占多數(shù)的董事會建設，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經理分設；對市場化程度較高的企業(yè)，尤其是董事會運作規(guī)范、已實行董事會選聘經理班子的企業(yè)可以實行職業(yè)經理人制度。功能類和公益類國有企業(yè)，可以探索對于國有多元投資企業(yè)，原則上董事長為法定代表人，經法定程序兼任總經理，與黨委書記分設；對于非多元投資企業(yè)，可設1名執(zhí)行董事任法定代表人兼總經理，與黨委書記分設。履行出資人職責的機構委派或推薦監(jiān)事會主席和外派監(jiān)事，與企業(yè)內部監(jiān)事組成監(jiān)事會。對功能類和公益類企業(yè)外派財務總監(jiān)。

2.6以科技創(chuàng)新推動遼寧國有企業(yè)做大做強

遼寧省委省政府應推動國有企業(yè)在創(chuàng)新驅動的經濟增長過程中發(fā)揮引領作用，國資監(jiān)管部門應依據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特征，設定科學合理的創(chuàng)新考核指標，納入國有企業(yè)運營績效評估體系，注重體現(xiàn)技術創(chuàng)新在企業(yè)生存和發(fā)展中的決定性作用，改變經營績效指標作為企業(yè)發(fā)展評價指標唯一標準，為這些企業(yè)設定創(chuàng)新導向的政策和監(jiān)管指標。國有企業(yè)應對企業(yè)內科技人員創(chuàng)新行為重新制定激勵機制，結合黨的十八屆三中全會提出的員工持股改革措施，讓條件成熟的企業(yè)為研發(fā)人員提供一定股權激勵，也可以在企業(yè)每年的利潤中，計提固定比率作為創(chuàng)新基金，保證國有企業(yè)具有持續(xù)穩(wěn)定增長的研發(fā)投入，進一步提高國有企業(yè)的創(chuàng)新效率。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平近期強調，要堅定不移深化國有企業(yè)改革，著力創(chuàng)新體制機制，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮國有企業(yè)各類人才積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)各類要素活力。面對日趨復雜的外部環(huán)境和更加艱巨的發(fā)展任務，更應堅定信心、排除萬難，從國資國企業(yè)改革的全局去分析和解決現(xiàn)實問題，以更大決心沖破思想觀念的束縛，推動國資國企業(yè)改革不斷走向深入。

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