農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式比較分析

卓子翔+劉輝

摘 要：自2014年以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題已經(jīng)成為我國農(nóng)村金融改革的一大重點，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場上仍有許多問題亟待改善。通過對張家界、沐川、漳浦和天門各自的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式在政策、投融資渠道、土地流轉(zhuǎn)市場等方面的優(yōu)勢和劣勢進行比較分析，探討解決我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題以及推動農(nóng)村金融改革順利進行的方法。

關鍵詞：土地承包；經(jīng)營權(quán)；投融資；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0053-04

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押給銀行獲取貸款的方式。2014年，中央一號文件中第一次提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵抑融資?！?014—2016年的中央一號文件中，多次提出要推動金融融資向農(nóng)村傾斜。通過分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式在政策、投融資、貸款償還能力的風險和在土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，探討如何解決我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式發(fā)展過程中相關問題的方法。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的背景

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的探索歷程

土地資源是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的抵押物，如何利用好土地資源，使承包者能夠?qū)ν恋刭Y源進行有效的經(jīng)營利用，將農(nóng)村土地整合發(fā)展農(nóng)業(yè)或是通過融資發(fā)展其他行業(yè)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的重要問題。一方面，土地承包經(jīng)營可以解決部分農(nóng)戶的就業(yè)問題；另一方面，土地資源可以得到更高效的利用，有利于推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。隨著我國農(nóng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金供給與需求也越來越不對等。1978年，我國農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；1984年，中央一號文件鼓勵耕地向種川能手集中；2002年，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標；2008年10月，中國銀監(jiān)會決定在我國的中部六省和東北二省開展農(nóng)村金融創(chuàng)新試點；2009年，山東、湖南、浙江等省份開始推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務；2013年底，全國共有23個省份進行了有關農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的金融試點，開展了農(nóng)村土地承包在金融機構(gòu)的相關業(yè)務。農(nóng)村金融機構(gòu)獲得了政府的支持，其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款最受矚日。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

我國的土地確權(quán)機制正在不斷完善。2013年的中央一號文件中提到，要全方位地開展我國農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，之后歷年的中央一號文件都強調(diào)了金融創(chuàng)新在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要性；2014年中央一號文件提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔保問題，同年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》；2015年4月，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫成果匯交辦法（試行）》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫建設技術(shù)指南》，我國農(nóng)村土地確權(quán)工作邁出來重要的一步；2016年，中央一號文件強調(diào)，要加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務體系，發(fā)展農(nóng)村金融服務，使我國的金融資源更多地流向農(nóng)村，同時降低農(nóng)戶融資成本，滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要類型是耕地、林地和牧草地。2015年中國統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)顯示，我國土地狀況為耕地135萬平方公里，園地14萬平方公里，林地253萬平方公里，牧草地219萬平方公里，其他農(nóng)用地24萬平方公里，居民點及獨立工礦用地31萬平方公里，交通設施用地3萬平方公里，水利設施用地4萬平方公里。

我國的社會融資規(guī)模在近年來不斷上升，體現(xiàn)了國家對農(nóng)村金融發(fā)展的重視。到2014年，我國的社會融資規(guī)模從2008年的69 802億元增加到2014年的164 773億元，相比2008年增長了136%。2008—2014年，我國的社會融資規(guī)模存量每年都在增加，從2008年的379 765億元增長至2014年的1 228 591億元，同比增長率有所下降，2008年為20.5%，2014年為14.3%。

我國常見的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式有以下幾種：

1.農(nóng)戶間抵押貸款模式。農(nóng)戶間土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，參與主體就是農(nóng)戶，常用于相互熟悉的農(nóng)戶間進行小額貸款的請款中，是一種期限較短、數(shù)額較小的抵押貸款模式。

2.農(nóng)戶的直接抵押貸款模式。農(nóng)戶的直接抵押貸款模式的參與主體主要是農(nóng)戶個體或團體、評估機構(gòu)、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)和土地管理部門，這種模式按參與主體來劃分的話，又分為單一農(nóng)戶抵押貸款模式和農(nóng)戶聯(lián)合抵押貸款模式。

3.第三方擔保抵押貸款模式。第三方擔保貸款模式的參與主體除了農(nóng)戶、土地評估機構(gòu)、金融機構(gòu)和管理部門外，還有各類第三方擔保機構(gòu)，例如擔保公司，政府設立的擔?；鸬取?/p>

4.土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式中，農(nóng)村信用社為承貸主體，參與主體有農(nóng)戶、信用聯(lián)社、評估中介、土地經(jīng)營權(quán)管理部門。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式分析

（一）湖南省張家界市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

張家界市的房屋抵押貸款模式是當?shù)剞r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的重要方式之一。以桑植縣為例，桑植縣農(nóng)村信用社在2013年發(fā)布的《桑植縣集體上地房屋抵押貸款管理辦法（試行）》中指出了包括農(nóng)村宅基地房屋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨街商住房、集體上地企業(yè)廠房和農(nóng)村集中區(qū)房屋可以憑借房屋產(chǎn)權(quán)證來辦理抵押貸款登記。對符合抵押貸款條件農(nóng)戶和企業(yè)，這種貸款業(yè)務的辦理標準為：在借款規(guī)模上，以資產(chǎn)評估價值為標準，發(fā)放占其價值50%的貸款，額度在20萬～100萬元之間；在借款時間上，一般為三至五年。

（二）四川省沐川縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

沐川縣林業(yè)資源豐富，采用的是林權(quán)證直接抵押貸款模式。沐川縣的模式主要存在于林業(yè)資源豐富的地區(qū)，四川省就是其中的代表。沐川縣林權(quán)證直接抵押貸款模式，占沐川縣所有貸款總數(shù)的87.5%。沐川縣的模式適合與林地面積較大的地區(qū)，對于林地面積小、林地分散的地區(qū)并不適用，這主要是由于林地種類不同，資源豐富，不易進行確權(quán)登記和規(guī)范化管理導致的。

（三）福建省漳浦縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

福建省是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式進行探索最早的地區(qū)之一，與全國其他試點地區(qū)不同的是，福建省的主要模式是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式。以漳浦縣為例，由于漳浦縣是臺灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園之一，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款中不轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地利用、不改變土地所有權(quán)、不改變土地原有用途的條件下，對漳浦臺創(chuàng)園內(nèi)的農(nóng)戶與企業(yè)辦理抵押貸款業(yè)務，這種貸款以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及附帶地上固定設施為擔保。

（四）湖北省天門市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

湖北省天門市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式以資金在農(nóng)戶間的相互流轉(zhuǎn)為主要形式。2009年以來，天門市為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實施了許多政策，對土地流轉(zhuǎn)主要采取了出租、轉(zhuǎn)包和合作幾種措施。然而，天門市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的這次探討以失敗告終。2009—2012年，天門市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場在實際上沒有進步，全市的流轉(zhuǎn)土地數(shù)據(jù)幾乎不變均為37萬畝。到2012年底，響應政策在土地流轉(zhuǎn)中心登記過的土地流轉(zhuǎn)僅有3萬畝，農(nóng)戶對政策的實際參與率僅有3.2%。另外，在土地流轉(zhuǎn)中，超過70%為農(nóng)戶之間進行土地流轉(zhuǎn)，剩下的大部分流向了農(nóng)戶和大企業(yè)，少部分流向了政府。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式比較分析

（一）優(yōu)勢分析

張家界市使用的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)房產(chǎn)抵押貸款模式，它的優(yōu)勢主要有三點：一是拓寬了農(nóng)戶融資渠道；二是降低了農(nóng)戶融資成本；三是有助于農(nóng)村的資金融通。

沐川縣使用的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)林權(quán)抵押貸款模式，它的優(yōu)勢主要有兩點：一是將流動性差的林業(yè)資源進行了整合，進行資源的有效利用；二是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的中間環(huán)節(jié)少，節(jié)約了土地流轉(zhuǎn)的成本。

漳浦縣使用的是直接抵押貸款模式，其中政府和金融機構(gòu)的作用較大。它的優(yōu)勢主要有兩點：一是具有有效信息溝通渠道；二是地方政府出臺了合適的政策。2010年，漳浦縣政府出臺了《關于加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務工作的意見》，設立了相應的機構(gòu)。

天門市使用的是農(nóng)戶間抵押貸款模式，它的優(yōu)勢主要有：一是農(nóng)戶間抵押貸款速度快，成本低；二是建立在親友關系上的農(nóng)戶間溝通較為容易，農(nóng)戶間抵押貸款成功率高。

（二）劣勢分析

張家界市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)房產(chǎn)抵押貸款模式的缺點有：一是業(yè)務發(fā)展面臨法律障礙；二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進展緩慢。到2014年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已辦理產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)民住房只有10%，農(nóng)村地區(qū)管理不規(guī)范，部分農(nóng)戶證件不齊全，限制了發(fā)展速度；三是農(nóng)戶難以負擔收費水平較高的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中介費用。

沐川縣的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)林權(quán)抵押貸款模式，缺點有以下幾點：一是存在嚴重的信息不對稱；二是金融風險較大，林業(yè)資源受自然災害影響較大，當貸款不能正常償還時，金融機構(gòu)將面臨較大風險。

漳浦縣使用的是直接抵押貸款模式，缺點有：一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款難以取得發(fā)包方同意的書面證明；二是農(nóng)村土地承包合同、租賃合同及租金繳交憑證等資料不完整，統(tǒng)計登記難度大；三是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險難以把控。

天門市使用的是農(nóng)戶間抵押貸款模式，缺點有很多：一是金融機構(gòu)作用被弱化；二是政府的政策難以傳達到位；三是相較于通過相關金融機構(gòu)去辦理業(yè)務，農(nóng)戶間的信用違約風險更大。

四、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的建議

（一）完善政策法規(guī)

完善和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款息息相關的法律。一是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理機制，使農(nóng)戶在進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的過程中有法可依，依法保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)和現(xiàn)有土地承包關系的穩(wěn)定性。二是對土地流轉(zhuǎn)主體有統(tǒng)一的標準，將《土地承包法》《土地管理法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)中對土地流轉(zhuǎn)主體的統(tǒng)一定義。三是規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)登記的制度，為土地承包經(jīng)營權(quán)等級劃分統(tǒng)一的標準，加快完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記的質(zhì)量，減少土地產(chǎn)權(quán)糾紛。

（二）完善投融資平臺建設

完善商業(yè)銀行等金融機構(gòu)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款上的管理機制。一方面，通過專業(yè)的金融機構(gòu)來解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題?？梢韵扔赊r(nóng)村信用社負責，等到農(nóng)村土地金融機構(gòu)發(fā)展成熟后從中分離出來專門負責與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關的業(yè)務。另一方面，構(gòu)建專業(yè)的農(nóng)村信貸管理機制，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價值評估體系的建設，拓寬融資渠道。其中，一是政府對農(nóng)業(yè)貸款進行財政補貼；二是銀行等金融機構(gòu)為這一類專門負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款的金融機構(gòu)提供貸款支持。

（三）完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

逐步規(guī)范農(nóng)村土地價值評估市場。在農(nóng)戶進行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中，土地的價值關系到貸款的多少，需要專業(yè)機構(gòu)進行評估。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺建設，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務站為基礎，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心為交易處，以縣級平臺為信息網(wǎng)絡發(fā)布和交易處置平臺中心，以省級平臺為全省土地流轉(zhuǎn)和處置提供全方位服務。其中，一是土地流轉(zhuǎn)信息的登記和公布，推薦可開發(fā)的項日；二是協(xié)調(diào)供求雙方，穩(wěn)定供求關系，辦理合同簽證手續(xù)；三是協(xié)調(diào)供求關系，維護土地所有者、經(jīng)營者和承包者的合法權(quán)益，對土地流轉(zhuǎn)進行跟蹤服務，一方面，監(jiān)督土地價值評估機構(gòu)，保證土地價值得到體現(xiàn)；另一方面，監(jiān)督土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

（四）完善風險補償機制

一是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險評估體系。一方面，統(tǒng)一農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的評估內(nèi)容，規(guī)范風險評估的標準，這需要對相關機構(gòu)的人員進行專業(yè)的培訓。另一方面，進行系統(tǒng)性的分析，對影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式發(fā)展的因素進行評估，這些因素包括收益、成本、貸款利率和同業(yè)拆借利率等，從中選擇成本最小、收益最大的抵押貸款模式。二是保險公司提供相關的險種。一方面，可以完善風險補償機制的不足之處，提高金融機構(gòu)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的支持力度；另一方面，可以減少農(nóng)戶的顧慮，讓農(nóng)戶有信心進行相關的抵押貸款業(yè)務。

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[責任編輯 陳麗敏]