基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中的公共性問題界定

王華華+楊倩萍

摘 要：在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，不同層級的政府組織都發(fā)揮著“治理主體”的作用。在社會治理創(chuàng)新中，基層政府組織既能夠傳達(dá)上級部門的“上情”，又了解基層群眾的“民意”，其“承上啟下”的“社會治理”功能直接關(guān)系著“政府為民服務(wù)”形象的塑造。本文以無錫水秀社區(qū)居民樓“漏水”治理為例，探討基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中如何“篩選”和界定“公共性”問題并提出相應(yīng)的建議，以期有助于基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中避免權(quán)力“越位”“錯位”“缺位”，更好地把握人民群眾的“民意需求”，履行“為人民服務(wù)”的職責(zé)，提高公共服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：基層政府組織；社會治理；公共性問題；無錫水秀社區(qū)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0055-07

收稿日期：2016-05-12

作者簡介：王華華（1984—），男，湖北襄陽人，中共江蘇省無錫市委黨校講師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向為政治學(xué)、黨史黨建與行政管理。

基金項目：本文系江蘇省無錫市哲學(xué)社會科學(xué)精品課題“轉(zhuǎn)型期公務(wù)員塑造陽光心態(tài)積極履職研究”的階段性成果，項目編號：15-B-08；江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“‘四個全面戰(zhàn)略布局下推進(jìn)地方政府新型城鎮(zhèn)化政策創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：XT1522。

當(dāng)前，我國正處于“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的攻堅階段，在取得“政府主導(dǎo)社會治理”和“政府引導(dǎo)的、多中心參與治理”的治理成績的同時，也存在著“國家治理”中的基層政府治理“短板”問題。美國公共政策學(xué)者威廉·鄧恩按照政策解決問題所面臨的“風(fēng)險性”劃分了“結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適中、結(jié)構(gòu)不良”三類公共政策問題，并以“問題為中心”，建構(gòu)了由公共政策問題認(rèn)定、公共政策方案規(guī)劃、公共政策合法化、公共政策執(zhí)行、公共政策評估、公共政策終結(jié)等動態(tài)運行環(huán)節(jié)所構(gòu)成的“公共政策分析框架”，同時特別強調(diào)了“公共政策問題認(rèn)定”的重要性，以避免犯“第三類錯誤”，即用正確的“公共政策方案”，浪費了稀缺的“公共財政資源”，去解決了認(rèn)定錯誤的“公共政策問題”。[1]自黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，各級政府組織特別是基層政府組織對如何界定“公共政策問題”十分重視，因為基層政府直接接觸人民群眾，也就是說，只有在“大量”的民生訴求中“篩選”出真正的地方性“公共性”問題、“準(zhǔn)公共性”問題，才能避免基層政府權(quán)力“越位”“錯位”“缺位”，基層政府組織才能更好地在社會治理中創(chuàng)新公共政策，提高公共服務(wù)水平和社會治理能力。

一、基層政府組織“社會治理權(quán)限”的

“制度設(shè)定”與“民情選擇”

馬克思主義認(rèn)為，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”[2]事實上，不論何種性質(zhì)的國家，其政府都有相應(yīng)的政治職責(zé)和社會職能，否則其不可能有效延續(xù)“政府生命”，其最有效“獲得合法性”的方式就是如何治理社會、獲取社會大眾的政治信任。[3]從政府對于“社會治理權(quán)限”的形成路徑來看，一般分為兩種：一種是“自上而下”的“制度設(shè)定”，另一種則是“自下而上”的“民情選擇”。具體而言，在全面深化改革的新時期，基層政府組織“社會治理權(quán)限”的形成路徑和特點如下：

（一）基層政府組織“社會治理權(quán)限”的“制度設(shè)定”

基層政府組織“社會治理權(quán)限”的“制度設(shè)定”主要來自上級政府，通過制定法規(guī)、規(guī)章、政策等，設(shè)定基層地方政府的“社會治理權(quán)限”，包括對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、政治等方面公共事務(wù)的治理。國務(wù)院于2013年印發(fā)的《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定，國務(wù)院的主要職能包括“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面。其中，經(jīng)濟調(diào)節(jié)主要是政府通過完善宏觀調(diào)控體系，加強經(jīng)濟發(fā)展趨勢研判，科學(xué)確定調(diào)控目標(biāo)和政策取向，運用經(jīng)濟、法律手段并輔之以必要的行政手段引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟運行，促進(jìn)國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。市場監(jiān)管主要是政府推進(jìn)公平準(zhǔn)入，完善監(jiān)管體系，規(guī)范市場執(zhí)法，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信、競爭有序。社會管理主要是政府加強社會管理制度和能力建設(shè)，完善基層社會管理服務(wù)，形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制，維護(hù)社會公平正義與和諧穩(wěn)定。公共服務(wù)主要是政府通過完善公共政策，健全政府主導(dǎo)、社會參與、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，增強基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。[4]

從“自上而下”的“制度設(shè)定”看，“地級市政府”的職能主要有兩部分：⑴管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)發(fā)展等各項行政工作。地級市政府負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)發(fā)展等各項行政工作，而地級市政府下轄的縣、區(qū)級政府及其他基層政府組織則配合地市級政府完成這些工作。我國《憲法》（2004）第一百零七條明確規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。”⑵管理本級政府系統(tǒng)內(nèi)部各項工作。管理本級政府系統(tǒng)內(nèi)部各項工作是基層政府組織的重要職能。2015年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：在“縣級以上的地方各級人民政府行使職權(quán)”時，“（一）執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；（四）依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機關(guān)工作人員”?？梢姡胤秸M織管理本級政府系統(tǒng)內(nèi)部的各項工作，也是有法律“明文規(guī)定”的，屬于基層政府組織在“社會治理權(quán)限”方面的“制度設(shè)定”。

（二）基層政府組織“社會治理權(quán)限”的“民情選擇”

基層政府組織除了自上而下“制度設(shè)定”的“社會治理權(quán)限”外，也可以通過自下而上的調(diào)查研究和篩選民生、民情、民調(diào)、民意的方式，獲取對于“公共事務(wù)”的有效“認(rèn)定”，從而更好地“治理社會事務(wù)”，為人民服好務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”[5]人民群眾在生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、生活當(dāng)中，會基于生存和發(fā)展的需要，產(chǎn)生各種不同的需求，也就是馬克思所論述的“人們的需求，也即是人們的本性，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”；“為了生存而奮斗，為了發(fā)展而奮斗，為了享受而奮斗”。[6]因此，在政府與人民群眾的關(guān)系中，政府有職責(zé)依據(jù)變化的社會情況選取“民意訴求”中具有“非排他性”“準(zhǔn)公共性”“共有性”的社會問題[7]作為政府活動中的政策議程，應(yīng)著力解決人民群眾所關(guān)心的“公共池塘”問題。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層政府組織“社會治理權(quán)限”的“民情選擇”，主要是通過參與社會治理創(chuàng)新的途徑來實現(xiàn)的：⑴基層政府組織采取調(diào)研的方式主動發(fā)現(xiàn)人民群眾反映的社會問題；⑵基層政府組織主動搭建互聯(lián)網(wǎng)辦公平臺，采用電子化、網(wǎng)絡(luò)化等方式解決社會問題；⑶基層政府組織可以通過與人民群眾進(jìn)行“民主協(xié)商”來化解矛盾；⑷基層政府組織可以通過拓寬政民“互動”的渠道解決社會問題?？梢哉f，從“民情選擇”的角度有效解決社會問題，是基層政府組織動態(tài)化管理社會、實現(xiàn)“社會治理權(quán)限”創(chuàng)新的有效路徑。

二、社會治理中的“公共性”問題：無錫

水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題

社會治理中“公共性”問題的界定特別是基層社會治理中的模糊性社會問題、“準(zhǔn)公共性”問題的“篩選”與界定，既是政府主導(dǎo)型社會治理實踐方面的難題，也是理論界研究政府參與社會治理的重要課題。近年來，無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處針對其管轄下水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題的治理，為基層政府在社會治理中的“公共性”與“準(zhǔn)公共性”問題的界定提供了一個研究范本。無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處對于水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題的治理，既有基層政府組織參與社會治理實踐的“特殊性”，也有可供其他政府部門參與社會治理借鑒經(jīng)驗的“普遍性”。研究無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處對于水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題的治理，有助于“篩選”出基層社會治理中的“公共性”問題和“準(zhǔn)公共性”問題，為提高公共服務(wù)水平和社會治理能力提供理論依據(jù)。

（一）無錫水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題分析

江蘇省無錫市濱湖區(qū)河埒口街道水秀社區(qū)以“服務(wù)零距離，溫馨在水秀”為理念，始終保持黨和群眾“零距離”的密切聯(lián)系，用“三心”——“匠心、真心、愛心”價值觀充實“零距離工作法”的內(nèi)涵，形成了科學(xué)的社區(qū)管理服務(wù)模式，使“零距離”服務(wù)煥發(fā)出了“心”魅力，從而成為江蘇省踐行黨的群眾路線的先進(jìn)典型，而水秀社區(qū)的服務(wù)“零距離”也被評為“江蘇省基層黨建創(chuàng)新工程九大工作法”之一。近年來，作為有著20多年發(fā)展歷史、規(guī)模較大的老新村，水秀社區(qū)的樓體結(jié)構(gòu)整體“老化”，特別是隱藏在樓體內(nèi)部的排水系統(tǒng)的“老化”給社區(qū)居民的正常生活帶來了諸多不便，集中表現(xiàn)為衛(wèi)生間“漏水”和廚房“堵水”。水秀社區(qū)的“優(yōu)秀”，可以通過宣傳寫在報紙、網(wǎng)絡(luò)、新媒體上，但如果“寫不進(jìn)”水秀社區(qū)居民的“內(nèi)心”，“優(yōu)秀”就會隨著社區(qū)樓體內(nèi)部的水管一樣“老化”。對于水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題，究竟是否在基層政府社會治理權(quán)限的范圍，形成了如下幾個觀點：⑴基層政府組織主導(dǎo)社會治理的“公共責(zé)任性”。在基層政府組織主導(dǎo)社會治理的過程中，對于很多不具有排他性、個人不能獨立解決、涉及訴求較多的問題，具有“社會治理權(quán)限”上的“公共責(zé)任性”。黨和政府關(guān)心民生問題，把為人民服務(wù)作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，其中，黨和政府為人民群眾解決的問題絕大多數(shù)是“公共性”問題。而界定一個問題是個人的問題還是“公共性”問題，最關(guān)鍵的是看這個問題的解決是否符合公共利益。公共利益是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數(shù)量的不確定性、實體上的共享性、潛在的義務(wù)性等特征。從范圍來看，公共利益是不確定的，具有變動性；從宏觀層面看，是人民群眾都需要的公共利益，像國防問題等；從中觀層面看，有全省或全市市民都需要的公共利益，像城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)問題等；[8]從微觀層面看，有社區(qū)居民都需要的公共利益，像社區(qū)環(huán)境保護(hù)等。⑵基層群眾對該問題具有“切身利益關(guān)注度”。對于一個問題是否具有“公共性”的界定，關(guān)鍵是看這個問題能不能影響到一定范圍內(nèi)多數(shù)主體的利益。水秀社區(qū)樓層之間的“漏水”問題，不是一戶人家、兩戶人家的問題，而是由于房屋建造年代已久，樓體內(nèi)部所鋪設(shè)的“公共性”排水管老化，或由于之前的建造工藝水平低，致使鋪設(shè)的管道不合理，從而使水秀社區(qū)“普遍性”存在上下樓層之間的衛(wèi)生間“漏水”問題，而這種居民樓“漏水”不是因為單個家庭裝修所能解決的“個性”問題，而是需要協(xié)調(diào)解決的“公共性”問題。無錫市濱湖區(qū)河埒口街道水秀社區(qū)樓層之間“漏水”問題給社區(qū)居民帶來了諸多不便，影響了社區(qū)居民的正常生活，自然應(yīng)成為社區(qū)的“公共性”問題。而且水秀社區(qū)居民樓樓層之間因為排水管“老化”造成的“漏水”問題也普遍存在于其它較老的社區(qū)中，像水秀社區(qū)附近的稻香新村、北橋社區(qū)、震澤新村等。

（二）基層政府組織對水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題的社會治理

無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處對于水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題的社會治理，屬于基層政府組織對基層群眾生活方面所關(guān)心的“準(zhǔn)公共性”難題的“引導(dǎo)型”治理。馬克思主義認(rèn)為，“環(huán)境能夠改造人，人也能夠改造環(huán)境”。既然水秀社區(qū)居民樓樓體內(nèi)部排水系統(tǒng)“老化”給社區(qū)居民正常洗浴、排水等生活方面帶來了諸多不便，影響了上下樓層之間的關(guān)系，不利于水秀社區(qū)居民的民生幸福和水秀社區(qū)“先進(jìn)”的評比，那么，解決水秀社區(qū)居民樓樓層之間“漏水”問題就顯得迫在眉睫。無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處針對水秀社區(qū)的實際情況，在解決水秀社區(qū)居民樓樓層之間“漏水”問題時主要做了以下幾方面的工作：⑴通過宣傳，在社區(qū)居民之間形成了解決“漏水”問題的民意共識?！肮残浴眴栴}一直都存在“公地悲劇”的可能，究其原因則是由于人們普遍存在“搭便車”的逃避公共責(zé)任心理。河埒口街道辦事處通過有效的社區(qū)宣傳，讓水秀社區(qū)的居民不再困于“大水盆”里蹲著“洗澡——端水——倒水”，而是享受站著用“噴頭——洗澡——排水”的樂趣，從而使居民形成了解決排水管“老化漏水”問題的民意共識。⑵通過民意協(xié)商，合理改造低矮居民樓的“排水”結(jié)構(gòu)。水秀社區(qū)的居民樓多為6-7層的低矮樓層，在建造初期堪稱先進(jìn)的“新村”社區(qū)，如今居民樓樓體內(nèi)部“排水”結(jié)構(gòu)已經(jīng)“老化”，而相隔一條路的稻香新村社區(qū)由于采用鋼鐵排污管，更是“老化”、生銹嚴(yán)重，“漏水”與“堵水”問題時有發(fā)生。河埒口街道辦事處通過組織社區(qū)居民“靜下心”來一起協(xié)商居民樓樓層之間“漏水”問題，從而改造了水秀社區(qū)低矮居民樓樓層的“排水”結(jié)構(gòu)。⑶通過共同籌資，獲得了解決居民樓樓層之間“漏水”問題的資金。美國著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆針對“公共事務(wù)的治理存在搭便車和逃避公共責(zé)任”這個世界性難題提出了“公共池塘資源理論”，其解決問題的核心方案是突破僵化的“市場私人解決”和“政府公共解決”的分類模式，使用“有私有特征”的制度和“有公有特征”的制度的各種混合制度來治理“公共性”問題。[9]河埒口街道辦事處借鑒“公共池塘資源理論”中的公共治理理論，通過社區(qū)居委會和社區(qū)居民共同籌資，爭取到了解決居民樓樓層之間“漏水”問題的資金。由此可見，只有居民在水秀社區(qū)居住得“方便”，生活“不漏水”，水秀社區(qū)的“優(yōu)秀”才會寫進(jìn)居民的“心坎上”，居民才能用“口口相傳”的方式傳播水秀社區(qū)的優(yōu)秀和先進(jìn)之處。

三、基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中

“篩選”“公共性”問題的建議

當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展正面臨“十三五”規(guī)劃所提出的“三去一降一補”的結(jié)構(gòu)性改革，即經(jīng)濟運行去杠桿、樓市去庫存、工業(yè)去產(chǎn)能，降實體經(jīng)濟融資成本，補供給側(cè)和人力資源“短板”，而這些結(jié)構(gòu)性改革都需要政府“公共服務(wù)”供給水平和供給能力的提升。我國如何利用“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”來促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，既需要中央政府及省級政府的部署決策，也需要基層政府組織參與社會治理。結(jié)合基層政府組織“社會治理權(quán)限”的“制度設(shè)定”與“民情選擇”路徑，剖析社會治理中無錫水秀社區(qū)居民樓“漏水”難題，筆者認(rèn)為，基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）確立“公共性”問題產(chǎn)生主體的“人民性”

基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題，必須確立“公共性”問題產(chǎn)生主體的“人民性”。馬克思主義認(rèn)為，“人們的需求，也即人們的本性?！薄叭藗?yōu)榱藦氖驴茖W(xué)、文化、宗教、政治等一切事務(wù)，而首先必須滿足衣、食、住、行等方面的需求”。[10]毛澤東同志也指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利”?！敖鉀Q群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛(wèi)生問題，婚姻問題。總之，一切群眾的實際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題”。[11]可見，在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新時期，基層政府組織在“篩選”“公共性”問題時，必須充分考慮社會治理的“為民性”，即把基層復(fù)雜社會事務(wù)中需要由基層政府組織參與治理的那一部分“準(zhǔn)公共事務(wù)”“排他性事務(wù)”“篩選”出來，然后將群體性智慧、財力、物力、人力、信息等資源集合起來，這樣，才能實現(xiàn)“公共性”問題的社會治理創(chuàng)新。確立“公共性”問題產(chǎn)生主體的“人民性”，要把握好以下幾個方面：⑴“公共性”問題產(chǎn)生的主體只能是人民群眾。人民群眾是基層政府組織公共服務(wù)的對象，也是“公共性”問題產(chǎn)生的唯一主體?；鶎诱M織及其工作人員與親屬不能直接成為“公共性”問題產(chǎn)生的主體，以防止“借公務(wù)”之名尋求“部門利益”和“裙帶利益”。比如江蘇省無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處治理水秀社區(qū)居民樓“漏水”問題，即以當(dāng)?shù)鼐用駷椤皽?zhǔn)公共性”問題產(chǎn)生的主體。⑵“公共性”問題產(chǎn)生的主體具有當(dāng)?shù)鼐用竦摹熬窒扌浴??；鶎诱M織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題，多為轄區(qū)內(nèi)的居民，因而帶有“局限性”?！肮残浴眴栴}產(chǎn)生的主體限于當(dāng)?shù)鼐用竦摹熬窒扌浴?，表明它不是面向整個社會提供“公共服務(wù)”，也不是擴大化的城市區(qū)域的“公共性”問題。比如無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處治理水秀社區(qū)居民樓“漏水”問題，是僅局限于水秀社區(qū)居民的“準(zhǔn)公共性”需求而提供的公共服務(wù)，并不面向城市其他區(qū)域的居民。

（二）界定“公共性”問題產(chǎn)生內(nèi)容的“公益性”

基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題，必須界定“公共性”問題產(chǎn)生內(nèi)容的“公益性”，不能是少數(shù)居民或村民的工作、學(xué)習(xí)或生活上的“私事”。關(guān)于基層政府組織參與社會治理， 學(xué)術(shù)界和實務(wù)界最基本的定性是解決“公共性”問題的目的是謀取“公益性”而非“私利性”。因此，基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題，界定“公共性”問題產(chǎn)生內(nèi)容的“公益性”，主要應(yīng)從所管理與服務(wù)區(qū)域居民的衣食住行等關(guān)系民生發(fā)展的內(nèi)容入手，而且是“自上而下”政府部門通過“制度設(shè)定”的公共服務(wù)內(nèi)容所不能包括進(jìn)去的。確立“公共性”問題產(chǎn)生內(nèi)容的“公益性”，要把握好以下幾個方面：⑴“公共性”問題產(chǎn)生的內(nèi)容必須涉及民生事宜。在“十三五”規(guī)劃背景下，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)在公共醫(yī)療、公共教育、公共衛(wèi)生、公共治安等方面的公共服務(wù)供給中實現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化和公共服務(wù)能力升級。[12]但就基層政府組織參與社會治理中一些涉及當(dāng)?shù)鼐用竦摹肮残浴眴栴}而言還相對復(fù)雜，需要有一個相對科學(xué)的“篩選”過程，這樣，才能“篩選”出符合當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮摹芭潘浴薄肮嫘浴钡拿裆鷨栴}。⑵“公共性”問題必須是當(dāng)?shù)鼐用耠y以解決的問題?；鶎诱M織所“篩選”出的“公共性”問題，除了考量其問題導(dǎo)向——“關(guān)系民眾民生事項”外，還必須是當(dāng)?shù)鼐用褡陨黼y以解決的“社會問題”。只有是當(dāng)?shù)鼐用褡陨黼y以解決的“社會問題”，才具有上升到政府決策議程的“合法性”。[13]比如無錫市濱湖區(qū)河埒口街道辦事處治理水秀社區(qū)居民樓“漏水”問題，既是關(guān)系“當(dāng)?shù)孛裆钡摹肮嫘浴眴栴}，也是當(dāng)?shù)鼐用褡陨黼y以解決的問題。⑶“公共性”問題必須由基層政府組織參與治理?！肮残浴眴栴}總是產(chǎn)生于當(dāng)?shù)鼐用裰?，而?dāng)?shù)鼐用褡铌P(guān)心的也是關(guān)系其切身利益的“民生”事項。如果當(dāng)?shù)鼐用癫荒芡ㄟ^自身能力解決該社會問題且無法通過“社區(qū)自治”或“第三方中介組織”解決時，就必然會尋求基層政府組織加以解決。

（三）厘清“公共性”問題產(chǎn)生方式的“自下性”

基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題，應(yīng)以“公共性”問題產(chǎn)生主體的“人民性”為根基，以“公共性”問題產(chǎn)生內(nèi)容的“公益性”為血肉，以“公共性”問題產(chǎn)生方式的“自下性”為依托。政府的“社會治理權(quán)限”來自兩條路徑：一個是“自上而下”的“制度設(shè)定”，這條路徑對基層政府組織有“法定”的約束要求；而另一條“自下而上”的“民情選擇”路徑則是基層政府組織有效參與社會治理、提高公共服務(wù)能力與公共服務(wù)水平。厘清“公共性”問題產(chǎn)生方式的“自下性”，應(yīng)把握好以下幾點：⑴進(jìn)行廣泛的社會調(diào)研，“問政于民”?！白韵露稀绷私饷裆V求，最基本的一點是讓干部下基層，深入實際，調(diào)查研究，了解事實真相，獲取大量而翔實的第一手材料，在進(jìn)行廣泛社會調(diào)研的基礎(chǔ)上“問政于民”，切實形成“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)、沒有決策權(quán)”的“公共性”問題治理局面。⑵民主決策，“問需于民”。“公共性”問題產(chǎn)生方式的“自下性”要基于一個前提，即政府通過合法的渠道傾聽民意訴求，“允許”當(dāng)?shù)厝罕姷脑V求得到“真實的表達(dá)”。過去，政府有關(guān)部門的“聽證會”“論證會”等看似“問需于民”的民主決策，但大多都存在“走過場”“搞形式”“做花邊”等問題。因此，基層政府組織在社會治理創(chuàng)新中“篩選”“公共性”問題，要實現(xiàn)“公共性”問題產(chǎn)生方式的“自下性”，就必須做到民主決策，“問需于民”，即通過系統(tǒng)的歸納、整理、比較、論證，形成符合實際、體現(xiàn)人民群眾意愿的意見。⑶健全議事機制，“問計于民”?！叭嗣袢罕娛菤v史的創(chuàng)造者”，他們既有“公共利益”需求，也有“集體智慧”存儲，因此，只有健全議事機制，“問計于民”，激發(fā)其參與“議事”的熱情，推動城市社區(qū)或村居集體決策平臺化、民主化和科學(xué)化，才能更好地厘清“公共性”問題產(chǎn)生方式的“自下性”。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：In the process of promoting the modernization of national governance systems and governance capacity，government organizations at different levels， including the central peoples government，the provincial peoples government，the municipal peoples government and county level peoples government，the township peoples government，etc.，are all playing the role of “governing body”.In the innovation of social governance，grassroots government organizations can both convey the superior department of the “situation” and understand grassroots public opinion.This article，taking the governance of residential building “l(fā)eaking” in Shuixiu community of Wuxi city for example，discusses the basic level government organizations how to “select” and define “public” issues in social governance innovation，and puts forward the corresponding suggestions，in order to improve the level of public service.

Key words：grassroots government organizations；social governance；public issues；Shuixiu community of Wuxi city