廣西接邊地區(qū)跨界群體性事件的治理模式探索

楊繼君+曾子軒

摘要：目前，跨界“三大糾紛”已經(jīng)成為接邊地區(qū)農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)，是引發(fā)跨界群體性事件的直接導(dǎo)火索，也成為接邊地區(qū)政府迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以廣西接邊地區(qū)跨界群體性事件為研究對(duì)象，首先詳細(xì)分析廣西接邊地區(qū)跨界群體性事件的主要特點(diǎn)及其成因，隨后對(duì)跨界群體性事件的治理現(xiàn)狀與不足進(jìn)行了研究，在此基礎(chǔ)上提出了化解當(dāng)前接邊地區(qū)社會(huì)治理困境的主要對(duì)策。

關(guān)鍵詞：三大糾紛；跨界群體性事件；社會(huì)治理；廣西

廣西周邊與廣東、湖南、貴州、云南等省接壤，東南與廣東省省界長(zhǎng)約931公里，東北與湖南省省界長(zhǎng)約970公里，北面與貴州省省界長(zhǎng)約1177公里，西面與云南省省界長(zhǎng)約632公里。廣西有如此之長(zhǎng)的省界線，接邊地區(qū)出現(xiàn)山林、土地和水利（簡(jiǎn)稱“三大糾紛”）等權(quán)屬糾紛在所難避免。另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，山林、土地和水利等資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益顯現(xiàn)，群眾的經(jīng)濟(jì)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也不斷提高，從而喚醒了大量潛在的矛盾和糾紛。山林、土地和水利糾紛為跨界糾紛的主要形式，如果處理不當(dāng)，極易演變?yōu)榭缃缛后w性事件，釀成嚴(yán)重的流血沖突。比如，2001年廣西西林縣與云南省師宗縣因山林糾紛引發(fā)了震驚滇桂的“7·30”群體械斗事件，2008年9月底廣西隆林縣與貴州省安龍縣因土地糾紛引發(fā)了群體斗毆事件等等。這些跨界群體性事件不僅給雙方群眾造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，而且對(duì)接邊地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重沖擊。為此，探索跨界“三大糾紛”調(diào)處與群體性事件治理模式，應(yīng)成為解決影響接邊地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定突出問(wèn)題的一個(gè)著力點(diǎn)，也是接邊地區(qū)地方政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、廣西接邊地區(qū)跨界群體性事件的主要特點(diǎn)及其成因分析

（一）跨界群體性事件的主要特點(diǎn)

廣西接邊地區(qū)跨界群體性事件的主要特點(diǎn)如下：

1.歷史性。由于省（區(qū)）界限劃分不清，或者政府方面協(xié)議劃界已清楚，但地方群眾不執(zhí)行，生產(chǎn)生活中常有越界行為，成為引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索。這些問(wèn)題有的是解放前留下來(lái)的，有的是解放后留下來(lái)的，持續(xù)時(shí)間比較長(zhǎng)，具有歷史性。

2.持續(xù)性。由于跨界群體性事件的根源沒(méi)有徹底解決，故紛爭(zhēng)一直存在，導(dǎo)致這些群體性事件總會(huì)多次發(fā)生，具有不間斷的持續(xù)性特點(diǎn)。

3.突發(fā)性?？缃缛后w性事件在什么時(shí)候、以什么樣的方式發(fā)生以及程度如何等情況具有不可預(yù)測(cè)性，不易控制，一些偶然因素都可能引爆群體性事件。

4.地域性?？缃缛后w性事件是由接邊地區(qū)各個(gè)利益相關(guān)方的矛盾集體爆發(fā)導(dǎo)致的，體現(xiàn)出地域性特點(diǎn)。

5.民間性?？缃缛后w性事件，沖突主要發(fā)生在接邊地區(qū)，兩方或多方的群眾之間群體利益沖突，其主體都是群眾，不是常見(jiàn)的群眾與政府、企業(yè)間的矛盾沖突，所以具有民間性質(zhì)，屬于群眾內(nèi)部矛盾。

6.難解性。由于處置跨界群體性事件涉及歷史問(wèn)題、雙方群眾的集體利益問(wèn)題、接邊政府之間的合作與利益問(wèn)題、處置能力問(wèn)題等，導(dǎo)致跨界矛盾糾紛一直難以調(diào)解，形成久拖不決的局面。

7.管轄權(quán)不確定性。跨界群體性事件由于發(fā)生在接邊地區(qū)，涉及到兩個(gè)以上的行政區(qū)劃，處置的地方政府各自為政和管轄權(quán)分離，致使處置難度較大。

（二）跨界群體性事件的成因分析

跨界群體性事件的成因異常復(fù)雜，既有歷史遺留問(wèn)題的原因，又有現(xiàn)實(shí)體制方面的原因，具體概括如下：

1.自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值激增引發(fā)利益之爭(zhēng)?？缃缛后w性事件是由于利益之爭(zhēng)導(dǎo)致的，只是這里的利益沖突更多的是在接邊地區(qū)土地、山林和水利權(quán)屬等方面的糾紛。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中山林、土地和水利等自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值激增，導(dǎo)致許多以前不是很明顯的利益糾紛開(kāi)始擴(kuò)大化，成為接邊地區(qū)群眾爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。

2.接邊地方政府間溝通協(xié)調(diào)不暢與自利行為。在跨界群體性事件的處置過(guò)程中，政治上的影響因素是接邊地方政府互不隸屬，各自為政，普遍存在溝通協(xié)調(diào)不暢現(xiàn)象。另外，由于接邊各地方政府在治理跨界群體性事件問(wèn)題上出于自利動(dòng)機(jī)，都傾向于維護(hù)己方群眾的利益，因而在事件處置中很難做到公平公正。這些因素導(dǎo)致許多跨界利益糾紛漸漸演變成歷史問(wèn)題，以至于到現(xiàn)在都無(wú)法徹底解決。

3.地方政府權(quán)威弱化與部分群眾自利意識(shí)膨脹。接邊利益沖突的白熱化導(dǎo)致跨界群體性事件發(fā)生后，接邊地方政府在協(xié)商的基礎(chǔ)下會(huì)提出解決問(wèn)題的方案，但該方案對(duì)接邊群眾來(lái)說(shuō)基本上沒(méi)有約束力，也得不到雙邊群眾的認(rèn)可，故基本上無(wú)法執(zhí)行，導(dǎo)致問(wèn)題長(zhǎng)期存在。在偶然因素誘發(fā)下，遺留問(wèn)題又會(huì)集體爆發(fā)，引起新的群體性事件。出現(xiàn)此種現(xiàn)象的根本原因是接邊地方政府的權(quán)威呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，群眾在各自利益的盤(pán)算下，總是無(wú)視接邊政府達(dá)成的協(xié)議，甚至拒絕執(zhí)行。在極端情況下通常會(huì)采用民間的暴力對(duì)抗，從而使事件升級(jí)，民間結(jié)怨更深。

4.群眾解決問(wèn)題的傳統(tǒng)路徑依賴。群眾在解決自身的問(wèn)題上，特別是在溝通渠道不暢的情形下，其利益問(wèn)題的解決方式往往是尋求暴力，這是村莊解決矛盾糾紛的普遍形式，也是一種傳統(tǒng)的路徑依賴。在接邊地區(qū)的民風(fēng)中，總體都是比較樸實(shí)的，但是，一旦利益沖突達(dá)到白熱化時(shí)，一些群眾的好戰(zhàn)、暴力心理在利益博弈過(guò)程中會(huì)受到激發(fā)。

5.群眾地域觀念加劇溝通不暢。接邊地區(qū)的群眾由于各自處于不同行政管理區(qū)劃下，相互之間的認(rèn)同感比較低，對(duì)對(duì)方群眾抵觸情緒比較強(qiáng)，而對(duì)于同一區(qū)劃的接邊群眾卻具有強(qiáng)烈的同鄉(xiāng)認(rèn)同感。在跨界群體性事件中，這將成為群體性文化排斥而導(dǎo)致強(qiáng)烈對(duì)抗的主要因素，具有文化心理的動(dòng)員作用。另外，接邊地區(qū)由于自然條件與交通條件的限制，往來(lái)不是很緊密，加之地域觀念，致使相互缺乏溝通，一旦出現(xiàn)利益糾紛就容易出現(xiàn)對(duì)抗的局面。

6.群眾法治觀念薄弱。雖然引發(fā)跨界群體性事件的直接動(dòng)因是利益沖突，但接邊群眾法治觀念薄弱則是內(nèi)在動(dòng)因。由于法治理念不強(qiáng)，在出現(xiàn)利益糾紛和沖突時(shí)，接邊群眾容易情緒失控而導(dǎo)致集體盲動(dòng)，從而引發(fā)群體性事件。

7.群眾的片面公正理念導(dǎo)致非理性行為。在參與跨界群體性事件的群眾中存在誘發(fā)集體行動(dòng)的情感心理基礎(chǔ)，這種情感心理基礎(chǔ)就是中國(guó)本土民眾的片面公正理念。這種理念不是來(lái)自理智、法理的公正理念，而往往是帶有民粹性質(zhì)的絕對(duì)平等理念。跨界群體性事件的集體行動(dòng)就是在這種理念的指引下進(jìn)行的。

8.熟人社會(huì)的內(nèi)在凝聚力易導(dǎo)致集體行動(dòng)。在跨界糾紛事件發(fā)生后，在個(gè)人利益需要通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)與表達(dá)時(shí)，群體行為能比較好地在熟人社會(huì)中建立并獲得信任，從而達(dá)成集體行動(dòng)。熟人社會(huì)為村民的集合、情感的交流以及集體行動(dòng)的形成提供了重要的平臺(tái)。

9.偶然性因素的“精英”影響。導(dǎo)致跨界群體性事件發(fā)生的誘因中也存在偶然性因素的影響，許多偶然因素甚至直接成為群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索。比如雙方地方“精英”一號(hào)召，群眾追隨，越界破壞對(duì)方樹(shù)木、莊稼等，從而導(dǎo)致跨界群體性事件發(fā)生。

二、廣西接邊地區(qū)跨界群體性事件的治理現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前治理模式簡(jiǎn)析

當(dāng)前，跨界糾紛和跨界群體性事件的處置基本上是按照行政區(qū)劃由各自地方政府進(jìn)行管理，而這種獨(dú)立、分散的治理模式最大的缺陷是：府際間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，相互推諉、“踢皮球”現(xiàn)象嚴(yán)重，從而導(dǎo)致跨界糾紛很難得到及時(shí)徹底解決。不過(guò)，廣西地方政府在治理此類事件中進(jìn)行了一些開(kāi)創(chuàng)性嘗試，為實(shí)現(xiàn)接邊地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了嶄新的方法和機(jī)制?，F(xiàn)就廣西治理跨界糾紛和跨界群體性事件的典型模式簡(jiǎn)析如下：

1.桂滇兩省（區(qū)）土黃村底先村人民調(diào)解委員會(huì)（西林縣）。鑒于廣西西林縣八達(dá)鎮(zhèn)與云南廣南縣壩美鎮(zhèn)土地山林權(quán)屬糾紛已成為接邊社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素，2010年12月，八達(dá)鎮(zhèn)土黃村與壩美鎮(zhèn)相鄰的底先村在組建跨區(qū)域聯(lián)合黨總支部的基礎(chǔ)上，成立了桂滇兩?。▍^(qū)）土黃村底先村人民調(diào)解委員會(huì)。兩?。▍^(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，該組織本著“大服務(wù)”理念，堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的調(diào)解工作方針。調(diào)解委員會(huì)成立后，促進(jìn)了兩村干部之間的溝通和村民之間的交流，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面互相幫助、互通有無(wú)，加深了村民之間感情，增進(jìn)了友誼。雖然在接邊地區(qū)還存在一些問(wèn)題，但可以在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上逐步加以解決。

2.黔桂通道黨建跨省聯(lián)建工程（南丹縣）。黔桂交界地帶的緊張關(guān)系已經(jīng)嚴(yán)重制約了雙方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展，影響了農(nóng)民生產(chǎn)生活的正常秩序和雙邊群眾的友好往來(lái)。為了根本改變黔桂邊界“戰(zhàn)火”連綿的情況，2010年，廣西南丹縣委、政府主動(dòng)與貴州的獨(dú)山、平塘、荔波、羅甸等縣進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上，接邊各縣共同實(shí)施了“通道黨建跨省聯(lián)建工程”，有效解決了兩?。▍^(qū)）邊界地區(qū)在基層黨建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精神文明建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定方面存在的問(wèn)題，促進(jìn)了接邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

3.湘桂三鄉(xiāng)護(hù)林聯(lián)防指揮部（全州縣）。廣西全州縣與湖南省相關(guān)市縣的接邊糾紛主要集中在山林糾紛，而這類糾紛的90%以上又集中在全州縣東山鄉(xiāng)。為了維護(hù)省際接邊地區(qū)的穩(wěn)定，在積累歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，東山鄉(xiāng)與永州市芝山區(qū)大慶坪鄉(xiāng)、雙牌縣何家洞鄉(xiāng)于1986年共同成立了“湘桂三鄉(xiāng)護(hù)林聯(lián)防指揮部”，由三方縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)和政法委、林業(yè)、調(diào)處、公安等有關(guān)部門(mén)共同組成，以森林防火、山林糾紛調(diào)處、治安聯(lián)防聯(lián)治為主要任務(wù)。每年召開(kāi)“護(hù)林聯(lián)防”聯(lián)席會(huì)議，輪流主持。

（二）當(dāng)前治理模式的不足

當(dāng)前治理跨界群體性事件的不足主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.縣級(jí)政府的權(quán)力治理困境。對(duì)于跨界群體性事件，縣級(jí)政府有屬地處置的義務(wù)，也有這樣的治理權(quán)限。只是在應(yīng)對(duì)、平息群體性事件之后，對(duì)善后工作涉及的跨界糾紛案件沒(méi)有裁決權(quán)，只能進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，從而會(huì)出現(xiàn)雙方政府通過(guò)共同協(xié)商達(dá)成的調(diào)處協(xié)議往往無(wú)法落實(shí)到位，推諉、扯皮現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

2.調(diào)處辦的職能與設(shè)置缺位。在接邊地區(qū)的糾紛案件處置過(guò)程中，主要由縣里的調(diào)處辦來(lái)執(zhí)行。調(diào)處辦作為牽頭部門(mén)，只具有協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的作用，沒(méi)有職能部門(mén)的權(quán)力。另外，調(diào)處辦通常處于編制不足和缺兵少將的局面，有的地方甚至是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其編制和人員都還沒(méi)有正式落實(shí)，這在一定程度上嚴(yán)重影響到工作人員的積極性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

3.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制落實(shí)不到位。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是社會(huì)影響評(píng)價(jià)體系的重要組成部分，是防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度性措施，是從源頭上化解矛盾糾紛最為有效的方法。依據(jù)筆者對(duì)廣西接邊地區(qū)5個(gè)縣（區(qū)）的調(diào)查，各地大多是走走形式以便應(yīng)付上級(jí)相關(guān)組織的檢查，未能真正落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。因此，有必要在接邊地區(qū)全面推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，從源頭上化解矛盾和糾紛。

4.高效能的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系缺失。針對(duì)跨?。▍^(qū)）的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)面臨著諸多困難，主要原因是接邊地區(qū)雙方政府是兩個(gè)平行的行政主體，相互之間不存在行政隸屬關(guān)系。因此，往往用行政手段能夠解決的問(wèn)題，在跨省（區(qū)）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系構(gòu)建中基本上是行不通的，只能通過(guò)雙方政府共同協(xié)商的辦法加以解決。因此，如何構(gòu)建跨?。▍^(qū)）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，就成為接邊地區(qū)政府迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

5.法律困境。在處置跨界糾紛和跨界群體性事件時(shí)存在明顯的法律缺位現(xiàn)象，由此造成處置和責(zé)任追究雙重困難。比如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條僅指出：“涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)?！边@就導(dǎo)致政府間在處置跨?。▍^(qū)）糾紛或群體性事件時(shí)沒(méi)有明確的處置主體和責(zé)任主體，造成相互推諉或扯皮現(xiàn)象，致使矛盾糾紛得不到及時(shí)化解。

三、跨界群體性事件治理模式創(chuàng)新

對(duì)于接邊地區(qū)維穩(wěn)工作，盡管雙邊政府都投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但治理效果并不顯著，跨界糾紛反而呈上升態(tài)勢(shì)，跨界群體性事件也時(shí)有發(fā)生，這就迫切需要接邊地區(qū)的政府探索新的社會(huì)治理模式。

（一）接邊地區(qū)全面推行并落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

在全面、認(rèn)真了解接邊地區(qū)“三大糾紛”實(shí)際的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一整套有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系和可供操作的執(zhí)行辦法進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就顯得尤為重要。只有這樣，才能從源頭上預(yù)防跨界群體性事件的發(fā)生，把各種矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。接邊地區(qū)的各級(jí)黨委和政府要站在維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度，充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作的重要性和必要性，切實(shí)做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，努力減少接邊地區(qū)的矛盾和糾紛，為接邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供保障。

（二）接邊地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系構(gòu)建

2007年正式實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在處理跨區(qū)域群體性事件規(guī)范中，沒(méi)有就政府間的協(xié)調(diào)事宜進(jìn)行明確規(guī)范。由于接邊地區(qū)政府屬于平行的行政單位，相互之間無(wú)法節(jié)制，因此，在處置跨界特別是跨?。▍^(qū)）群體性事件時(shí)，如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行指揮和協(xié)調(diào)，按照管理學(xué)的基本原理，則必然導(dǎo)致參與處置的工作人員無(wú)所適從而造成混亂的局面。在跨界群體性事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)工作人員是第一個(gè)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)的處置主體，而其權(quán)限在這一過(guò)程中就會(huì)碰到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題一決策權(quán)問(wèn)題，即究竟哪一方的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員擁有最終的決策權(quán)。這是在構(gòu)建接邊應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系時(shí)首先要解決的問(wèn)題。

（三）相關(guān)法治建設(shè)

法律的缺失或者內(nèi)容的不完善都會(huì)導(dǎo)致跨界群體性事件的處置出現(xiàn)兩難的局面，建議采取如下措施加強(qiáng)法治建設(shè)。

1.加快制定處理水資源糾紛的法律法規(guī)。跨界“三大糾紛”中的水資源糾紛日益受到人們的關(guān)注，而如何處理跨界水資源糾紛的法律法規(guī)尚處于空白狀態(tài)。一旦水資源因糾紛或者沖突而受到破壞，將會(huì)給沿河或者沿江流域的群眾造成災(zāi)難性后果。因此，為了實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)，必須加快立法調(diào)研論證，加快水資源法律體系建設(shè)，其中最重要的是盡快制定《水資源保護(hù)法》，為處理水資源糾紛提供法律依據(jù)。

2.修訂和完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。處理跨界特別是跨?。▍^(qū)）突發(fā)事件的權(quán)力和責(zé)任要在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中給予更明確更詳細(xì)的規(guī)定，為接邊地區(qū)政府及時(shí)有效地處置跨界突發(fā)事件提供法律依據(jù)，從而預(yù)防和減少涉穩(wěn)事件的發(fā)生。

3.暢通并擴(kuò)展跨界利益糾紛的訴求渠道。除從法律角度繼續(xù)完善信訪渠道和信訪工作之外，應(yīng)該擴(kuò)展其他利益訴求渠道。比如，在不少接邊地區(qū)為解決跨界糾紛成立的類似“老娘舅”調(diào)解辦公室的民間組織，這不失為一種解決跨界利益糾紛的有效渠道。