依法治國(guó)視域下培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力芻議

摘 要：在法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是至關(guān)重要的。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)視域下，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維方式，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是十分重要的。本文探討了法治思維的深刻意蘊(yùn)，分析了培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的阻礙因素，提出了應(yīng)在做好法治與全面深化改革的平衡、樹立法治理念和底線意識(shí)、加強(qiáng)外部機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)一步培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的建議。

關(guān) 鍵 詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維；依法治國(guó)

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）11-0034-06

收稿日期：2016-07-10

作者簡(jiǎn)介：劉赫男（1984—），女，吉林松原人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）法學(xué)教研部助教，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

黨中央在十八屆四中全會(huì)上明確提出了“依法治國(guó)”的戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問(wèn)題、做決策、辦事情?！笨梢姡谌嫱七M(jìn)依法治國(guó)視域下，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是至關(guān)重要的。

一、法治思維的深刻意蘊(yùn)

對(duì)于什么是法治思維，學(xué)界有不同定義。國(guó)家行政學(xué)院的胡建淼教授認(rèn)為，法治思維是指在治國(guó)理政的公共決策中按照法律的邏輯（法規(guī)、原理、精神）來(lái)分析問(wèn)題、判斷問(wèn)題和解決問(wèn)題。北京大學(xué)的姜明安教授認(rèn)為， 作為一種治國(guó)理政的方式，“法治”重視制度的作用甚于人的作用，重視穩(wěn)定性、可預(yù)期性甚于變動(dòng)性和靈活性，重視程序正義甚于實(shí)體正義。世界各國(guó)的實(shí)踐也表明，政府官員主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維，就會(huì)促進(jìn)相應(yīng)國(guó)家或地區(qū)的法治建設(shè)；而一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治建設(shè)又會(huì)給相應(yīng)國(guó)家或地區(qū)的執(zhí)政者更為主動(dòng)和自覺運(yùn)用法治思維的動(dòng)力。一旦形成了這種良性互動(dòng)，即可認(rèn)為其已步入了法治運(yùn)作和科學(xué)發(fā)展的正軌，進(jìn)入了法治社會(huì)的常態(tài)。因此，“法治思維”是對(duì)政府官員的基本要求。

法治思維是與“人治”思維、人情思維、禮治思維以及德治思維相對(duì)應(yīng)又互為補(bǔ)充的一種思維方式，它充分體現(xiàn)了法治的內(nèi)涵。因此，習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”[1]也就是說(shuō)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)法、懂法、知法、守法，并且要善于運(yùn)用法律，要在日常的決策和工作中嚴(yán)格遵守憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持法律平等公正的原則， 同時(shí)要自覺地接受法律監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任。

對(duì)于任何一種經(jīng)濟(jì)體制來(lái)說(shuō)，規(guī)則都是不可缺少的要素。[2]我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位決定了建設(shè)法治國(guó)家的必然趨勢(shì)，因此，一定時(shí)期的思維方式必然與其相應(yīng)的社會(huì)治理方式相適應(yīng)。目前，我國(guó)正在建設(shè)法治國(guó)家、法治政府，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維方式要同步建設(shè)。當(dāng)下，各級(jí)政府在處理社會(huì)矛盾以及應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件中面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。 因此，在新時(shí)期新形勢(shì)下，在全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，需進(jìn)一步培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力。筆者認(rèn)為，當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維應(yīng)該包含五個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）遵憲合法思維

所謂遵憲合法思維，即遵守憲法和一切法律的思維方式。首先，憲法是國(guó)家的根本大法，是治理國(guó)家的總章程和總的原則，它規(guī)定了一個(gè)國(guó)家的政體和總的制度，也規(guī)定了公民最基本的權(quán)利和義務(wù)。憲法具有最高的法律地位以及法律效力，一切法律不得與憲法相抵觸，否則即構(gòu)成違憲。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“憲法是保證黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安的根本法，具有最高權(quán)威?！盵3]因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維首先就是遵憲合法的思維。其次，憲法之外的一切法律也是領(lǐng)導(dǎo)干部一切行政行為的依據(jù)和準(zhǔn)繩。也就是說(shuō)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該在遵守憲法思維的指導(dǎo)下，樹立一種規(guī)則意識(shí)、制度意識(shí)。在日常工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部凡事都要從是否合法出發(fā)，包括對(duì)行為目的、內(nèi)容、程序是否合法的考量，在此基礎(chǔ)上做出的判斷、推理、決策才是法治思維的基本體現(xiàn)。

（二）法定程序思維

公正程序的思維是西方的一種法律傳統(tǒng)，亦即程序正義。程序正義，又成為“看得見的正義”，其源于一句法律格言：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”。1971年，美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾斯指出，如何設(shè)計(jì)一個(gè)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，從而對(duì)基本權(quán)利義務(wù)作出合理的分配，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等以及以此為基礎(chǔ)的合法期望進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)，這是正義的主要問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，可以按照純粹的程序正義來(lái)設(shè)計(jì)社會(huì)系統(tǒng)，“以便它無(wú)論是什么結(jié)果都是正義的”。這種純粹的程序正義的特征是不存在任何有關(guān)結(jié)果正當(dāng)性的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，但存在著有關(guān)形成結(jié)果的過(guò)程或者程序正當(dāng)性和合理性的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，因此，只要這種正當(dāng)?shù)某绦虻玫饺藗兦‘?dāng)?shù)淖袷睾蛯?shí)際的執(zhí)行，由它所產(chǎn)生的結(jié)果就應(yīng)被視為是正確和正當(dāng)?shù)?，無(wú)論他們可能會(huì)是什么樣的結(jié)果。[4]因此，領(lǐng)導(dǎo)干部若要在工作中維護(hù)公平正義，依法行政，就必須在法定的程序和權(quán)限內(nèi)行使公權(quán)力，不能隨意越界。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在依法行政和依法決策的過(guò)程中切實(shí)做到公平、公開、公正。只有做到程序上的公平、公開、公正，才能保證結(jié)果的最終正義。程序正義是實(shí)體正義的前提和基礎(chǔ)，因此，法定程序思維也是領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的必備要件。

（三）權(quán)利義務(wù)思維

從人的社會(huì)性來(lái)看，人總是存在于社會(huì)生活之中。也就是說(shuō)，人與人之間是存在著相互合作（當(dāng)然也可能伴隨相互沖突）的關(guān)系。個(gè)人不可能孤獨(dú)地生存，需要和他人一起生活。為此，必須有調(diào)整他們相互關(guān)系的行為規(guī)范和保證這種規(guī)范得以施行的形式。這種形式在法律上講就是權(quán)利和義務(wù)。[5]因此，法的本質(zhì)就是權(quán)利和義務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力的過(guò)程中，對(duì)公民、法人和其他組織在法律上的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)予以尊重和保護(hù)，不得侵犯，這就是權(quán)利義務(wù)思維。《中華人民共和國(guó)立法法》第八十條規(guī)定：“沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)利或者減少部門的法定職責(zé)?！边@就為領(lǐng)導(dǎo)干部在培養(yǎng)和提高權(quán)力義務(wù)思維上確立了準(zhǔn)則。領(lǐng)導(dǎo)干部在依法決策和依法行政的過(guò)程中，公民、法人和其他組織是其行為實(shí)施的對(duì)象，這些權(quán)利義務(wù)主體應(yīng)受到法律的保護(hù)和尊重，因此領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維必須包含權(quán)利義務(wù)思維。

（四）法律責(zé)任思維

現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，“責(zé)任”一詞有兩個(gè)彼此聯(lián)系的含義：⑴分內(nèi)應(yīng)該做的事；⑵沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)承擔(dān)的過(guò)失。在多數(shù)情況下，法律責(zé)任的含義等同于后者，指的是行為人做某種事或不做某種事所應(yīng)承擔(dān)的后果。[6]因此，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的另一個(gè)重要內(nèi)涵就是法律責(zé)任思維，即領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)或者作出決策時(shí)，應(yīng)該為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的后果。比如，在行政執(zhí)法方面，法治通過(guò)健全完善控權(quán)機(jī)制來(lái)明確國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)，同時(shí)規(guī)定不得有超越憲法法律規(guī)范、侵害公民、法人和其他組織之權(quán)利的各種執(zhí)法行為。所以，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，必須為其權(quán)力行使和職責(zé)履行的行為承擔(dān)一定責(zé)任。也就是說(shuō)，違法的行為要及時(shí)得到糾正，被侵犯的權(quán)利要得到有效的救濟(jì)和保護(hù)，造成侵害損失的要依法給予賠償，違法犯罪的要予以嚴(yán)肅懲處。

（五）權(quán)力制約思維

權(quán)力與權(quán)利是我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)過(guò)程中被經(jīng)常提到的兩個(gè)法律詞匯，因?yàn)閮蓚€(gè)詞在漢語(yǔ)里同音，所以用英文表達(dá)更容易區(qū)分：一個(gè)是POWER（權(quán)力），另一個(gè)是RIGHT（權(quán)利）。當(dāng)一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的公職人員在進(jìn)行普通的民商事行為時(shí)（比如在商店買東西）行使的是權(quán)利，而當(dāng)他作為公務(wù)人員在行使職權(quán)時(shí)所履行的法定“權(quán)利”實(shí)則是一種“權(quán)力”。英國(guó)思想家洛克說(shuō)：個(gè)人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律許可。法治，是給公民以最充分的自由，是給政府以盡可能小的權(quán)力。法治社會(huì)的真諦就在于公民的權(quán)利必須保護(hù)，政府的權(quán)力必須限制，與此背離的就不是法治社會(huì)。

因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)明確自己手中的權(quán)力來(lái)源于人民賦予和法律授權(quán)，要積極行使權(quán)力做人民公仆，同時(shí)也要遵守法律以克制權(quán)力過(guò)度行使，接受監(jiān)督和制約，這就是權(quán)力制約思維的要義所在。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力時(shí)必須要首先敬畏法律，知曉法律的邊界。濫用權(quán)力的行為不僅要被禁止，而且要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這是法律的懲戒功能，同時(shí)也是法治的必然要求。

二、培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

能力的阻礙因素

（一）經(jīng)驗(yàn)主義的弊端

改革與法治，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是當(dāng)今我國(guó)社會(huì)的兩大主題。在全面建成小康社會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)之過(guò)程中，如何處理好二者的關(guān)系，顯得尤為重要。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式的增長(zhǎng)，如今的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二，僅次于美國(guó)。但是在改革開放初期，由于法治體系極不完善，“以政策代替法律”的現(xiàn)象隨處可見。在“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的方針指引下，改革就是要大膽嘗試，就要突破和創(chuàng)新。因此，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得成效，其他問(wèn)題便順理成章地被默認(rèn)或淡化。

中共上海市委黨校的蔡愛平教授認(rèn)為：“改革的實(shí)質(zhì)是改變規(guī)則及規(guī)則背后業(yè)已獲得‘合法性支持的利益格局。這無(wú)疑會(huì)觸動(dòng)既是改革者又是被改革者的權(quán)力擁有者的利益?！盵7]然而，當(dāng)下“依法治國(guó)”的理念已成為主導(dǎo)并不斷強(qiáng)化，在法治背景下的改革就要被重新定義。以往的所謂“良性違法”已經(jīng)沒有了適合生存的土壤，在完備的法律體系中，所有的“大膽突破”都極有可能踩到法律的紅線，很多“經(jīng)驗(yàn)豐富”的領(lǐng)導(dǎo)干部忽然間失去了動(dòng)力和方向，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“不違法就不能改革創(chuàng)新”“改革就是要突破現(xiàn)有的法律”。在這種思想的主導(dǎo)下，法治理念、法治思維則成為了部分領(lǐng)導(dǎo)干部口頭的說(shuō)辭，報(bào)告中的“套話”，在真正的行政行為和行政決策中卻“反其道而行之”。這些領(lǐng)導(dǎo)干部的做法，在以往的很多時(shí)候是被肯定的，甚至是被效仿或被推廣的，這不得不說(shuō)是一種法治思維的嚴(yán)重缺位。

（二）工具主義思想依然存在

法治具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵和要求，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)主義法治缺乏宏觀的、整體的把握，對(duì)法治精神、法律原則和法律條文不熟悉，沒有處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和法制建設(shè)之間、政府和社會(huì)之間、公權(quán)力和私權(quán)利之間，以及“維穩(wěn)”和“維權(quán)”之間的關(guān)系。因此，仍然有不少領(lǐng)導(dǎo)干部狹隘地認(rèn)為，法治工作就是司法部門或者是執(zhí)法部門的事，把法治工作只交給分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)科室，并沒有從部門整體角度去認(rèn)真研究和部署推進(jìn)法治工作?？梢?，法治工具主義思想依然濃厚，單純地從加強(qiáng)對(duì)公民執(zhí)法的單向度思考法治建設(shè)問(wèn)題，并沒有從改革黨委及政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理工作的角度出發(fā)去思考法治建設(shè)問(wèn)題，法律制度在部分領(lǐng)導(dǎo)干部的眼中仍然是“擺設(shè)”，法治在實(shí)際工作中仍然是“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。因而法治思維在領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為過(guò)程中尚未形成自覺，干部心中無(wú)法、知法犯法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象仍然存在。

（三）整個(gè)社會(huì)的法治氛圍尚未形成

由于我國(guó)在歷史上是“人治”思想主導(dǎo)、法治傳統(tǒng)欠缺的國(guó)家，幾千年來(lái)的“人治”思想根深蒂固，想要徹底根除絕非“一日之功”。法治的推進(jìn)是必然的，但需要假以時(shí)日和足夠的耐心。我國(guó)雖然在改革開放的幾十年間已經(jīng)打開國(guó)門與全世界融通，西方一些先進(jìn)的法治理念也已經(jīng)移植到我國(guó)這片相對(duì)“人治”的土壤中來(lái)，但卻尚未達(dá)到“開花結(jié)果”之時(shí)，我國(guó)作為法治國(guó)家、法治社會(huì)的整體氛圍還沒有完全形成。因此，在這種狀態(tài)下，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培養(yǎng)、形成以至提高就會(huì)受到一定的限制和阻礙。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育及考核任用機(jī)制不符合法治思維的要求

一是領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的重視程度有待深入。當(dāng)前，在“全面依法治國(guó)”的背景下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于法治教育的重要講話、培訓(xùn)班以及相關(guān)的活動(dòng)雖然比較豐富，但普法教育多呈現(xiàn)簡(jiǎn)單化、“運(yùn)動(dòng)式”的特點(diǎn)，缺乏針對(duì)性?！案鱾€(gè)執(zhí)法部門的法治培訓(xùn)是由自己組織的，多是走過(guò)場(chǎng)，領(lǐng)導(dǎo)干部也基本不參加培訓(xùn)?！盵8]因此，這種法治教育多是流于形式，不夠深入，不能夠解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其重視程度有待深入。二是領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用機(jī)制亟待完善。改革開放30多年間，我國(guó)為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)國(guó)力，一度形成了以GDP論英雄的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀。在這種觀念的主導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)干部的任用考核標(biāo)準(zhǔn)主要建立在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之上， 因而導(dǎo)致了前些年的“新城區(qū)”“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”等形象工程、政績(jī)工程的大量涌現(xiàn)。在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，改革創(chuàng)新往往被認(rèn)為是某些領(lǐng)導(dǎo)干部的“過(guò)人之處”，這些改革創(chuàng)新有的卻是突破了法治的底線。因此，努力改變和完善新時(shí)期“依法治國(guó)”統(tǒng)領(lǐng)之下的領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用機(jī)制也是培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的必然選擇。

三、培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

能力的路徑選擇

黨的十八屆四中全會(huì)主題為“全面依法治國(guó)”，這是我黨歷史上首次將法治提升到了前所未有的高度。而“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的提出，更加明確了黨和國(guó)家在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的發(fā)展方向和內(nèi)在要求——法治是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本保障，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要保障。

領(lǐng)導(dǎo)干部是全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵因素，因此，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）處理好法治與全面深化改革的關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期和社會(huì)矛盾的爆發(fā)期，如何處理好各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛、努力實(shí)現(xiàn)公平正義便成為了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須面臨的重大課題。法有利益調(diào)整的功能，厲行法治是全面深化改革的一個(gè)非常重要的途徑。如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，因而健全完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府就要適當(dāng)退出，并全面推進(jìn)法治政府建設(shè)。法治政府是執(zhí)政為民的政府，政府不能直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員不能以權(quán)謀私。因此，在當(dāng)前“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂”還艱難的特殊時(shí)期，運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)處理好各方面的利益關(guān)系，重塑和形成一個(gè)廣大人民利益普惠的格局是法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)干部的義務(wù)和責(zé)任。當(dāng)然，運(yùn)用法治思維要解決的問(wèn)題很多，如收入分配公平的問(wèn)題、打破壟斷建立公平市場(chǎng)的問(wèn)題、縮減權(quán)力尋租空間的問(wèn)題等等。法的功能中包含“分配正義”的功能，因此領(lǐng)導(dǎo)干部如果能夠靈活運(yùn)用法治思維，則必然能夠更好地平衡各種復(fù)雜的利益關(guān)系，在遵循法治原則的基礎(chǔ)上，做出公平正義的決策，從而實(shí)現(xiàn)法治與全面深化改革的平衡。

（二）樹立法治理念和底線意識(shí)

法治對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，應(yīng)內(nèi)化為理念，外化為行為。所謂法治理念，也就是前文所述的法治思維的內(nèi)涵，包含了人權(quán)意識(shí)、程序意識(shí)和規(guī)則意識(shí)?！叭绻ㄖ慰梢苑Q之為法學(xué)的皇冠，那么人權(quán)就應(yīng)當(dāng)是皇冠上的明珠?！盵9]因此領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立人權(quán)意識(shí)：一方面，要保證自己所作出的行政行為或行政決策不侵犯人權(quán)；另一方面，要貫徹我國(guó)《憲法》中“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的法治思想。

目前，“重實(shí)體、輕程序”的思維方式在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部中仍不同程度地存在著，但隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)干部必須樹立程序意識(shí)，真正做到按程序辦事，用法治思維指導(dǎo)日常的行政行為，促進(jìn)依法行政。程序意識(shí)是科學(xué)、民主、依法執(zhí)政的基礎(chǔ)，尊重和遵守程序可以克服“人治”的隨意性，在更大程度上避免不公平不正義現(xiàn)象的發(fā)生，從而切實(shí)保障廣大人民的最根本利益。

法治思維本身就是一種規(guī)則至上的意識(shí)。我國(guó)古代就有“不以規(guī)矩，不能成方圓”的論述，而西方一些法律思想家更是認(rèn)為“法律規(guī)則的起源就是為了全體人民的安全和幸?！?。[10]法治，不僅意味著遵守規(guī)則，更為關(guān)鍵的是要按照憲法和法律的規(guī)定來(lái)行使公權(quán)力。法治必須是雙向的，守法既是對(duì)全體公民的基本要求，同時(shí)也應(yīng)是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公務(wù)人員的要求。要求公民守法而自己“州官放火”的行為不僅應(yīng)受到輿論的抨擊，更應(yīng)受到黨紀(jì)國(guó)法的嚴(yán)肅懲處。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要在推進(jìn)法治政府建設(shè)的過(guò)程中，樹立和嚴(yán)守規(guī)則意識(shí)，這也是培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的應(yīng)有之意。

（三）加強(qiáng)外部機(jī)制建設(shè)

筆者認(rèn)為，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育工作，首要的任務(wù)應(yīng)是加強(qiáng)培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維方式。所謂“知法、懂法、守法”并且能夠“善用法律”，這是一個(gè)從無(wú)到有、從易到難的過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)H靠自身的努力是不夠的，必須要從外部培訓(xùn)機(jī)制入手以解決根本性問(wèn)題。雖然各地方黨校以及行政學(xué)院是培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維方式和能力的主要陣地，但各個(gè)部門和單位也應(yīng)建立起本部門、本系統(tǒng)內(nèi)的法治思維教育和培訓(xùn)機(jī)制?！皹I(yè)精于勤”，領(lǐng)導(dǎo)干部在黨校及行政學(xué)院的法治思維培育要想取得切實(shí)的成效，必須要通過(guò)后續(xù)的繼續(xù)自學(xué)和部門、系統(tǒng)、單位的督促，最終才能實(shí)現(xiàn)學(xué)以致用和學(xué)以善用的目標(biāo)。這種機(jī)制的建立應(yīng)是長(zhǎng)效的，對(duì)于走過(guò)場(chǎng)和形式化的弊端要注意加以防范。

另外，應(yīng)建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用評(píng)價(jià)體系。對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和評(píng)價(jià)應(yīng)是多方面的綜合考量，如政治傾向、思想作風(fēng)、工作業(yè)績(jī)以及群眾滿意度等等。以往對(duì)于干部的考核和任用，在這些諸多因素都不存在重大偏差的時(shí)候，往往最看重的是工作業(yè)績(jī)尤其是GDP的考量。然而，過(guò)于注重結(jié)果的理念會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部“急功近利”的后果，太過(guò)注重實(shí)效而易忽視程序公平。在這個(gè)過(guò)程中，法治思維往往被忽視也是必然的。因此，現(xiàn)階段在全面依法治國(guó)的統(tǒng)領(lǐng)之下，要改變“知法懂法卻不用法”的做法，就需要從選拔和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制入手，細(xì)化法治思維考評(píng)體系，并將領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的評(píng)價(jià)結(jié)果作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部是否依法履職盡責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：In the process of law-ruled China construction，the rule of law thinking ability of leading cadres is crucial important.Therefore，from the perspective of ruling the country by law，to cultivate the rule of law thinking mode of leading cadres，to increase the rule of law thinking ability of leading cadres have been the primary task.This paper discusses the connotation of rule of law thinking，analyzes the hinder factors of cultivating and increasing the rule of law thinking ability of leading cadres and puts forward some suggestions：to balance rule of law and to deepen the all-round reform，establish the concept of rule of law，to strengthen the construction of external mechanism，etc.

Key words：leading cadres；rule of law thinking；ruling the country by law