政府信息依申請公開制度的國際經驗與啟示

蔣收獲+宗蓮+盧中南+袁璧翡+賈暉+周保松+陳剛

摘要：本文簡要闡述了政府信息依申請公開的制度價值，從申請者的主體資格、信息公開范圍、答復期限、申請費用等幾方面概況介紹其他國家依申請公開的基本制度與啟示，通過與我國政府信息依申請公開制度對比，發(fā)現(xiàn)我國的不足并提出針對性的建議。

關鍵詞：信息公開；依申請公開；國際經驗；啟示

[Abstract]DescribedthevalueofGovernmentInformationApplication-basedPublicitysystem，introducedthesimilarsystemsinothercountries，includingthesubjectqualifications，therange，theperiodforreply，thecost etc. By comparing with government information application-based publicity system in china， this article found out the weakness and put forward corresponding suggestions. [Abstract]information publicity；application-based publicity；international experiences；inspirations

政府信息公開制度是當今世界普遍推行的一項制度，全世界已有70多個國家制定了專門的政府信息公開方面的法律[1]。瑞典的《新聞報道自由法》（1776年）是全球首個政府信息公開法[2]，其他國家及地區(qū)按照頒布信息公開法的先后順序依次為：美國（1966年）[3]、丹麥（1970年）、法國（1978年）[4]、荷蘭（1978年）[5]、加拿大（1982年）[6]、澳大利亞（1982年）[7]、韓國（1996年）[8]、日本（1999年）[9]、英國（2000年）[3]等。

2002年廣州市首開先河制定了政府信息公開規(guī)定，公開承認“知情權”，將信息公開區(qū)分為依申請公開和主動公開兩大類，并確定“以公開為原則、不公開為例外”[10]；2004年上海借鑒了這一經驗，制定了《上海市政府信息公開規(guī)定》并創(chuàng)新性推出一系列配套措施，包括政府信息公開目錄、指南、指引、志愿者服務、年報等；2008年起全國實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是我國政府信息公開歷史上的里程碑，是構建“陽光政府”的制度基石，為公民知情權提供法律保障[11]；2010年國務院辦公廳先后發(fā)布《關 于做好政府信息依申請公開工作的意見》和《進一步做好政府信息公開保密審查工作的通知》，集中就依申請公開方面的問題提出了意見，這也顯示出政府信息依申請公開的重要性和復雜性。

本文通過比較國內外政府依申請信息公開制度建設的對比，闡述政府信息依申請公開的制度價值，從申請者資格、信息公開范圍、答復期限、申請費用等幾方面進行比較，借鑒國外制度設計的經驗成果，從而為我國政府信息依申請公開制度建設提供參考意見。

1 政府信息依申請公開制度的價值

1.1 主動公開與依申請公開的界分與關系

通常將信息公開分為主動公開、依申請公開以及不公開三種類型。公開范圍中有一部分政府信息，因其關系到不特定多數(shù)人切身利益，需要廣泛知曉等重要原因，要求行政機關必須主動公開，為此建立了主動公開目錄制度，其余未必主動公開但仍屬于公開范圍的政府信息，就成了依申請公開目錄[12]。這種界分并非一成不變，兩者相輔相成。依申請公開對主動公開起到補充和促進的作用，彌補政府主導環(huán)境信息公開模式的不足；全面、及時、準確地主動公開政府信息，可以大為減少依申請公開數(shù)量[13]。

1.2 依申請公開是信息公開制度的拱心石

從各國政府信息公開的立法情況看，盡管存在不少差異，但一般都是將公眾依法申請信息公開作為信息公開法制的重心所在[14]。主動公開是政府信息公開的主渠道，但依申請公開卻更能夠說明政府與公眾雙方的互動能力。對于公眾來講，申請政府公開的信息對公眾更有價值，更能滿足公眾對政府信息的需求，能引起倒逼效應[15]。

2 國外依申請公開制度的現(xiàn)狀

2.1 申請者的資格與條件

就主體資格而言，大多數(shù)國家對申請者的資格條件都沒有限制，任何個人或者法人組織都可以申請政府信息公開，甚至包括外國人等。如，英國《信息自由法》規(guī)定“任何人”，日本《關于行政機關擁有的信息公開的法律》也規(guī)定“任何人”，美國、挪威《信息自由法》規(guī)定“公眾”[16]，新西蘭《政府信息法》詳細規(guī)定申請人為：新西蘭公民、永久居民、在新西蘭的人、在新西蘭成立的法人團體、在新西蘭之外成立但在新西蘭設有商業(yè)辦事處的法人團體，德國《信息自由法》規(guī)定，保障任何人向聯(lián)邦行政管理部門和機構獲取信息的權利，這一規(guī)定對于德國人和外國人同樣適用[3]，韓國《信息公開法案》規(guī)定除本國居民以外的外國人員具有信息公開請求權需要“在韓國國內設有事務所的法人或團體，或有一定居所，以及因為學術研究需要而暫時停留在韓國的外國人”[17]。

就申請條件而言，大多數(shù)國家對申請者與被申請文件的利害關系未作詳細闡述，例如美國依申請制度無需公民說明申請公開政府文件的理由和申請目的；英國要求申請者申請的信息描述應足以使公共部門能夠識別和查找到所請求的信息；澳大利亞要求公民在書面提出申請時說清楚被申請公開的文件的信息以使工作人員能夠識別該文件，并詳細說明地址以能夠將信息送達；韓國不問被要求公開的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害關系[18]。

2.2 信息公開與豁免公開的范圍

以公開為原則、不公開為例外是我國也是各國制定信息公開范圍的基本原則，確定豁免公開的范圍是信息公開法的要害環(huán)節(jié)。當政府信息涉及第三人的利益，比如涉及第三人的隱私、商業(yè)秘密以及可能涉及國家秘密的，往往屬于不公開的信息，即豁免公開的范圍。各國往往采用不同的立法方法予以區(qū)分：一些國家采用列舉法規(guī)定可以公開的信息范圍；另一些國家則采用排除法規(guī)定不予公開的信息范圍[19]。

英國政府對信息公開一向不積極，《信息自由法》規(guī)定共有24類被免予公布的信息，采取一種列舉式加概括式的方式，分為了 “絕對例外” 和 “有條件例外”兩種規(guī)定[20]，后者僅適用于：在所有此類情況下，免除確認或否認的義務所牽涉的公共利益，要高于透露公共機構是否擁有相關信息所牽涉的公共利益。其《公務員秘密法》規(guī)定，不管是否屬于秘密，公務員職務上所得到的信息均禁止外傳。

美國政府以謹慎的態(tài)度枚舉了豁免公開的9種情況，每一種情況的法律表述都比較抽象，具有較大的變通和包容性[21]。不過美國的信息公開制度中對個人隱私與商業(yè)秘密的界定非常明確；在解決行政糾紛過程中的部分信息予以公開；涉及食品藥品等公共衛(wèi)生安全信息必須公開，根據FDA的統(tǒng)計，F(xiàn)DA全部記錄中90-95%的信息按《信息自由法》規(guī)定審查和保密遮掩后可以公開。

日本政府將信息分為豁免公開的信息、有限公開的信息、裁量公開的信息和免于披露的信息等分別規(guī)定。規(guī)定了六種不予以信息公開的信息包括個人信息、經營事業(yè)信息、國家安全信息、公務信息、會影響他人利益的信息、妨害或者影響該事務正常進行的信息[22][23]。

德國政府并沒有在法律文本層面界定主動公開的政府信息的范圍，由職能部門自覺地進行評判，依據其是否掌握被申請信息及被申請信息能否進行公開的情況做出決定。另外，德國形成了這樣一種法律傳統(tǒng)：凡是涉及公眾利益的重要政府信息，例如涉及食品衛(wèi)生領域、醫(yī)療領域的政府信息，政府都有義務通過各種途徑最大可能地讓普通民眾獲得。

韓國政府規(guī)定了八種不可公開的信息包括個人信息、團體信息、防衛(wèi)外交信息、警察信息、審議研討信息、事務事業(yè)執(zhí)行信息、其他法令規(guī)定需保密的信息或已列為不予公開的信息以及如果被公開有可能嚴重危及國民的生命、財產和其他公共安全或利益的信息。其中，又具體規(guī)定了個人信息和團體信息中能夠公開的那部分信息[18]。

綜上，各國豁免公開信息的范圍和內容能夠較顯著的看出各國政府對于信息公開的一個態(tài)度，美國、德國等以公民的“知情權”為尚，最大限度的信息公開；而英國、日本以及韓國等以“信息不公開”為由，盡量保護政府信息，最小限度的信息公開。

2.3 答復期限與申請費用

不同國家對于答復期限的設置標準不同，美國規(guī)定答復期限是20個工作日，特殊情況下延遲不超過10個工作日；日本規(guī)定行政機關對是否公開的決定期限是收到申請后的30日內，特殊情況下最多可以延長30日[23]；韓國規(guī)定一般情況下公共機關在接受請求之日起15日內做出決定，在遇有不得已的事由（不可抗力）情形時，公共機關可適當延長這一法定期限，但應將其理由及時用書面形式通知請求權人[24]；英國政府機關收到申請后如決定可以公開，須在20天內通過復印、查閱、摘抄或其他方式提供；如決定不能公開，須書面通知申請人并明確告知不予公開的理由[25]。

在政府信息收費的問題上，美國采取的是“免費和低收費模式”，瑞典、奧地利等歐洲國家實行的是“邊際成本收費模式”，而英國采取的是“成本收回模式”[20]。美國以收費高低區(qū)分商業(yè)申請和一般申請，以商業(yè)使用為目的可同時收取檢索費、復制費和審查費，以科研目的而申請的只收復制費，新聞記者也只繳納復制費。除這兩項目的以外，為其他目的而申請文件時，行政機關同時征收檢索費和復制費。德國規(guī)定收費不可以作為威懾或者抵抗申請信息要求的工具來使用，申請被拒絕時不得收取費用。日本政令規(guī)定要交納申請手續(xù)費，但當申請人有經濟困難或有其他理由時，也可減免部分或全部手續(xù)費。信息公開請求者交納一定費用是采取與一般納稅者公平負擔的原則。

3 國外依申請公開制度對于我國的啟示

3.1 公開范圍的明確性

政府信息公開范圍便是知情權對象之范圍，如果法律沒有明確規(guī)定此方面的政府信息公開范圍，任由行政機關自由裁量，那么行政機關便很可能基于自己的利益和立場而盡力縮小信息公開之范圍，公民申請公開政府信息便會受到極大限制[26]。我國《政府信息公開條例》沒有對不公開的信息“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！本哂袠O大的不確定性。國際上各國政府對于依申請信息公開的范圍或豁免公開的范圍都有不同方式的表述，例如日本一方面概括規(guī)定凡是符合要求的“行政文書”都應公開， 另一方面又列舉了6種不予公開的信息，同時原則規(guī)定了部分公開的信息和裁量公開的信息， 還建立了“拒絕答復文書存在制度”錯誤！未定義書簽。，使得立法有很強的預測性和前瞻性，使公民可以很清楚地了解哪些不能公開，節(jié)省了社會資源，具有比較強的明確性。

3.2 配套法律的協(xié)調性

我國政府信息公開制度建設已走過第一階段——地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及部門規(guī)章，進入第二階段——國務院頒布施行的《條例》，但還未上升到第三階段——由國家立法機關制定《政府信息公開法》，這也是我國政府信息公開制度建設的未來發(fā)展趨勢[27]。《條例》是由政府制定并頒布的一部行政法規(guī)，并不具備國家成文法的約束作用和權威地位，且易受到其他法律（如《保密法》、《版權法》、《檔案法》、《立法法》等）的限制，至今仍然沒有形成并實行全國統(tǒng)一的政務公開制度，與其他獨立法之間也還存在不配套甚至相互矛盾的關系；配套法律制度（如《個人信息保護法》、《商業(yè)秘密保護法》等）缺位，行政機關在實施政府信息公開工作時，難以判斷哪些信息屬于不予公開或部分公開的范圍[28]。 國外相關研究的總體特征表現(xiàn)為：理論探討的系統(tǒng)性并轉化為現(xiàn)實規(guī)范。從制度設計的內容構成和功能看，較完備的制度體系應設立兩方面的內容：基本內容（實體）制度和監(jiān)督保障制度，國外的信息公開在這兩個方面的制度設計比較完整。理論探討轉化為現(xiàn)實規(guī)范的具體表現(xiàn)是：形成較為完善的政府信息公開的法律體系。

3.3 保障機制的必要性

在我國，關于政府信息公開的規(guī)定中很少有信息公開的程序性規(guī)定，對于公眾無法正常獲取信息時也沒有明確規(guī)定救濟手段和途徑，程序上的保障手段匱乏。這種情況會極大地損害公眾尋求救濟手段獲取政府信息的熱情和信心，“沒有制度保障的權利永遠都只能是印在紙面上的文字，知情權也不例外”[29]?！稐l例》以建立政府信息考核制度、社會評議制度與責任追究制度來保證其得到貫徹與實施，同時又規(guī)定由政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關負責對其進行監(jiān)督與檢查。這就難免會有一些政府官員以“保密”為由拒絕公開一些原本應當予以公開的信息。事實上這類事件已屢有發(fā)生，究其根源固然是頒布不久的《條例》需要一個適應的過程，但另一個重要的原因就是缺乏一個完善的保障機制。因此，設立一個專門機構負責對信息公開事務進行統(tǒng)一管理，并制定一個切實可行的標準以衡量信息是否可以公開就顯得尤為重要[30]。在政府信息公開的范圍日益擴大的今天，不公開的信息將會受到越來越嚴格的限制，政府機關對不公開信息的裁量權最終還須接受司法機關甚至立法機關的審查；最后，信息公開的權利需要有效的制度保障和救濟手段，使得政府與公眾的溝通、公民的參政以及對政府的監(jiān)督更具實效。

3.4 監(jiān)督機制的完善性

中國扮演政府信息公開工作監(jiān)察員角色的是監(jiān)察機關，《政府信息公開條例》和新修訂的《行政監(jiān)察法》都賦予了監(jiān)察機關“組織協(xié)調、指導政務公開工作”的職責。然而，盡管有了法律上的規(guī)定，中國監(jiān)察機關在政府信息公開方面既不負責調解信息公開糾紛使其免于司法程序，也不負責對《政府信息公開條例》的改進提出建議。而且，監(jiān)督檢查政府信息公開情況并不是監(jiān)察機關的主要職能。因此，與“專職”監(jiān)察員的地位相比，中國監(jiān)察機關只能算是“兼職”的信息公開監(jiān)察員。這與中國政府信息公開立法進程起步較晚的實際情況有關。在管理和監(jiān)督制度上，各國政府信息公開法存在不同的體系框架和適用模式。首先，在監(jiān)督主體上，各國設置的相應的信息公開監(jiān)督系統(tǒng)各有不同：一些國家設立專門的信息公開的監(jiān)督機構，如法國成立了獨立的機構——“關于獲取行政文書的委員會”（CADA），委員會由來自最高法院、審計檢察院、國民議會等機構的代表以及法國檔案館館長、政府出版局局長等共同組成，對公民提出的關于信息公開的異議進行審查。另一些國家則利用現(xiàn)有的行政和司法系統(tǒng)進行監(jiān)督，如美國在對現(xiàn)行文件公開利用的監(jiān)督上，采取由政府設立的行政復議機關作為監(jiān)督機關；法院則作為司法監(jiān)督主體審查政府機關的信息公開行為；同時，美國也注重國會的監(jiān)督主體地位。其次，在適用范圍上，立法機關和司法機關應否受信息公開監(jiān)管法的調整，也存在不同模式。一些國家將法院排除在外，如西班牙、葡萄牙、荷蘭、意大利、德國；也有國家將法院納入適用范圍，如英國、瑞典、奧地利、法國、希臘和匈牙利等。

他山之石可以攻玉，學習借鑒他國的成熟經驗來發(fā)展自己，這是發(fā)展途中的必經之道，我國依申請公開制度的完善任重而道遠。

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（收稿日期：2016-1-27）