2009—2015年793份衛(wèi)生行政許可信息依申請(qǐng)公開情況分析

宗蓮+蔣收獲+周保松+賈暉+盧中南+袁璧翡+陳剛

所謂依申請(qǐng)公開，就是公民、法人或者其他組織根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息[1]。相對(duì)于主動(dòng)公開制度下的消極權(quán)利，依申請(qǐng)公開是公民、法人和其他組織行使的一種積極權(quán)利。由于衛(wèi)生行業(yè)信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，公民很難知曉醫(yī)務(wù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、涉水產(chǎn)品等被許可人的衛(wèi)生行政許可資質(zhì)是否合法。依申請(qǐng)公開制度要求衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)必須接受并回應(yīng)來(lái)自任何公民和組織針對(duì)各種衛(wèi)生許可信息的要求。為了解依申請(qǐng)信息公開制度的實(shí)施情況，本文擬通過(guò)對(duì)2009—2015年上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所（下文簡(jiǎn)稱上海市衛(wèi)生計(jì)生委監(jiān)督所）受理的信息依申請(qǐng)公開卷宗進(jìn)行分析，以期發(fā)現(xiàn)社會(huì)對(duì)衛(wèi)生許可類信息需求的變化和規(guī)律、政府回應(yīng)中存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題分析出可能存在的原因，并嘗試提供切實(shí)可行的建議，以期推動(dòng)上海市衛(wèi)生行政許可信息依申請(qǐng)公開制度的建設(shè)。

1 資料與方法

資料來(lái)源于2009—2015年上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所受理的依申請(qǐng)信息公開卷宗，卷宗內(nèi)容包括依申請(qǐng)公開信息的申請(qǐng)表、衛(wèi)生行政部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)文書、以及答復(fù)。運(yùn)用Epitada 3.1軟件進(jìn)行問(wèn)卷結(jié)構(gòu)化錄入，主要包括申請(qǐng)人性質(zhì)、申請(qǐng)內(nèi)容、回復(fù)時(shí)限、答復(fù)情況等條目，運(yùn)用Excel 2013軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)的處理分析，運(yùn)用SPSS 22.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 總體變化

2009—2015年上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所接受的政府信息依申請(qǐng)公開的總體情況見表1。7年來(lái)該機(jī)構(gòu)接受的信息公開申請(qǐng)數(shù)量合計(jì)838件，從2009年的60件增加到2015年196件，對(duì)年份和依申請(qǐng)公開數(shù)量進(jìn)行Spearman等級(jí)相關(guān)檢驗(yàn)，相關(guān)系數(shù)為0.096，P<0.001，有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，可推斷公眾對(duì)衛(wèi)生行政信息的需求量總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。在該機(jī)構(gòu)接受的838件申請(qǐng)中，申請(qǐng)公開衛(wèi)生行政許可類的信息有793件（占94.6%）。根據(jù)上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)信息公開年報(bào)，2009—2015年上海市衛(wèi)生計(jì)生委收到的信息依申請(qǐng)公開總量為1660件。衛(wèi)生行政許可類信息793件占高達(dá)47.77%的比重，其中，比重最高年份為2013年衛(wèi)生許可類信息占54.95%，比重最低年份為2009年，占43.61%?？梢姡l(wèi)生行政許可類信息依然是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)信息依申請(qǐng)公開的主要內(nèi)容。其他申請(qǐng)內(nèi)容包括衛(wèi)生行政處罰信息、衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、衛(wèi)生政策和業(yè)務(wù)管理等信息，其中又以衛(wèi)生行政處罰信息為主。目前，由于缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，對(duì)行政處罰決定書是否屬于政府信息公開的范疇，一直存在不同觀點(diǎn)[2]。根據(jù)上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的授權(quán)范圍和工作流程，上海市衛(wèi)生計(jì)生委監(jiān)督所收到的非衛(wèi)生行政許可類信息申請(qǐng)（包括行政處罰信息等）均上報(bào)上海市衛(wèi)生計(jì)生委處理與回復(fù)，其他內(nèi)容的申請(qǐng)?jiān)诒疚牟蛔鲫U述。

2.2 依申請(qǐng)公開內(nèi)容

2009—2015年793份衛(wèi)生行政許可依申請(qǐng)公開信息內(nèi)容情況如表2。申請(qǐng)內(nèi)容中最多的是醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的信息510件（占59.4%），其次是醫(yī)師執(zhí)業(yè)178件（占20.7%）。醫(yī)師資格（占8.6%）、護(hù)士執(zhí)業(yè)（占4.4%）、外國(guó)/港/澳/臺(tái)醫(yī)師執(zhí)業(yè)（占2.1%）、醫(yī)療技術(shù)準(zhǔn)入（占2.7%）、其他許可內(nèi)容（占2.1%）所占比例均在10%以下。對(duì)年份和具體公開內(nèi)容進(jìn)行Spearman相關(guān)分析，結(jié)果顯示年份與醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的相關(guān)性為0.98，P<0.001，對(duì)醫(yī)療人員許可資質(zhì)的申請(qǐng)呈下降趨勢(shì)，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可資質(zhì)的申請(qǐng)呈上升趨勢(shì)，有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，二者曲線恰成剪刀狀（圖1）。

2.3 依申請(qǐng)公開答復(fù)結(jié)果

2009—2015年793份衛(wèi)生行政許可依申請(qǐng)公開答復(fù)結(jié)果中同意公開數(shù)量為710件（占88.41%），而以“信息不存在”和“非本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限”處置的數(shù)量分別為61件（占7.60%）和20件（占2.49%），其余情況數(shù)量均較少。對(duì)年份與具體答復(fù)結(jié)果進(jìn)行Spearman相關(guān)分析，年份與同意公開的相關(guān)性為0.86，P<0.05，同意公開所占比例呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，由2009年的49件增至2015年的158件，具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義；答復(fù)結(jié)果為“信息不存在”的數(shù)量?jī)H次于同意公開，為61件，見表3。

2.4 依申請(qǐng)公開答復(fù)時(shí)間

2009—2015年793份衛(wèi)生行政許可依申請(qǐng)公開答復(fù)時(shí)間情況如表4所示。對(duì)于依申請(qǐng)公開信息的答復(fù)最長(zhǎng)時(shí)間有22、16、15、14、13個(gè)工作日，最短時(shí)間均為1個(gè)工作日，平均在4～5個(gè)工作日，對(duì)年份與答復(fù)時(shí)間平均值做Spearman相關(guān)分析，年份與答復(fù)時(shí)間的相關(guān)性為0.68，P>0.05，答復(fù)時(shí)間的平均值趨于穩(wěn)定，隨年份變化不大，每年維持在4.5天左右變化。依申請(qǐng)公開答復(fù)時(shí)間作為衡量政府工作效率的一個(gè)指標(biāo)，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定政府部門收到信息公開申請(qǐng)時(shí)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)；不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)在接到申請(qǐng)書之日起15個(gè)工作日內(nèi)（《辦法》要求在 10個(gè)工作日內(nèi)）做出是否公開的答復(fù)，遇有其他特殊情況可延長(zhǎng)至 30個(gè)工作日，因此答復(fù)時(shí)間均在條例規(guī)定的最大限度之內(nèi)。

3 討論

本研究主要在前期對(duì)上海市2009—2012年衛(wèi)生行政許可依申請(qǐng)公開研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合后期2013—2015年的數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行趨勢(shì)分析，期望發(fā)現(xiàn)7年里上海市衛(wèi)生行政許可信息依申請(qǐng)公開的規(guī)律，以望對(duì)實(shí)際工作提供指導(dǎo)意義。

總體而言，衛(wèi)生行政許可信息依申請(qǐng)公開數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2008年5月1日起施行的《條例》是我國(guó)依申請(qǐng)公開制度的里程碑，是完善公民知情權(quán)的重要舉措，申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量這一指標(biāo)最能直接展現(xiàn)政府信息依申請(qǐng)公開的實(shí)施情況。查閱各年度政府信息公開報(bào)告，教育部2009—2013年的受理量分別為53、53、81、186和196件[3]，山東省2008—2013年全省各級(jí)政府及部門的受理量分別為16368、25097、12262、30156、31077和33306件[4]，南通市各級(jí)政府及部門2008—2013年受理量分別為 54、92、123、264、789和1928件[5]，總體均呈上升趨勢(shì)，這與本文中得出的衛(wèi)生行政許可依申請(qǐng)公開數(shù)量呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)的結(jié)論相一致。

與2009—2012年的研究結(jié)果[7、8]相比，2013—2015年衛(wèi)生行政許可信息依申請(qǐng)公開的內(nèi)容沒(méi)有呈現(xiàn)非常多元化的情形，依然集中于醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)與醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)。申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開的行為通常是一種非獨(dú)立的、附隨性質(zhì)的行為，這一特征并沒(méi)有很大的改變。申請(qǐng)人在其他行政行為決定中因行政機(jī)關(guān)將某些影響自身權(quán)利義務(wù)的政府信息作為法律適用的依據(jù)、法律事實(shí)或者證據(jù)時(shí)，才迫使申請(qǐng)人啟動(dòng)新的法律程序附帶性地追問(wèn)該政府信息是否存在、內(nèi)容和法律效力如何[6]。申請(qǐng)衛(wèi)生行政許可信息的目的依然多與醫(yī)療事故、醫(yī)療糾紛、醫(yī)療訴訟有關(guān)，申請(qǐng)者與所申請(qǐng)信息之間的利益關(guān)系較為明顯[7]。申請(qǐng)內(nèi)容的一個(gè)變化趨勢(shì)是2013-2015年申請(qǐng)對(duì)醫(yī)療人員許可資質(zhì)的申請(qǐng)數(shù)量呈下降趨勢(shì)?？梢詡?cè)面反映出近幾年醫(yī)療機(jī)構(gòu)在對(duì)醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)管理上趨于規(guī)范，衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)在醫(yī)療人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)信息的主動(dòng)公開上趨于完善，公眾獲取醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)信息的可及性得到提高，進(jìn)而此方面信息申請(qǐng)公開數(shù)量有所下降。醫(yī)療訴訟、醫(yī)患糾紛的常以醫(yī)療機(jī)構(gòu)為被告，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)為求償對(duì)象，較少是以醫(yī)務(wù)人員個(gè)體為被告，所以醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)信息申請(qǐng)數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。一方面，雖然醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)信息屬于主動(dòng)公開范圍，已經(jīng)在官網(wǎng)上主動(dòng)公開，申請(qǐng)人需要將網(wǎng)站上公開的內(nèi)容以蓋公章的書面形式固定保存下來(lái)[8]；另一方面，官網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)上主動(dòng)公開的醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)信息往往是最新的許可信息，而申請(qǐng)人的信息需求是歷史時(shí)期的許可信息，必須通過(guò)依申請(qǐng)公開的形式，由衛(wèi)生行政部門調(diào)取檔案獲取過(guò)去某一特定時(shí)間段（比如20年前）某醫(yī)療機(jī)構(gòu)的某方面執(zhí)業(yè)許可信息。隨著信息主動(dòng)公開力度的增加，對(duì)歷史時(shí)期的衛(wèi)生行政許可信息的申請(qǐng)將成為以后依申請(qǐng)公開的主要內(nèi)容。

政府信息公開申請(qǐng)的答復(fù)情況是衡量依申請(qǐng)公開機(jī)制實(shí)效的重要指標(biāo)。2009—2015年793份衛(wèi)生行政許可依申請(qǐng)公開以“同意公開”為答復(fù)結(jié)果的總比例為88.2%，且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，平均答復(fù)時(shí)間在4～5個(gè)工作日，沒(méi)有不予公開的回復(fù)。屬于衛(wèi)生行政許可信息依申請(qǐng)公開范圍與目錄的正常申請(qǐng)應(yīng)答與回復(fù)都很迅速。7年實(shí)踐中，非正常申請(qǐng)現(xiàn)象偶有發(fā)生，但也沒(méi)有大量存在，每年均有那么幾位申請(qǐng)者反復(fù)、重復(fù)申請(qǐng)與衛(wèi)生行政許可信息看似有關(guān)實(shí)則無(wú)關(guān)的信息內(nèi)容。知情權(quán)是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利，公民必須在現(xiàn)行法律框架內(nèi)申請(qǐng)獲取政府信息，并符合法律規(guī)定的條件、程序和方式，符合立法宗旨，能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的，如果公民提起政府信息公開申請(qǐng)違背了《條例》的立法本意，且不具有善意，就會(huì)構(gòu)成知情權(quán)的濫用[9]。為保障公民的知情權(quán)，目前在上海對(duì)申請(qǐng)者的資格和條件并沒(méi)有做任何限制，對(duì)申請(qǐng)目的也不做審核，對(duì)惡意曲解與濫用公民申請(qǐng)權(quán)的行為并沒(méi)有合適的處理措施，口頭解釋勸解無(wú)效后，只能適用“重復(fù)申請(qǐng)”、“非規(guī)定所指政府信息”、“非本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限”等回復(fù)申請(qǐng)人。耿寶建法官將信息公開領(lǐng)域的濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)的主要表現(xiàn)形式歸納為：對(duì)征地拆遷安置不服而反復(fù)申請(qǐng)信息公開、極個(gè)別職業(yè)申請(qǐng)人提起了某些部門的大部分申請(qǐng)、政府信息公開案件當(dāng)事人“抱團(tuán)”現(xiàn)象突出[9]。具體在衛(wèi)生行政部門實(shí)踐中，對(duì)醫(yī)療糾紛的處理不滿意，“醫(yī)鬧”們轉(zhuǎn)移戰(zhàn)場(chǎng)，將醫(yī)療行為拆分成一個(gè)個(gè)細(xì)致環(huán)節(jié)，對(duì)每個(gè)程序中出現(xiàn)的醫(yī)療行為進(jìn)行信息公開申請(qǐng)，曲解了“信息公開”中的“信息”的內(nèi)涵，以“十萬(wàn)個(gè)為什么”的形式申請(qǐng)信息公開，更有甚者申請(qǐng)人在信息公開受理點(diǎn)哭鬧，以期擴(kuò)大影響，給職能部門施加壓力。濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)和濫用起訴權(quán)也是一個(gè)世界性問(wèn)題。日本學(xué)者鹽野宏就曾指出：“有人好像是以專門請(qǐng)求信息公開為職業(yè)，將其作為興趣或嗜好的人，日本有，在日本聽說(shuō)有一個(gè)行政機(jī)關(guān)有80%以上的案子都是同一個(gè)人所請(qǐng)求的，如果防止這樣的情況的討論也曾有過(guò)[10]”。日本許多地方信息公開條例度對(duì)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出了解釋或者規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定申請(qǐng)人濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的，可以拒絕其申請(qǐng)[11]。目前我國(guó)《政府信息公開條例》已經(jīng)開始修訂，希望能在一定程度上解決濫用申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題。

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（收稿日期：2016-06-03）