從生存維持到生活質(zhì)量：社會(huì)救助功能創(chuàng)新的實(shí)踐審思

王三秀+高翔

摘 要：提升貧困者的生活質(zhì)量是社會(huì)救助功能發(fā)展的新趨勢(shì)。生活質(zhì)量概念有其豐富的內(nèi)涵，它包括物質(zhì)生活質(zhì)量、主觀生活質(zhì)量和脫貧能力發(fā)展生活質(zhì)量三個(gè)方面。我國新實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》不僅規(guī)定了對(duì)貧困者的基本生活給予保障，而且將其社會(huì)融入、心理慰藉及脫貧能力提升等內(nèi)容也納入其中，包含了提升被救助對(duì)象生活質(zhì)量的政策功能。但實(shí)證調(diào)查結(jié)果顯示，新的制度功能目標(biāo)尚未得到有效落實(shí)。政府部門應(yīng)盡快健全和完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，提升救助能力，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助資源的動(dòng)員和整合，以應(yīng)對(duì)社會(huì)救助功能創(chuàng)新的實(shí)踐困境。

關(guān)鍵詞：生活質(zhì)量；社會(huì)救助；功能創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）09-0078-06

將生活質(zhì)量納入社會(huì)政策功能的研究已成為一個(gè)新的學(xué)術(shù)話語。英國著名社會(huì)政策學(xué)者霍華德·格倫內(nèi)斯特提出，生活質(zhì)量的測(cè)度和保障可以成為檢驗(yàn)社會(huì)政策的試金石①。進(jìn)入21世紀(jì)以來，反貧困社會(huì)政策中提升和改善貧困者的生活質(zhì)量問題引起了國際組織的關(guān)注。2003年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《消除人類貧困的全球公約》特別強(qiáng)調(diào)，要使貧困者過上體面生活。在我國社會(huì)政策發(fā)展進(jìn)程中，以最低生活保障為基本制度的社會(huì)救助體系在城鄉(xiāng)反貧困中發(fā)揮了重要作用，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善，特別是2014年我國《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施，使社會(huì)救助的理念、功能目標(biāo)及管理等方面都發(fā)生了許多新的轉(zhuǎn)變。該辦法除了保障被救助貧困者基本生存的相關(guān)規(guī)定外，還規(guī)定了通過社會(huì)救助促進(jìn)貧困者社會(huì)融入、心理慰藉及脫貧能力提升等內(nèi)容，并提出了相應(yīng)的管理措施。這表明提升被救助貧困者的生活質(zhì)量已開始納入我國社會(huì)救助的政策視野。那么，如何理解這些轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新？制度功能創(chuàng)新的實(shí)踐成效如何？怎樣才能在實(shí)踐中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的功能創(chuàng)新？本文試圖以生活質(zhì)量理論為分析視角，基于我國《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)定及相關(guān)實(shí)證材料，對(duì)上述問題進(jìn)行初步探討。

一、提升貧困者生活質(zhì)量：我國社會(huì)救助功能的新發(fā)展

關(guān)于生活質(zhì)量的內(nèi)涵，國內(nèi)外學(xué)者至今仍有不同的認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)是把生活質(zhì)量看作是物質(zhì)生活狀況或者主觀體驗(yàn)，也有學(xué)者將二者結(jié)合起來。較新的一種觀點(diǎn)是將社會(huì)交往等社會(huì)關(guān)系因素融入生活質(zhì)量，這種觀點(diǎn)主要側(cè)重于生活質(zhì)量的社會(huì)健康狀況?！皽y(cè)度社會(huì)健康狀況不外乎考察其所需要的社會(huì)交往、社會(huì)援助、心理狀態(tài)、生活滿足感和道德，在所有有關(guān)生存質(zhì)量的討論中必然涉及這些內(nèi)容?！雹谟《戎麑W(xué)者阿瑪?shù)賮啞ど瓌t將人的“可行能力”提升作為生活質(zhì)量指標(biāo)之一。他指出：“可行能力的視角聚焦于他們有理由珍視的那種生活，以及去擴(kuò)展他們所擁有的真實(shí)選擇能力也即實(shí)質(zhì)自由……發(fā)展人的可行能力使人們享受一種有價(jià)值的生活（以及具有更高的生產(chǎn)能力）。主要包括人類體力、智力和生產(chǎn)能力等?！雹劢梃b上述研究成果，參照聯(lián)合國有關(guān)公約的規(guī)定，本文將生活質(zhì)量內(nèi)涵界定為以可支配收入為內(nèi)容的物質(zhì)生活質(zhì)量、以個(gè)人生活主觀評(píng)價(jià)和社會(huì)健康體驗(yàn)為內(nèi)容的主觀生活質(zhì)量、以勞動(dòng)就業(yè)脫貧能力為主要內(nèi)容的脫貧能力發(fā)展生活質(zhì)量三個(gè)方面。

生活質(zhì)量概念在構(gòu)建和完善貧困救助政策中的價(jià)值已受到一些學(xué)者的關(guān)注。英國著名福利思想家吉登斯指出：“理想政府的目的是鼓勵(lì)追求幸福，而且個(gè)人‘福利與社會(huì)‘福利應(yīng)該以此來界定?！雹茏非笊钯|(zhì)量的改善正是追求幸福的一種方式。日本學(xué)者大須賀明也認(rèn)為，保障人的生存權(quán)就是要使貧困者能夠依靠國家的積極干預(yù)來實(shí)現(xiàn)其像人那樣的生存的權(quán)利。⑤這說明生存權(quán)不僅要滿足弱勢(shì)群體的最低物質(zhì)生活要求，還要關(guān)注其精神、文化乃至發(fā)展需求。我國也有學(xué)者指出，增進(jìn)生活質(zhì)量就是要摒棄那些完全以“物化”標(biāo)準(zhǔn)衡量人們生活的傳統(tǒng)思路。⑥社會(huì)救助的生存型目標(biāo)定位，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)背景下的價(jià)值選擇，表現(xiàn)為救助項(xiàng)目單一、救助水平低下、救助方式簡單、救助效果欠佳。變“基本生存型”為“改善生活型”乃是我們應(yīng)該做到而且可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。⑦需要特別指出的是，2014年施行的《社會(huì)救助暫行辦法》以及地方性相關(guān)政策在強(qiáng)調(diào)保障貧困者基本生存條件的同時(shí)，引入了提升貧困者生活質(zhì)量的政策理念與內(nèi)容，并試圖通過新的管理制度設(shè)計(jì)促進(jìn)這種新型功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.救助功能目標(biāo)的重設(shè)

第一，由生存保障到需求導(dǎo)向，提升物質(zhì)生活質(zhì)量。與以往單純保障貧困者基本生存的政策不同，《社會(huì)救助暫行辦法》在將社會(huì)救助基本功能確定為“救、急、難”的同時(shí)，新增不少與提升貧困者生活質(zhì)量有關(guān)的功能目標(biāo)，主要體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)貧困者需求導(dǎo)向、動(dòng)態(tài)變化及兼顧發(fā)展需求等方面。該辦法第10條規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整。該辦法第12條還規(guī)定，對(duì)獲得最低生活保障后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要措施給予生活保障。在地方性探索和實(shí)踐中，北京及湖北等地采取支出型貧困救助和重度殘疾人員單獨(dú)施保等新舉措，以解決因疾病等原因造成貧困家庭經(jīng)濟(jì)開支過大而嚴(yán)重影響其物質(zhì)生活質(zhì)量的問題，這些都體現(xiàn)了需求導(dǎo)向的救助特點(diǎn)。

第二，引入社會(huì)融入及心理慰藉救助，提升主觀生活質(zhì)量?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第55條明確要求，政府要通過一定的措施發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，以改善貧困者的主觀生活質(zhì)量。目前，一些地方已探索出一種提升被救助者主觀生活質(zhì)量的救助模式，如山東省青島市市北區(qū)推行“愛心積分”幫扶新模式。其具體做法是：低保人員可依據(jù)其參加樓院整治、志愿值勤、見義勇為等公益性活動(dòng)的時(shí)間得到積分，并定期到社區(qū)的“陽光互助家園”兌換相應(yīng)額度的生活必需品。⑧這種救助模式不僅促進(jìn)了低保人群的社會(huì)融入，而且讓他們得到精神和心理慰藉，使他們生活更有質(zhì)量。

第三，細(xì)化就業(yè)扶持救助內(nèi)容，提升脫貧能力發(fā)展生活質(zhì)量。與1999年我國《城市居民最低生活保障條例》及地方性相關(guān)政策相比，《社會(huì)救助暫行辦法》的一個(gè)創(chuàng)新之處在于其對(duì)被救助貧困者就業(yè)扶持方面的救助內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，主要目的就是通過這些具體的救助措施提升貧困者就業(yè)脫貧的能力。該辦法第42條明確規(guī)定，國家對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。該辦法第43條規(guī)定，最低生活保障家庭有勞動(dòng)能力的成員均處于失業(yè)狀態(tài)的，政府應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)性的措施，確保該家庭至少有一人就業(yè)。同時(shí)，該辦法還規(guī)定了一系列配套政策。比如，對(duì)于吸納就業(yè)救助對(duì)象的用人單位，它們可以享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等就業(yè)扶持政策等。也有一些地方政府在救助對(duì)象能力建設(shè)方面采取了一些具體的措施，如2015年吉林省磐石市在貫徹《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施細(xì)則的通知中規(guī)定，申請(qǐng)就業(yè)救助人員向所在街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)核實(shí)后予以登記，并免費(fèi)提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。這些措施有助于被救助貧困者就業(yè)脫貧能力的提升。endprint

2.基于救助目標(biāo)創(chuàng)新的管理機(jī)制與策略創(chuàng)新

第一，注重救助管理的統(tǒng)籌銜接。《社會(huì)救助暫行辦法》第3條提出了兩方面的要求：一是國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會(huì)救助體系建設(shè)，民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等部門按照各自職責(zé)開展社會(huì)救助管理工作。統(tǒng)籌事項(xiàng)主要是建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通和資源共享。二是地方形成政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以根據(jù)救助對(duì)象的具體情況與需求采取相應(yīng)的救助措施。

第二，強(qiáng)調(diào)救助方式與內(nèi)容的結(jié)合。具體體現(xiàn)在社會(huì)救助與特困人員供養(yǎng)、基本醫(yī)療保障、孤兒基本生活保障等制度的相互銜接。這種銜接能夠?yàn)樨毨д咛峁└映浞值奈镔|(zhì)生活質(zhì)量保障。從國內(nèi)社會(huì)救助現(xiàn)狀來看，一些省份已將特困人員供養(yǎng)與低保救助結(jié)合起來。如湖北省《關(guān)于開展低保特困人員重點(diǎn)救助工作的意見》把獲得低保后生活仍有困難的特困人群作為重點(diǎn)的救助對(duì)象。

第三，強(qiáng)調(diào)救助過程的社會(huì)參與?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第10章專門就社會(huì)力量參與社會(huì)救助進(jìn)行了規(guī)定，主要包括四個(gè)方面：一是參與方式，包括捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)及提供志愿服務(wù)等；二是政府激勵(lì)措施，包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等；三是政府動(dòng)員社會(huì)資源方式，包括政府通過委托、承包及購買服務(wù)等形式動(dòng)員社會(huì)力量參與；四是政府支持措施，包括為社會(huì)力量參與社會(huì)救助提供機(jī)制和渠道，提供社會(huì)救助項(xiàng)目、需求信息以及其他相關(guān)條件與便利等。這些措施旨在通過救助提升貧困者的脫貧能力，且在提供心理慰藉、社會(huì)交往與融入等非物質(zhì)救助方面發(fā)揮重要作用。

二、社會(huì)救助功能創(chuàng)新實(shí)踐的實(shí)證分析：問題與反思

長期以來，我國社會(huì)救助功能就是保證被救助者的基本生存?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》將促進(jìn)被救助者生活質(zhì)量的提升作為其基本功能目標(biāo)，無論在理論上還是政策實(shí)踐上都是較大的創(chuàng)新。為深入探討《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)踐效果，筆者依托所承擔(dān)的研究課題，在獲得全國整體性相關(guān)數(shù)據(jù)的同時(shí)，在湖北及河南等地選擇部分低保救助家庭進(jìn)行入戶調(diào)查，獲取了第一手材料。在調(diào)研過程中，筆者將調(diào)查對(duì)象生活質(zhì)量的具體情況分別進(jìn)行操作化：物質(zhì)生活質(zhì)量狀況被操作化為家庭收入與支出情況，主觀生活質(zhì)量狀況被操作化為個(gè)人主觀幸福感以及包括家庭成員和鄰里關(guān)系在內(nèi)的社會(huì)支持情況，脫貧能力發(fā)展生活質(zhì)量狀況被操作化為勞動(dòng)就業(yè)參與能力培訓(xùn)情況等。由此，筆者形成了以下研究發(fā)現(xiàn)。

1.物質(zhì)生活質(zhì)量改善效果有限

目前，低保對(duì)象總體上只是維持最基本的溫飽。從近年來的數(shù)據(jù)情況看，低保家庭的收入水平遠(yuǎn)低于居民家庭的人均收入（見表1）。

從入戶訪談情況看，很多低保人口的低保金只能勉強(qiáng)維持基本生活，還有很多人的低保金大部分用在了疾病治療上，約占其低保金額的62.67%⑨，嚴(yán)重影響其物質(zhì)生活質(zhì)量。案例“C-CZQ1502，WH”⑩顯示：“我右手有殘疾，影響正常勞動(dòng)，但沒有達(dá)到殘疾認(rèn)定級(jí)別，不能享受殘疾人定補(bǔ)，我和兒子兩人每月共享受低保850元，每月家庭基本生活支出需要780元左右，肉、蛋、魚類等食品基本不買，多年沒買過新衣，沒獲得臨時(shí)救助金，也沒有其他收入來源，現(xiàn)在的低保金只能勉強(qiáng)維持基本生活?！?/p>

2.主觀生活質(zhì)量總體處于較低水平

第一，不少低保人群個(gè)人主觀幸福感缺乏。主觀幸福感是情感生活質(zhì)量的核心內(nèi)容。美國研究幸福感的著名心理學(xué)家E. Diener指出：“主觀幸福感專指評(píng)價(jià)者根據(jù)自定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其生活質(zhì)量的整體性評(píng)估。”B11有學(xué)者對(duì)石家莊928名城鎮(zhèn)低保對(duì)象主觀幸福感的測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，這一群體表現(xiàn)出明顯的負(fù)性情感狀態(tài)，究其原因是他們?nèi)狈€(gè)人及社會(huì)資源，對(duì)應(yīng)激和社會(huì)壓力的承受力更為脆弱。B12筆者的訪談材料也印證了這一結(jié)論。一些受訪者表示其情感支持不足，每天都在為生計(jì)操心和忙碌。案例“C-HQ1501，XX”顯示：“我現(xiàn)在解決自己的基本生活需求都困難，需要國家救濟(jì)，談不上什么個(gè)人幸福，我感覺還是等我有錢后才明白什么是幸福吧?！卑咐癈-LMK1503，ZZ”顯示：“我的低保金僅夠維持基本生活，平時(shí)除看電視外，基本沒有其他娛樂和交往活動(dòng)，家人生病治療開支壓力和小孩兒讀書負(fù)擔(dān)讓我感到很大的精神壓力，經(jīng)常感到郁悶和孤獨(dú)?！?/p>

第二，社會(huì)支持匱乏。訪談中發(fā)現(xiàn)，許多受訪者因貧窮很難得到別人的尊重，這也影響了他們的社會(huì)交往，這種情況在其享受低保后并沒有得到有效改善。針對(duì)“享受低保后，您的交際范圍是否有所擴(kuò)大”的問題，有72%的受訪者給予了否定回答。B13這從一個(gè)側(cè)面反映了享受低保人口關(guān)系網(wǎng)絡(luò)范圍較小的社會(huì)交往困境。這種困境影響著受助者的心理狀態(tài)及其對(duì)未來自身發(fā)展的信心，從而形成惡性的循環(huán)鏈條：范圍小的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)→參加公眾場(chǎng)合的頻次少→交友范圍縮小→關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步減小→社會(huì)支持匱乏。同時(shí)，低保的“標(biāo)簽效應(yīng)”在一定程度上也強(qiáng)化了部分貧困家庭的自卑心理，使他們傾向于封閉自己，不愿與他人交往，從而對(duì)其社會(huì)融入尤其是主觀生活質(zhì)量造成不利影響。

3.脫貧能力發(fā)展生活質(zhì)量難以有效提升

第一，不少低保對(duì)象缺乏積極的勞動(dòng)就業(yè)觀念。針對(duì)“是否愿意長期享受農(nóng)村低保救助”這一問題，有76%的人表示愿意長期享受，他們并不希望從事一份工作。B14“C-GZX1502，WH”案例顯示：“雖然我有一定的勞動(dòng)能力，但父母常年有病服藥，妻子重度殘疾臥病在床，不能勞動(dòng)，兒子在讀大學(xué)，我現(xiàn)在如果找到工作，有可能因?yàn)槭杖朐黾佣荒芟硎艿捅４?，失去低保福利?！逼渌胤降囊恍┫嚓P(guān)調(diào)查也印證了這種情況，大部分低保救助家庭在經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)后并不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)退出低保福利B15。

第二，低保對(duì)象參加職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少。調(diào)研顯示，低保對(duì)象很少有參加職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，也很難通過一定的途徑獲得新的勞動(dòng)技能，農(nóng)村低保對(duì)象尤其如此。這種現(xiàn)象的普遍存在也可以從其他相關(guān)調(diào)查中得到驗(yàn)證。如有學(xué)者對(duì)湖南省660名貧困家庭勞動(dòng)力的調(diào)研結(jié)果顯示：從未參加過職業(yè)培訓(xùn)的有585人，占總調(diào)查人數(shù)的88.7%；參加過職業(yè)培訓(xùn)的僅75人，占總調(diào)查人數(shù)的11.3%。B16這些貧困家庭的勞動(dòng)力包括了被救助對(duì)象。endprint

實(shí)踐中之所以存在上述問題，主要有以下原因：其一，我國目前的《社會(huì)救助暫行辦法》將基本功能目標(biāo)定位于“救、急、難”，提升非物質(zhì)性的生活質(zhì)量救助只是在具體救助內(nèi)容中有所體現(xiàn)，并未形成具體的制度設(shè)計(jì)，政府重視程度不高，從而影響了實(shí)踐效果。其二，政府救助能力不足。一方面，社會(huì)救助財(cái)政支出有限。雖然我國社會(huì)救助方面的支出已從2007年的565.61億元增加到2013年的2172.41億元B17，但和發(fā)達(dá)國家相比，我國社會(huì)救助支出占GDP比重仍然較低，這從與日本的比較中可以看出（見表2）。另一方面，政府協(xié)同救助能力不足。提升被救助者生活質(zhì)量對(duì)政府的社會(huì)救助提出了更高的要求，這就需要各級(jí)政府相關(guān)部門協(xié)同進(jìn)行，盡管《社會(huì)救助暫行辦法》提出國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會(huì)救助體系建設(shè)，但在實(shí)踐中仍存在各部門信息互通不足、資源共享缺乏及制度約束力不夠等問題，實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)籌。其三，政府對(duì)社會(huì)救助資源的動(dòng)員和整合不足。提升被救助者的生活質(zhì)量需要社會(huì)多種救助資源的參與和整合，包括資金、信息和服務(wù)等，這就需要政府圍繞這些資源建立相應(yīng)的整合機(jī)制。《社會(huì)救助暫行辦法》中雖然也有動(dòng)員社會(huì)力量參與救助的內(nèi)容，但具體制度措施的缺乏使得相關(guān)內(nèi)容難以得到切實(shí)有效的實(shí)行。在社會(huì)救助對(duì)象個(gè)人資源整合方面，也存在同樣的問題，缺乏具體的制度措施去激勵(lì)和促進(jìn)貧困者參與到自身生活質(zhì)量的改善中。有學(xué)者對(duì)上海某街道隨機(jī)抽取258戶低保家庭的調(diào)查結(jié)果顯示，只有24%的對(duì)象表示愿意脫離低保，而對(duì)于“脫貧主要靠什么”的問題，只有25.5%的對(duì)象認(rèn)為主要靠自身努力。B18這表明貧困者自身資源未得到有效的動(dòng)員和利用。

三、從生存維持到生活質(zhì)量：社會(huì)救助功能創(chuàng)新實(shí)踐建議

綜上可見，我國社會(huì)救助從生存維持到生活質(zhì)量的提升還面臨著許多現(xiàn)實(shí)困境和制約因素，真正實(shí)現(xiàn)從生存維持到生活質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型升級(jí)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面做出努力。

1.盡快制定我國《社會(huì)救助法》，并進(jìn)行相應(yīng)的具體制度設(shè)計(jì)

《社會(huì)救助暫行辦法》涉及生活質(zhì)量內(nèi)容的規(guī)定雖然具有一定的制度進(jìn)步性，但立法位階不高，也缺乏相應(yīng)的配套措施，必然會(huì)影響制度的實(shí)踐效果。因此，應(yīng)盡快制定我國《社會(huì)救助法》，將生活質(zhì)量提升的目標(biāo)明確納入制度的功能規(guī)定中，即在社會(huì)救助制度的功能目標(biāo)中明確體現(xiàn)物質(zhì)生活、主觀生活及脫貧能力發(fā)展三方面的生活質(zhì)量保障和提升有機(jī)結(jié)合的內(nèi)容，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。在此方面，日本的《生活保護(hù)法》中有許多內(nèi)容值得借鑒。該法第1條明確規(guī)定，國家對(duì)生活貧困的所有國民按照其貧困的程度進(jìn)行必要的保護(hù)，以保障其最低限度的生活，并幫助其自立。該法第3條還規(guī)定，保障最低限度的生活，必須是能夠維持健康的、具有文化意義的生活水準(zhǔn)之生活。這里的自立、健康文化、生活水準(zhǔn)等都直接體現(xiàn)了生活質(zhì)量的內(nèi)容。

2.提升政府社會(huì)救助能力

第一，增加社會(huì)救助財(cái)政支出，為救助功能創(chuàng)新實(shí)踐提供充足的財(cái)政支持。長期以來，我國社會(huì)救助特別是特殊人群救助發(fā)展緩慢，這很大程度上受制于政府救助支出的不足。從我國以社會(huì)救助為基本內(nèi)容的家計(jì)調(diào)查型支出情況看，2000—2013年間社會(huì)救助支出占GDP比重從2.3%下降到1.5%，而同期以公共教育、公費(fèi)醫(yī)療為代表的普惠型社會(huì)項(xiàng)目支出從4.2%上升到4.7%，社會(huì)保險(xiǎn)支出從2.4%上升到4.6%。B192014年《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施后，社會(huì)救助財(cái)政支出并未出現(xiàn)明顯增長。2015年民政部第四季度的《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全國城鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政低保支出為685億元，與2014年支出大致持平，農(nóng)村各級(jí)財(cái)政低保支出為911.6億元，與2014年相比有一定幅度的增長。B20總體上看，目前社會(huì)救助財(cái)政支出難以適應(yīng)我國社會(huì)救助功能創(chuàng)新的要求。因此，有必要盡快提高社會(huì)救助資金的投入力度，通過立法明確社會(huì)救助籌資主體的責(zé)任，加大中央財(cái)政對(duì)落后地區(qū)社會(huì)救助資金的支持力度，為社會(huì)救助功能的創(chuàng)新實(shí)踐提供足夠的財(cái)政支持，增強(qiáng)資金管理的規(guī)范化和運(yùn)用的精準(zhǔn)化。

第二，通過立法等措施，增強(qiáng)政府的協(xié)同救助能力。在提升被救助者生活質(zhì)量功能目標(biāo)下，制定《社會(huì)救助法》或修訂《社會(huì)救助暫行辦法》時(shí)，應(yīng)細(xì)化社會(huì)救助各參與部門在資源共享和協(xié)作等方面的責(zé)權(quán)內(nèi)容，增強(qiáng)相關(guān)部門在各級(jí)民政部門主導(dǎo)下的協(xié)同救助能力。加強(qiáng)民政部門的統(tǒng)籌權(quán)威，實(shí)現(xiàn)信息互通，規(guī)范各部門在協(xié)調(diào)救助中的權(quán)力和責(zé)任，民政部門有權(quán)監(jiān)督相關(guān)部門責(zé)任的落實(shí)情況。在此方面，智利有一些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。2002年5月30日智利計(jì)劃與合作部、財(cái)政部、團(tuán)結(jié)與投資基金和總統(tǒng)顧問組成的團(tuán)隊(duì)聯(lián)合提出了“貧困治理團(tuán)結(jié)計(jì)劃”并予以實(shí)施，目的是為被救助的貧困者提供救濟(jì)、技能培訓(xùn)、社會(huì)心理支持和服務(wù)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中各部門職責(zé)明確，相互協(xié)作，取得較好的效果。B21

3.加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助資源的動(dòng)員和整合

第一，完善政府購買社會(huì)服務(wù)制度，將專業(yè)化社會(huì)服務(wù)引入到社會(huì)救助中。被救助對(duì)象生活質(zhì)量的改善，特別是主觀生活質(zhì)量的改善，需要更加專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，而目前我國這方面工作比較欠缺。經(jīng)驗(yàn)表明，通過政府購買社會(huì)服務(wù)引入專業(yè)社工人才和非營利組織參與對(duì)受助對(duì)象的服務(wù)，是一種十分有效的措施。這種有效性體現(xiàn)在：對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行積極的心理干預(yù)，從多方面增強(qiáng)其心理幸福感；提升其人際交往能力，促使其積極參與社區(qū)活動(dòng)；增強(qiáng)其自信心，使其認(rèn)識(shí)到自己的價(jià)值所在；健全其精神和人格，促進(jìn)其社會(huì)融入，使其過有尊嚴(yán)的生活等。

第二，對(duì)貧困者自身資源進(jìn)行動(dòng)員和整合，使貧困者從被動(dòng)接受救助轉(zhuǎn)變到主動(dòng)參與自身生活質(zhì)量的提升。如增加對(duì)貧困者技能教育服務(wù)的資金投入，以促進(jìn)他們參與勞動(dòng)就業(yè)能力的提升，這不僅可以有效防止受助對(duì)象的知識(shí)貧困，而且可以增強(qiáng)其勞動(dòng)就業(yè)技能，同時(shí)也有利于改善其社會(huì)關(guān)系及心理狀況。日本將生活保護(hù)的內(nèi)容與接受培訓(xùn)、訓(xùn)練以及尋找工作中的生活費(fèi)救助結(jié)合起來，并利用民間非營利組織服務(wù)等多方面力量促進(jìn)生活貧困者自立，這些做法值得借鑒。B22政府應(yīng)細(xì)化對(duì)貧困者的各種專項(xiàng)服務(wù)制度，保障服務(wù)效果。如制定低保對(duì)象就業(yè)服務(wù)專項(xiàng)規(guī)定，為其提供就業(yè)政策咨詢、就業(yè)相關(guān)信息、就業(yè)輔導(dǎo)以及維權(quán)等服務(wù)，以幫助其充分發(fā)揮自身參與脫貧并提升自身生活質(zhì)量的能動(dòng)作用。endprint

第三，加強(qiáng)有利于促進(jìn)被救助者勞動(dòng)就業(yè)的激勵(lì)制度建設(shè)，使就業(yè)激勵(lì)制度在促進(jìn)被救助對(duì)象參與就業(yè)過程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。一方面，加強(qiáng)被救助者就業(yè)方面的激勵(lì)制度建設(shè)。目前，我國許多地方正在探索新的激勵(lì)政策和措施。北京市為鼓勵(lì)低保受助對(duì)象就業(yè)，規(guī)定對(duì)已就業(yè)的低保申請(qǐng)人員和低保就業(yè)人員在核算其家庭收入時(shí)，可扣除低保標(biāo)準(zhǔn)的80%作為就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，然后再計(jì)算家庭月人均收入。另外，城鄉(xiāng)低保人員就業(yè)且主動(dòng)申報(bào)后，其家庭月人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)的可享受6個(gè)月的“救助漸退”政策。其中，前三個(gè)月按其家庭原享受低保金的100%發(fā)放，后三個(gè)月按50%發(fā)放。B23這些激勵(lì)措施有利于促進(jìn)受助者參與其自身生活質(zhì)量的改善。還可以借鑒國外關(guān)于就業(yè)激勵(lì)方面的一些做法，如美國針對(duì)有勞動(dòng)能力的受助者，在其參加工作后，其工作收入的50%可以豁免計(jì)算家庭收入等。B24另一方面，加強(qiáng)對(duì)雇用和培訓(xùn)貧困者的雇主的激勵(lì)制度建設(shè)，使貧困者在退出救助后仍能持續(xù)發(fā)展。在此方面，韓國的支援就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)政策比較完善。這一政策包含了就業(yè)維持支援金、雇用獎(jiǎng)勵(lì)金、再雇用獎(jiǎng)勵(lì)金、轉(zhuǎn)職支援獎(jiǎng)勵(lì)金、培訓(xùn)相關(guān)支援金、促進(jìn)高齡者雇用金、促進(jìn)長期求職者雇用金、促進(jìn)女性雇用金等B25，對(duì)我國通過社會(huì)救助增強(qiáng)受助者的就業(yè)能力，進(jìn)而促進(jìn)其物質(zhì)生活質(zhì)量及主觀生活質(zhì)量的提升，可以提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

注釋

①②[英]霍華德·格倫內(nèi)斯特：《英國社會(huì)政策論文集》，苗正民譯，商務(wù)印書館，2003年，第270、275頁。

③[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第292—293頁。

④[英]安東尼·吉登斯：《超越左與右——激進(jìn)政治的未來》，李惠斌、楊雪冬譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第188頁。

⑤[日]大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，元照公司，2001年，第19頁。

⑥林卡：《社會(huì)政策、社會(huì)質(zhì)量和中國大陸社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

⑦周沛：《社會(huì)福利視野下的發(fā)展型社會(huì)救助體系及社會(huì)福利行政》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）2012年第6期。

⑧《市北區(qū)民政局推行“愛心積分”救助幫扶新模式讓低保困難家庭過上更好生活》，青島政務(wù)網(wǎng)，http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24625835/n24625849/n24625877/130314154424516745.html，2013年3月14日。

⑨B13B14數(shù)據(jù)來源于課題組成員2015年1—3月間在湖北、河南等地調(diào)研后的數(shù)據(jù)整理材料。

⑩引文代碼是對(duì)引文性質(zhì)、來源、獲取時(shí)間、地區(qū)進(jìn)行編碼的語言拼音簡寫，其中，引文性質(zhì)是指訪談內(nèi)容（C），CZQ等是被訪者化名，1502等是指訪談時(shí)間，如1502代表2015年2月，WH等代表地區(qū)，如WH代表湖北武漢、XX代表河南新鄉(xiāng)、ZZ代表河南鄭州。

B11E. Diener. Subjective Well-Being. Psychological Bulletin， 1984， Vol. 95， No. 3.

B12戴溥之：《城鎮(zhèn)低保群體主觀幸福感及影響因素研究——以石家莊為例》，楊立雄、劉喜堂編：《當(dāng)代中國社會(huì)救助制度：回顧與展望》，人民出版社，2012年，第348頁。

B15民政部政策研究中心編：《中國城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)藍(lán)皮書（2012）》，中國社會(huì)出版社，2013年，第340頁。

B16唐玉鳳、黃如蘭、吳娜：《我國農(nóng)村弱勢(shì)群體非農(nóng)就業(yè)的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——以湖南省16個(gè)貧困縣（市）為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2008年第6期。

B17《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2008》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2008年，第457頁；《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒：中國社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)資料2014》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2014年，第243頁。

B18柴定紅：《基于貧困者資本建設(shè)的城市低保救助社會(huì)工作介入研究》，王治坤、林閩鋼編：《中國社會(huì)救助：制度運(yùn)行與理論探索》，人民出版社，2015年，第269頁。

B19顧昕、孟天廣：《中國社會(huì)政策支出的配置機(jī)制和流向結(jié)構(gòu)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

B20民政部：《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)（2015年4季度）》，民政部網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201602/20160200880171.htm，2016年2月16日。

B21李曜、史丹丹：《智利社會(huì)保障制度》，上海人民出版社，2009年，第242—243頁。

B22呂學(xué)靜、王爭(zhēng)亞：《日本社會(huì)救助制度的最新改革動(dòng)向及對(duì)中國的啟示》，《北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

B23童曙泉：《特困人群低?？缮细?0%》，《北京日?qǐng)?bào)》2015年1月14日。

B24汪中芳：《美國社會(huì)救助體系建設(shè)及其啟示》，《中國民政》2009年第5期。

B25金鐘范：《韓國社會(huì)保障制度》，上海人民出版社，2009年，第143頁。endprint