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    中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)差異不斷擴(kuò)大的根源:經(jīng)濟(jì)不平等還是政治不平等?

    2016-11-02 17:04:47王生發(fā)
    經(jīng)濟(jì)與管理 2016年5期
    關(guān)鍵詞:省直管縣

    王生發(fā)

    摘 要:市管縣模式下,很容易發(fā)生縣域經(jīng)濟(jì)體之間爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的“排擠效應(yīng)”,使得中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)差異不斷擴(kuò)大。利用泰爾指數(shù)嵌套分解的結(jié)果顯示,省直管縣改革只能弱化但并不能消除這種“排擠效應(yīng)”,究其原因,中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大的根源在于政治權(quán)的不平等而非經(jīng)濟(jì)權(quán)的不平等,經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限僅僅是政治權(quán)力的一部分,獲得了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的縣城在“政治錦標(biāo)賽”制度下依然要服從于市級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)一步對(duì)省直管縣改革之后山東、安徽32個(gè)縣的面板門(mén)限回歸結(jié)果也證實(shí),市縣之間、縣縣之間的排擠效應(yīng)依然存在?,F(xiàn)有的省直管縣改革并不徹底,惟有實(shí)現(xiàn)包括行政、人事在內(nèi)的全面性的政治權(quán)下移才可能縮小縣域經(jīng)濟(jì)差異。

    關(guān)鍵詞:排擠效應(yīng);泰爾指數(shù)三階嵌套分解;面板門(mén)限回歸;省直管縣

    中圖分類(lèi)號(hào):D621;F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2016)05-0055-07

    一、引言

    我國(guó)行政層級(jí)較多,共有五級(jí):中央—省(自治區(qū)、直轄市)—地級(jí)市—縣(市區(qū)、縣級(jí)市)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(自治鄉(xiāng))。在五個(gè)層級(jí)中,歷史地位最為尷尬的就是地級(jí)市,甚至在我國(guó)憲法中根本就沒(méi)有“地級(jí)市”的概念,它是由過(guò)去的“地區(qū)行政公署”演化而來(lái)。實(shí)際上,在建國(guó)初期,我國(guó)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣(市管縣)體制的僅有無(wú)錫、徐州、蘭州三市。為保證在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下大城市的蔬菜、副食品供應(yīng),1959年,全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》,以法律的形式肯定了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制,并指出實(shí)行市管縣體制是“為了適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的迅速發(fā)展,特別是去年以來(lái)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大躍進(jìn)和農(nóng)村人民公社化,密切城市和農(nóng)村的結(jié)合,促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支援,便于勞動(dòng)力的調(diào)配”。這一決定將市管縣體制推向歷史上第一個(gè)高潮,往后隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化雖然歷經(jīng)幾次動(dòng)蕩,但在改革開(kāi)放后的1982年,中共中央(1982)51號(hào)文件向全國(guó)下達(dá)了全面改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示,到90年代中期基本完成。這次市管縣的推行主要初衷在于兩點(diǎn):一是通過(guò)“地(地區(qū)行政公署)市合并”或“撤地(地區(qū)行政公署)建市”的方式促進(jìn)地方公共事務(wù)管理和地方民主政治的發(fā)展;二是通過(guò)市管縣的方式將大中城市周?chē)霓r(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一劃歸城市領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)以城帶鄉(xiāng),加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

    由于分稅制改革并未規(guī)定省級(jí)以下政府的財(cái)政關(guān)系,市管縣模式下,地級(jí)市往往傾向于收緊財(cái)權(quán)而下放事權(quán),造成“饑餓財(cái)政”(孫學(xué)玉 等,2004[1]),同時(shí)偏向于市區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,通過(guò)“市卡縣”“市壓縣”截留縣的資源集中投放給市區(qū)(王庭槐 等,1995[2])。它們帶來(lái)的后果就是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,這種不平衡性首先是過(guò)程上的,其次是結(jié)果上的。張毅(2010)[3]、李建豹 等(2011)[4]、林壽富(2011)[5]等學(xué)者的研究均認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)單位之間的經(jīng)濟(jì)水平差異呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)??紤]到區(qū)縣爭(zhēng)利的嚴(yán)峻性,從21世紀(jì)初開(kāi)始由點(diǎn)及面地在部分省份推行省直管縣改革,這一改革將省-市-縣的隔級(jí)傳導(dǎo)模式變?yōu)槭?縣的直接傳導(dǎo)模式,有利于保護(hù)市轄縣在區(qū)縣之爭(zhēng)中的利益獨(dú)立性。劉金東和靳連峰(2011)[6]、李兆友和陳亮(2012)[7]等研究者均認(rèn)為,省直管縣改革將成為縣域經(jīng)濟(jì)差異沖高回落的分水嶺。在本文看來(lái),這一看法忽視了一個(gè)基本事實(shí):中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大的根源在于政治權(quán)的不平等而非經(jīng)濟(jì)權(quán)的不平等,經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限僅僅是政治權(quán)力的一部分。屬地化管理模式下,市級(jí)政府仍然保留了行政、人事等政治權(quán)力,獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的縣城在“政治錦標(biāo)賽”制度下依然要服從于市級(jí)政府的管理,市轄縣在區(qū)縣之爭(zhēng)中仍然將不可避免地處于被動(dòng)地位。從這一點(diǎn)來(lái)看,省直管縣改革非常類(lèi)似于1994年中國(guó)的“分稅制”改革,財(cái)政分權(quán)的同時(shí)卻保留了政治集權(quán),地方政府的發(fā)展依然要服從于中央政府的宏觀(guān)調(diào)控大局。換言之,省直管縣改革是一個(gè)并不徹底的分權(quán)改革。

    針對(duì)省直管縣改革對(duì)試點(diǎn)縣的實(shí)效檢驗(yàn)也得到了一些耐人尋味的結(jié)果。如劉佳 等(2011)基于六省2004—2009年的面板數(shù)據(jù)采用倍差法的分析結(jié)果顯示,省直管縣改革對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政自給能力的提升效應(yīng)雖然存在,但呈現(xiàn)出邊際效益遞減的趨勢(shì),同時(shí),省直管縣改革對(duì)不同縣級(jí)單位的影響存在異質(zhì)性特征,相比之下,縣級(jí)市、富??h和規(guī)模較大的縣的政策效應(yīng)更為明顯[8]。利用同樣方法,鄭新業(yè) 等(2011)對(duì)河南省縣級(jí)單位面板數(shù)據(jù)的結(jié)果發(fā)現(xiàn),直管縣在實(shí)施省直管縣改革前后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)并沒(méi)有發(fā)生顯著變化,這意味著,省直管縣顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有獲得實(shí)證支持[9]。賈俊雪 等(2013)利用1997—2005年中國(guó)縣級(jí)單位面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析結(jié)果表明,省直管縣財(cái)政體制改革有助于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自給能力、實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困,但卻顯著抑制了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[10]。

    以上研究雖然對(duì)省直管縣改革的政策效應(yīng)提出了質(zhì)疑,但卻沒(méi)有找到解釋這種謎題的關(guān)鍵。一方面,他們的研究過(guò)多偏重于財(cái)政自給率的過(guò)程公平,忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果公平;另一方面,他們的研究沒(méi)有針對(duì)改革前后縣域經(jīng)濟(jì)差異的變化以及區(qū)縣之間互動(dòng)效應(yīng)的變化進(jìn)行實(shí)證分析。基于此,本文在三個(gè)方面做了創(chuàng)新:一是構(gòu)建數(shù)理模型,指出縣域經(jīng)濟(jì)體尤其是區(qū)縣之間資源非對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)的排擠效應(yīng)發(fā)生的內(nèi)在動(dòng)因在省直管縣改革前后并沒(méi)有發(fā)生根本性變化;二是對(duì)全國(guó)縣級(jí)單位地區(qū)生產(chǎn)總值以人口為權(quán)重進(jìn)行三階嵌套分解,衡量了縣域經(jīng)濟(jì)差異水平在省直管縣前后是否發(fā)生顯著變化;三是利用面板門(mén)限回歸論證了省直管縣改革后區(qū)縣之間以及縣縣之間的排擠效應(yīng)仍然存在。

    本文的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分建立模型討論并定義市管縣體制下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排擠效應(yīng),并討論了省直管縣改革之后排擠效應(yīng)的變化;第三部分運(yùn)用泰爾指數(shù)三階嵌套分解衡量省直管縣改革前后我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)差異水平是否顯著縮?。坏谒牟糠诌\(yùn)用面板門(mén)限分析省直管縣改革之后市轄縣發(fā)展的外部因素和內(nèi)部因素的有效性,論證了市縣、縣縣之間仍然存在排擠效應(yīng);最后得出本文結(jié)論,認(rèn)為政治權(quán)力下放的有限性是省直管縣改革中期失效的根本原因。

    二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排擠效應(yīng)

    (一)排擠效應(yīng)的定義

    在市管縣體制下,人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)全部掌握在地級(jí)市手中,市領(lǐng)導(dǎo)縣①,但市區(qū)和縣畢竟代表著各自的區(qū)域利益。相比于市區(qū),縣被賦予的戰(zhàn)略地位會(huì)略低一籌,同樣是地級(jí)市的附屬行政單位,當(dāng)兩者在發(fā)展中存在爭(zhēng)搶資源和空間的問(wèn)題時(shí),市里會(huì)選擇性站在市區(qū)一邊,在財(cái)稅分成、基建投資、項(xiàng)目上馬等方面優(yōu)先考慮市區(qū)。也就是說(shuō),地級(jí)市主導(dǎo)一種非均衡、不對(duì)等的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)模式,保證市區(qū)的發(fā)展要優(yōu)越于縣,為了做到這一點(diǎn),市級(jí)政府不惜“市壓縣、市刮縣、市吃縣”,并通過(guò)財(cái)政截留等手段強(qiáng)行解決,縣只能被動(dòng)服從。我們把這種縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象稱(chēng)之為“排擠效應(yīng)”,排擠效應(yīng)不僅出現(xiàn)在市區(qū)和縣之間,也出現(xiàn)在縣與縣之間,作為“庶出”身份的縣在無(wú)法通過(guò)合理渠道與市爭(zhēng)利的情況下,會(huì)考慮積極向市靠攏,力爭(zhēng)在市發(fā)展的戰(zhàn)略中占據(jù)有利座次,此情此景與省份和中央之間的“跑部錢(qián)進(jìn)”頗為類(lèi)似。這一點(diǎn)在臨近市區(qū)的縣比較常見(jiàn),它們往往通過(guò)對(duì)接市區(qū)發(fā)展謀求一杯羹。

    我們假設(shè)各個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)單位均依賴(lài)于兩種資源發(fā)展本地經(jīng)濟(jì):自有的內(nèi)部資源和來(lái)自地級(jí)市的外部資源,內(nèi)部資源包括自身自然資源、支柱產(chǎn)業(yè)等,外部資源則可以是財(cái)政撥款、基建投資等。為了模型簡(jiǎn)化,考慮有1個(gè)市區(qū),n個(gè)縣,市區(qū)和縣的生產(chǎn)函數(shù)分別為f(x0,R0)和G(yi,Ri),i=1,2,…,n。其中x0和yi為各縣域經(jīng)濟(jì)單位的內(nèi)部資源使用數(shù)量,而R0和Ri則是各縣域經(jīng)濟(jì)單位獲得的外部資源配額,并且滿(mǎn)足f′R 0>0,g′R i>0,f ″R 0<0,g″R i<0。

    對(duì)于地級(jí)市來(lái)說(shuō),其最終目的是獲得全部縣域經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)出總量的最大化,即

    Max f(x0,R0)+■λig(yi,Ri)(1)

    s.t R0+∑Ri=■(外部資源約束)(2)

    x0?燮■0,yi?燮■i,i=1,2,…,n(內(nèi)部資源約束)(3)

    其中,λi<1為地級(jí)市賦予縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重,代表其對(duì)該縣的重視程度,市區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重默認(rèn)為單位1。

    最大化產(chǎn)出總量,將得到一階條件如下:

    g′R i(yi,R i)=■(4)

    g′R i(yi,Ri)/g′R i(yi,Rj)=λj/λi(5)

    由(4)式,當(dāng)達(dá)到均衡時(shí),有g(shù)′R i>f′R 0成立,考慮到產(chǎn)出函數(shù)的凹性,這表明地級(jí)市在相同邊際產(chǎn)出的情形下更傾向于將資源分配給市區(qū),只有當(dāng)外部資源追加到市區(qū)邊際產(chǎn)出小到一定程度——僅占縣邊際產(chǎn)出比例為λi的時(shí)候,才會(huì)開(kāi)始將資源分配給縣,這表明了縣和市區(qū)之間的排擠效應(yīng),在這個(gè)排擠效應(yīng)中,縣占弱勢(shì)。

    由(5)式,由于g(yi,Ri)是關(guān)于Ri的凹函數(shù),可知當(dāng)λi越大,Ri也就越大,這意味著縣獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重越大,其最終所獲得的外部資源分配也就越多,于是各個(gè)縣爭(zhēng)相向市級(jí)政府尋租、跑項(xiàng)目、換支持的現(xiàn)象也就不難理解了。這表明了縣與縣之間也存在一定程度的排擠效應(yīng),在這個(gè)排擠效應(yīng)中,能獲得較大經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重的縣占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然,根據(jù)劉金東和靳連峰(2011)的研究,縣域經(jīng)濟(jì)差異的最主要因素仍然在于區(qū)縣之間。

    (二)邊角解的討論

    由(3)式可知市區(qū)獲取外部資源也是有一定限度的,當(dāng)內(nèi)部資源使用達(dá)到本地的極限時(shí),將遭遇邊角解問(wèn)題。此時(shí),x0=■0,(4)式不再成立,而(5)式仍然成立,市區(qū)發(fā)展達(dá)到飽和狀態(tài),外部資源分配的主戰(zhàn)場(chǎng)外移,縣與縣之間的排擠效應(yīng)成為主要內(nèi)容。邊角解的討論暗合了“核心-外圍”理論的基本觀(guān)點(diǎn),F(xiàn)riedmann(1966,1972)在兩部著作中正式確立了“核心-外圍”理論,并針對(duì)核心地區(qū)對(duì)外圍地區(qū)的擴(kuò)散作用做了詳細(xì)的描述[11-12]。他認(rèn)為,核心地區(qū)在達(dá)到一定程度時(shí)會(huì)帶動(dòng)外圍地區(qū)發(fā)展,外圍地區(qū)內(nèi)部的不均衡發(fā)展會(huì)促使新的核心地區(qū)產(chǎn)生,從而降低原有核心地區(qū)的等級(jí),這也與我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、“以城帶鄉(xiāng)”的政策內(nèi)容相一致。關(guān)鍵問(wèn)題是,市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)在多大程度上出現(xiàn)邊角解?事實(shí)上,很難!人口壓力和土地容量對(duì)一般地級(jí)市來(lái)說(shuō)還沒(méi)有成為主要問(wèn)題,只有較為發(fā)達(dá)的地級(jí)市或者副省級(jí)城市才出現(xiàn)了逐步的城市外移,最終“撤縣劃區(qū)”。大多數(shù)城市都處于未飽和甚至是饑渴狀態(tài),邊角解問(wèn)題難以出現(xiàn),這也就注定了我國(guó)“以城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)全局發(fā)展”政策方針在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不可能全面實(shí)現(xiàn)的。

    (三)省直管縣改革帶來(lái)的變化

    周黎安(2008)在《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》一書(shū)中詳細(xì)描述了中國(guó)由下及上、逐級(jí)晉升的金字塔形狀的官員選拔機(jī)制,形象地稱(chēng)之為“政治錦標(biāo)賽”,這種“政治錦標(biāo)賽”能夠長(zhǎng)久延續(xù)的先決條件之一就是上一級(jí)政府集中掌握著下一級(jí)政府的人事權(quán)力[13]。正如前文所言,經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限僅僅是政治權(quán)力的一部分,在屬地化管理模式下,市級(jí)政府仍然保留了行政、人事等政治權(quán)力,市轄縣的行政長(zhǎng)官要獲得晉升,市級(jí)政府是他們繞不過(guò)去的一關(guān),這種隱性權(quán)力在區(qū)縣競(jìng)爭(zhēng)中能夠立刻轉(zhuǎn)化為資源配置權(quán)。由此可以斷言,以財(cái)權(quán)下放為主要特征的省直管縣改革僅僅是治標(biāo)不治本地賦予直管縣一定的經(jīng)濟(jì)權(quán),最為關(guān)鍵的政治權(quán)力仍然保留在市級(jí)政府手中,兩者相較,經(jīng)濟(jì)權(quán)近乎虛設(shè)。獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的縣城在“政治錦標(biāo)賽”制度下依然要服從于市級(jí)政府的管理,市轄縣在區(qū)縣之爭(zhēng)中仍然將不可避免地處于被動(dòng)地位。聯(lián)系上文來(lái)看,由于對(duì)市級(jí)政府行政長(zhǎng)官的考核標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有隨著省直管縣改革發(fā)生變化,所以其最終目的仍將是獲得全部縣域經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)出總量的最大化,即(1)式不變。由于直管縣財(cái)政撥款直接由省政府負(fù)責(zé),這意味著部分市級(jí)政府掌握的外部資源(財(cái)政撥款資源)內(nèi)化成為各個(gè)直管縣內(nèi)部資源,但市級(jí)政府憑借權(quán)力掌握的基建投資、發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)外部資源仍然不變,這意味著(2)、(3)式的內(nèi)外資源約束條件形式上也沒(méi)有變化。因此,我們上文中關(guān)于排擠效應(yīng)的推導(dǎo)依然成立,排擠效應(yīng)仍會(huì)存在,只是由于直管縣內(nèi)部資源增加,最終的排擠效應(yīng)弱化而已。

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