我國省直管縣體制改革中的障礙性因素探析

常元青

摘 要：近些年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市管縣的弊端日益暴露，而省直管縣體制逐漸成為行政管理體制改革的熱點(diǎn)，其核心要旨在于給予縣級政府更大的自主發(fā)展權(quán)和發(fā)揮空間，從而激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力，緩解市管縣的弊端。本文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)具體問題具體分析，不搞一刀切，完善配套的制度和體制，加強(qiáng)立法，妥善處理各方面的利益等等，只有努力克服障礙性因素，逐步破解改革過程中的各種難題，才能實(shí)現(xiàn)省直管縣體制改革的應(yīng)有成效。

關(guān)鍵詞：省直管縣；體制改革；障礙因素

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0003-02

省直管縣體制是指地方行政管理關(guān)系由以往的“省—市—縣”三級管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級管理模式，由省直接管理縣，代替了以前市管縣、市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。為了提高政府行政效能、解決市管縣體制下的弊端、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國從1992年浙江省以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)（擴(kuò)大13個(gè)縣部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限）為主要內(nèi)容開始探索省直管縣體制改革，現(xiàn)如今隨著省直管縣體制改革的不斷深入，一方面形成了浙江、海南模式的成功經(jīng)驗(yàn)，但另一方面也出現(xiàn)了一些影響改革深入推進(jìn)的障礙性因素，如何認(rèn)識和化解這些深層次的障礙性因素，對于推動省直管縣體制改革就顯得尤為重要。

一、省直管縣體制改革中的障礙分析

所謂省直管縣體制改革中的障礙是指不利于或是制約實(shí)行省直管縣體制的各種因素的總和。概括起來，省直管縣體制改革中的障礙主要包括認(rèn)知性障礙、利益性障礙、體制性障礙三個(gè)方面。

1.認(rèn)知性的障礙

在改革的進(jìn)程中，首先遇到的障礙是關(guān)于認(rèn)知性方面的障礙，各試點(diǎn)省份關(guān)于改革的目標(biāo)、相關(guān)概念以及思想認(rèn)識方面都存在偏差，從而進(jìn)一步阻礙了改革的順利進(jìn)行。

一是目標(biāo)認(rèn)知偏差。在省直管縣體制改革中，各試點(diǎn)省份的目標(biāo)僅僅停留在減少行政層級，簡單地取消地級市這一管理層級，使省級政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等等各個(gè)方面對縣實(shí)行直接管理和領(lǐng)導(dǎo)，因此，在試點(diǎn)中普遍的做法和改革的重心全部放在權(quán)力的下放和省縣關(guān)系直接對接上。

二是相關(guān)概念混淆。在試點(diǎn)省份，除了對改革的目標(biāo)認(rèn)識偏差之外，對改革相關(guān)的概念認(rèn)識也出現(xiàn)偏差與混淆。與省直管縣體制相關(guān)的概念有“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“財(cái)政省直管縣”“行政省直管縣”等四種概念。試點(diǎn)省份在改革的決定與意見等相關(guān)文件的表述中經(jīng)常把這四個(gè)概念混用或者是相互替代。

三是思想認(rèn)識不統(tǒng)一。在改革的進(jìn)程中不同層級的政府和官員對于改革的共識不足，思想認(rèn)識也不統(tǒng)一。從省級政府的層面來看，省級政府和領(lǐng)導(dǎo)普遍支持和鼓勵(lì)改革，但也有相關(guān)部門擔(dān)心直管縣之后對管理能力和管理不到位的擔(dān)憂；從地級市政府的層面來看，作為利益流出的一方，對改革被動接受，消極回應(yīng)，他們在思想上普遍有抵觸情緒。從縣級政府的層面來看，他們積極支持和回應(yīng)改革，從而獲得更多的發(fā)展空間和條件，但對于領(lǐng)導(dǎo)干部和政府官員來說，也擔(dān)心升遷和工作負(fù)擔(dān)的問題，因此他們處于兩難的境地。

2.利益性的障礙

省直管縣體制改革打破了以前的體制模式，必然會受到原有體制下的既得利益的反對和阻撓，因?yàn)樗麄円呀?jīng)習(xí)慣了舊體制，同時(shí)他們也是舊體制下的既得利益者，實(shí)行省直管縣體制改革必然會改變他們的財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)，尤其會對地級市政府的權(quán)力和作用產(chǎn)生重大影響，同時(shí)也增加了縣域之間的沖突。

一是市縣利益沖突。在省直管縣體制改革的試點(diǎn)過程中普遍出現(xiàn)了市縣之間利益矛盾，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因首先是市縣之間的關(guān)系界定不清晰，未來市縣之間的關(guān)系是此消彼長還是“平起平坐”、相互合作，關(guān)于這一規(guī)定沒有明確的法律文件；其次是市縣之間權(quán)限分配不清晰，在試點(diǎn)過程中大多數(shù)省份推行的是浙江模式，實(shí)行財(cái)政上的省直管縣，而對于行政上的省直管縣還在探索階段，這樣就導(dǎo)致財(cái)政權(quán)和行政權(quán)分配不清，權(quán)限不明，造成沖突；最后是市縣之間權(quán)責(zé)不一致，在原有市管縣體制中市在財(cái)政資金調(diào)度方面有較大能力，提供著有效公共產(chǎn)品的權(quán)利和責(zé)任，但改革后地級市在財(cái)政方面的權(quán)力變小了，責(zé)任沒有減少，縣的財(cái)政權(quán)變大了，責(zé)任沒有相應(yīng)的增加。

二是縣域之間的利益沖突。從目前試點(diǎn)的省份來看，大多數(shù)選取的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資源豐富、自然條件優(yōu)越的縣進(jìn)行試點(diǎn)，因此，在賦予這些縣域更大的自主權(quán)以后，他們的發(fā)展勁頭更快，這樣就難免和其他不怎么發(fā)達(dá)的縣域之間產(chǎn)生沖突，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模方面還是資源配置方面，為了顯示政績，他們之間的競爭都會加劇。

3.體制性的障礙

省直管縣體制改革雖然在如火如荼地進(jìn)行著，但是與改革相關(guān)的其他方面的改革與配套設(shè)施并沒有與之相匹配，在試點(diǎn)中也存在一些體制方面的障礙，不僅包括行政管理體制上的問題，也包括角色定位與政治規(guī)范方面的問題。

一是權(quán)責(zé)配置不明確。在改革試點(diǎn)中出現(xiàn)了有時(shí)候縣域的權(quán)限過大，然而，對于縣級政府權(quán)限的監(jiān)督卻出現(xiàn)了“空擋”，這樣就容易造成權(quán)責(zé)不匹配、濫用權(quán)力、地方保護(hù)主義和腐敗等問題。相應(yīng)地，市級政府的權(quán)力被削弱了，然而市級政府發(fā)揮中心輻射作用、帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)的責(zé)任依然存在，這樣就使市級政府的積極性有所降低，這也是省直管縣體制改革中權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象。因此，在改革中合理配置權(quán)限，明確各自的權(quán)責(zé)顯得尤為重要。

二是角色定位不清晰。明確合理的目標(biāo)是正確行動的前提。在改革試點(diǎn)中，一些省份的市和縣角色定位不清晰，這主要是由于頂層制度設(shè)計(jì)不匹配以及相關(guān)的財(cái)稅改革、司法體制改革、縣域公共服務(wù)與應(yīng)急事件處理能力等方面的體制不匹配。

三是政治規(guī)范需要重構(gòu)。一方面，一些垂直部門有擴(kuò)權(quán)的趨向，權(quán)責(zé)不匹配的問題越來越嚴(yán)重。垂直部門為了守住既得利益，往往拒絕放權(quán)；另一方面，市級政府帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和作用大大降低，對縣級政府的支出責(zé)任也將隨之弱化，涉及跨縣的抗旱抗?jié)场⑿l(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等支出責(zé)任難以落實(shí)到位，從而造成了一些社會問題。

二、省直管縣體制改革的對策建議

省直管縣體制改革作為一個(gè)全面復(fù)雜，牽涉面廣的體制調(diào)整，改革不可能一蹴而就，在改革的過程中必定會面臨許多障礙，只有認(rèn)清和理順改革過程中存在的障礙，進(jìn)而探索和提出合理的克服障礙的對策和建議，才能進(jìn)一步推進(jìn)改革，充分發(fā)揮省直管縣體制的積極作用，使我國當(dāng)前的行政管理體制改革取得應(yīng)有的成效。

1.明確目標(biāo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識

首先，明確改革目標(biāo)。改革不應(yīng)簡單的停留在減少地級市這一政府層級和放權(quán)的層面上，而應(yīng)該把改革的目標(biāo)放在轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用上，合理分配各層級政府之間的權(quán)力，同時(shí)適當(dāng)?shù)匾M(jìn)商會、行業(yè)協(xié)會等社會組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的職能，另一方面要盡量消解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，以需求經(jīng)濟(jì)代替屬地經(jīng)濟(jì)。

其次，理清相關(guān)概念。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市政府適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理、立項(xiàng)審批、招商引資、財(cái)政稅收等權(quán)力；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是對所有的縣市政府進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展；財(cái)政省直管縣是將財(cái)政收入、支出責(zé)任劃分、財(cái)政預(yù)算編審、財(cái)政結(jié)算等等財(cái)政管理權(quán)責(zé)在各級政府間進(jìn)行調(diào)整與配置；行政省直管縣是省級政府對縣市政府在經(jīng)濟(jì)、社會、財(cái)政、人事等方面進(jìn)行全面管理的體制。

最后，統(tǒng)一思想認(rèn)識。從思想上，各級政府應(yīng)堅(jiān)持執(zhí)政為民的理念，建設(shè)服務(wù)型政府，更加注重改善民生，尤其對于縣級政府要注重促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從管理上，各級政府應(yīng)提高公共服務(wù)水平和政府治理、管理能力，尤其對于省級政府而言，管理幅度的增加，管理難度的增大更應(yīng)該提升干部的管理能力，縣級政府要注意和省級政府做好對接工作，對干部進(jìn)行定期的培訓(xùn)。

2.調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，理順利益關(guān)系

對于市縣利益沖突問題首先是要明確規(guī)定市縣之間的關(guān)系，各個(gè)省份的省情、市情、縣情都各不相同，市縣之間的關(guān)系也不盡相同，但對于他們之間的關(guān)系要有明確的法律規(guī)定；市縣之間權(quán)限分配要清晰，尤其是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和組織人事權(quán)限，在下放審批權(quán)的同時(shí)人事權(quán)也要與之相配套；市縣之間權(quán)責(zé)要一致，對于市級政府而言，減少權(quán)力的同時(shí)也要減少相應(yīng)的責(zé)任，對于縣級政府而言，享受權(quán)利的同時(shí)也要增加相應(yīng)的責(zé)任。

3.改革體制，創(chuàng)新機(jī)制

省直管縣體制改革最終還是要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府的功能性變革，進(jìn)一步向市場和社會放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和社會組織在公共事務(wù)管理中的積極作用。

一是健全人事管理機(jī)制。要強(qiáng)化縣級政府干部的培訓(xùn)制度和考核制度，提升縣級政府干部的決策與執(zhí)行能力，同時(shí)要提高省市縣政府間干部交流的幅度與頻度。在人崗匹配、權(quán)責(zé)一致的原則下，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。適當(dāng)?shù)脑黾涌h級政府干部的人員編制，以應(yīng)對人員少而事務(wù)多的局面。

二是創(chuàng)新績效考核機(jī)制。良好的績效考核機(jī)制會激勵(lì)政府工作人員積極地投入工作，提高行政效率，近年來，目標(biāo)管理法成為一種非常受歡迎的考核方法，在省直管縣體制改革中，省級政府和縣級政府確立明確的目標(biāo)，并以目標(biāo)的完成情況作為考核的結(jié)果，重點(diǎn)考量縣級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、履行社會管理和公共服務(wù)的能力。

三是完善公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。省直管縣體制改革的核心內(nèi)容就是下放權(quán)力，然而，現(xiàn)階段卻出現(xiàn)一些有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象，按照權(quán)責(zé)一致的原則，應(yīng)該健全行政問責(zé)制度和執(zhí)法責(zé)任追究制度，在下放權(quán)力的同時(shí)，對相關(guān)權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督，保障下放的權(quán)力切實(shí)服務(wù)于人民，為人民謀利益。

誠然，縱觀歷史，放眼世界，少有哪個(gè)國家的重大改革是一蹴而就的，在關(guān)乎國家發(fā)展前途的重要?dú)v史進(jìn)程的改革中，總會遇到各種各樣的障礙與困難。省直管縣體制改革之路也定會充滿各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，這就需要我們在國家的統(tǒng)一部署下，充分結(jié)合各地實(shí)際，發(fā)揮積極性與創(chuàng)造性，逐步破解改革過程中的各種難題，從而實(shí)現(xiàn)省直管縣體制改革的應(yīng)有成效。

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