推進“省直管縣”體制改革 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

蔣志成

摘 要：在我國城鎮(zhèn)化快速推進的大背景下，城鄉(xiāng)差距不斷加大，市管縣體制已經(jīng)難以實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。從實踐的結(jié)果看，只有那些工業(yè)化程度高、市轄縣數(shù)量較少的地區(qū)實現(xiàn)了市縣協(xié)調(diào)發(fā)展。大部分地區(qū)并沒有實現(xiàn)城市支持農(nóng)村的目標(biāo)。因此，加快推進“省直管縣”改革，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化要求的行政體制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快建立協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制，既是實施“省直管縣”改革的出發(fā)點，也是推進縣域城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；縣域城鎮(zhèn)化；省直管縣；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0004-03

行政區(qū)劃的設(shè)置不是固定不變的，合理的行政區(qū)劃是政府開展行政管理工作的前提。據(jù)統(tǒng)計，2016年2月，中國大陸地級區(qū)劃已達(dá)334個，其中地級市有293個，地級市占地級行政建制的比例高達(dá)87%，“市管縣”的數(shù)量已占全國最大比例。從1982年開始，我國逐步形成“市管縣”體制，在特定時期，“市管縣”體制起到了地級市輻射帶動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。而如今，“市管縣”體制弊端逐步顯現(xiàn)，越來越阻礙縣域經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進。

“省直管縣”是21世紀(jì)初誕生的一個新概念，亦是新時期針對“市管縣”體制提出的一個重要概念。西方行政區(qū)劃大多實行三級政府管理體制，發(fā)達(dá)國家行政管理結(jié)構(gòu)基本不存在“市領(lǐng)導(dǎo)縣”這一環(huán)節(jié)，中央政府與地方政府的關(guān)系是它們研究的重點。奧茨（Oates）在《財政聯(lián)邦主義》中提出財政分權(quán)是處理中央與地方及各級政府間關(guān)系的一種財政體制。蒂布特（Charles Tiebout）在《地方支出的純粹理論》中指出人們在社區(qū)間充分流動，傾向轉(zhuǎn)移到那些能滿足他們偏好的社區(qū)中去。特里西（Richard W·Tresch）在《公共財政學(xué)》一書中強調(diào)中央政府在提供公共產(chǎn)品的過程中可能存在不足。國外這些相關(guān)研究從理論上解釋了各級政府間財政職能的分配，詮釋了財政分權(quán)是符合現(xiàn)實要求的。

我國國內(nèi)學(xué)術(shù)界也初步開展了針對“省直管縣”體制的本土化研究，形成了一定的成果。但是，對“省直管縣”這個詞語至今還沒有給出一個官方統(tǒng)一的界定。有學(xué)者指出“省直管縣”體制改革后省政府的工作量將增大，將面對比以前更多的縣。還有人指出，不能僅僅為了解決縣域財政問題就推行“省直管縣”，這會降低中心城市的作用。也有學(xué)者從經(jīng)濟角度分析，認(rèn)為“省直管縣”體制壓縮政府管理層級，降低了行政成本，從技術(shù)層面研究，電子政務(wù)、信息通訊、交通等設(shè)施的完善，為“省直管縣”創(chuàng)造了條件等等。

上述種種研究，對于我國“省直管縣”體制的研究起步打下了堅實基礎(chǔ)，也提供了參照。但是，可以看出當(dāng)前對“省直管縣”的研究還沒形成理論體系，只是涉及“省直管縣”的定義、改革出現(xiàn)的問題、擴權(quán)優(yōu)勢等方面的綜述，研究還存在著一定的缺陷，對“省直管縣”體制改革的反思不夠，沒有抓住“省直管縣”體制改革的核心——財政體制改革。

一、“省直管縣”體制改革的基本概述

（一）“省直管縣”體制的內(nèi)涵及特點

“省直管縣”體制是指地方行政架構(gòu)由“省——市——縣”三級壓縮至“省——市縣”兩級。一般來說，“省直管縣”體制主要分為財政“省直管縣”和行政“省直管縣”兩種類型。從橫向上看，現(xiàn)階段“省直管縣”體制改革具有三大主要特點：第一，財政權(quán)單獨下放，即財政“省直管縣”；第二，人事、經(jīng)濟管轄權(quán)綜合下放，即“擴權(quán)強縣”；第三，權(quán)力全部下放，即實行全面“省直管縣”。

（二）“省直管縣”體制改革的內(nèi)容

“省直管縣”體制改革，主要是加強兩頭、壓縮中間。具體改革內(nèi)容（見表1）。

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二、縣域城鎮(zhèn)化困境及成因分析

20世紀(jì)80年代初，考慮到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，中央決定“以城帶鄉(xiāng)”，最終形成了“市管縣”體制。在改革開放之初這極大地輻射到城市工業(yè)及縣域農(nóng)村的發(fā)展，但伴隨著新時期經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，弊端也日益顯現(xiàn)。

（一）責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，基層活力不夠

在“市管縣”體制下，縣直接負(fù)責(zé)本縣域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展，但發(fā)展成果卻經(jīng)常被上級部門“侵占”，沒有自主發(fā)展權(quán)。一方面，現(xiàn)存直線型政府與扁平型政府相比，信息溝通能力更差，信息傳遞存在滯后，造成省級政府回應(yīng)力較差，縣級公眾滿意率偏低；另一方面，傳統(tǒng)權(quán)威式政府體制與民主式政府相比，權(quán)力過于集中在上層，基層人力與權(quán)力資源沒能實現(xiàn)最優(yōu)配置，活力沒有被充分激發(fā)，縣域經(jīng)濟社會的效益不能實現(xiàn)最大化。

（二）行政組織科層制的弊端日益顯現(xiàn)

新時期，扁平化的省管縣行政組織具有更強的環(huán)境適應(yīng)能力，相比傳統(tǒng)科層制下市管縣的金字塔形組織具有更多優(yōu)勢，日益在世界上盛行（見表2）。

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從表2可以看出，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制增加了管理環(huán)節(jié)，降低了行政效率，提高了行政成本。而“省直管縣”體制更適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，使市與縣處于平等競爭地位，能夠極大地激發(fā)縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力，同時將遏制省轄市搶奪縣域資源，縣也可以集中人、財、物力建設(shè)現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)[2]。

（三）部分縣現(xiàn)有財政收支及集中能力急劇下降

在新的歷史條件下，出現(xiàn)一些地級市通過行政手段與縣爭奪資源和項目，千方百計在市域搞政績工程，而不是專注于縣域居民生活水平的提高。據(jù)調(diào)查，地級市主要有五種方式集中縣的財力：一是規(guī)定其上繳一定比例的財稅收入；二是將其創(chuàng)收渠道收歸市級；三是要求其出資參與市級公共建設(shè)；四是上收上劃營收大戶；五是截留上級撥給縣的各種轉(zhuǎn)移支付資金[3]。

三、我國“省直管縣”體制的實施現(xiàn)狀

（一）行政全面直管——以海南為例

海南省在全國最先開始行政“省直管縣”管理體制的探索，正是因為實施了一系列強有力的改革措施，大大促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

1.放權(quán)于縣，理順了省與縣之間的事權(quán)關(guān)系

海南省從2000年開始就大力推行“簡政放權(quán)”，將大量事權(quán)下放給縣，通過一系列放權(quán)，海南縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力得到了顯著增強（見表3）。

2. 激發(fā)了縣域經(jīng)濟活力，財政收入大大增加

省政府先后多次向市縣下放了一批具有實際意義的權(quán)力，這極大地提高了縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力，縣域經(jīng)濟增速明顯加快，呈現(xiàn)出前所未有的增長態(tài)勢。以海南省儋州為例，從2009年以來，獲得多項下放的權(quán)力后，縣級財政收入一路攀升，從2009-2013年4年間地方財政收入從3.38億元增加到28.44億元[4]。

3.行政成本大幅降低，辦事效率得到提高

省直管縣使政府事權(quán)下放以后，過去復(fù)雜的行政審批手續(xù)化繁為簡，政府的工作效率得到提高，百姓得到了真正的實惠。通過下放事權(quán)，縣政府擁有更大的自主權(quán)，極大地調(diào)動了縣政府的積極性，一大批地方項目得以快速落地。

（二）“省直管縣”改革的效應(yīng)分析——以浙江為例

1.“浙江模式”基本做法

浙江省內(nèi)各市縣具有發(fā)展速度快、實力雄厚、經(jīng)濟繁榮等特點，占據(jù)著大量的全國百強縣。“浙江模式”主要以擴大縣的經(jīng)濟管理權(quán)限為主，即擴權(quán)強縣。

一是推行財政體制改革。浙江省的財政“省直管縣”體制改革主要是省政府直接管理縣級政府的財稅考核和上繳，地級市不再管理縣級市的財稅預(yù)算和收支，縣級市也不向地級市上繳財稅收入。浙江省民營經(jīng)濟的繁榮發(fā)展很大程度上就是得益于此。

二是經(jīng)濟管理權(quán)能放則放。浙江省堅持“能放則放”原則先后進行了五輪擴權(quán)改革，旨在擴大縣級政府的管理權(quán)限和強化自主發(fā)展的積極性，推進縣域經(jīng)濟發(fā)展[5]，具體內(nèi)容（見表4）。

2.“浙江模式”改革成效

浙江在2002-2005年連續(xù)4年間全國百強縣總數(shù)第一（見圖1）。浙江財政“省直管縣”取得的成效對全國“省直管縣”發(fā)揮了示范作用[6]。

一是改革省級財政體制，調(diào)動了市縣積極性。浙江在財稅體制劃分上堅持“能放則放，收入下沉”的原則，將大量屬于省政府或市級政府的預(yù)算收入下劃給縣，通過分稅制與市縣實行收入共享。這樣，通過完善省對市縣的財政體制，既保證了省級財政的穩(wěn)定增長，又調(diào)動了縣級政府發(fā)展的積極性。

二是推進完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進了區(qū)域均衡發(fā)展。浙江在推行財政“省直管縣”體制的過程中，為協(xié)調(diào)全省各區(qū)域平衡發(fā)展，創(chuàng)新了轉(zhuǎn)移支付制度，其中包括按縣域面積、人口、人均收入等因素建立均衡性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅減免轉(zhuǎn)移支付等政策性轉(zhuǎn)移支付，各種專項轉(zhuǎn)移支付、特別性轉(zhuǎn)移支付等。

三是堅持?jǐn)U權(quán)強縣改革，提高了行政管理效率。為確保財政“省直管縣”體制的實施，浙江先后進行了五輪“擴權(quán)強縣”改革，規(guī)定按省管干部的標(biāo)準(zhǔn)任免縣級主要領(lǐng)導(dǎo)，出臺扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜和優(yōu)惠政策，積極調(diào)動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的積極性，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

四、推進“省直管縣”體制改革，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是實施“省直管縣”體制改革的根本目標(biāo)。要打破城鄉(xiāng)二元制度，建立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機制，可以依托推進財政“省直管縣”體制改革，保障縣級政府履行基本公共服務(wù)職能的財力需求，通過行政省直管縣改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地、戶籍、基本公共服務(wù)等基本制度的統(tǒng)一。同時，強化省級政府對城鄉(xiāng)資源的統(tǒng)籌利用，促進城市的財政、金融、人才、科技、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，形成市域與縣域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，推進城鎮(zhèn)化進程，形成“城市支持農(nóng)村”的長效機制。

（一）穩(wěn)步推進改革，理順省市縣之間的事權(quán)關(guān)系

各地要考慮周詳，全面權(quán)衡，分類指導(dǎo)，采取“逐步擴權(quán)，穩(wěn)步推進”的模式，漸進實施“省直管縣”體制改革。省政府要加大縣級政府的自主發(fā)展權(quán)，重新認(rèn)識和定位市縣關(guān)系，讓市縣在競爭中尋求各自的發(fā)展空間，在國家的戰(zhàn)略框架下相互合作、共同發(fā)展。市縣兩級政府應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)市縣范圍內(nèi)的社會公共事務(wù)，省級政府應(yīng)允許市級財政逐步退出縣域范圍，轉(zhuǎn)而由縣級財政來保障[7]。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善相關(guān)配套措施

“省直管縣”后，地級市政府與縣級政府不再是上級與下級的行政隸屬關(guān)系，地級市不再管轄所轄各縣，部分政府職能和相關(guān)措施需要轉(zhuǎn)變或完善。要加強干部隊伍的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，在改革取得實效的時候應(yīng)該果斷立法，實現(xiàn)剛性約束，大膽任用具備改革創(chuàng)新意識、穩(wěn)重高效，支持“省直管縣”體制改革的干部到試點縣推動試點的進程。隨著擴權(quán)強縣，尤其是財政上“省直管縣”的持續(xù)推進，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的期望越來越強烈，可考慮通過加強縣域中心城鎮(zhèn)建設(shè)、增設(shè)縣級市來適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移需要，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）中央政府做好頂層制度設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃

“省直管縣”體制改革是黨中央、國務(wù)院根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展水平及當(dāng)代行政管理的發(fā)展趨勢而做出的重大決策，這不僅有利于完善財稅體制、轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層級，還有利于進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建成全面小康社會。當(dāng)前，大陸各省區(qū)基本上都開展了“省直管縣”的相關(guān)試點工作，取得了不少經(jīng)驗。隨著改革試點的日趨成熟，“省直管縣”體制的整體綜合改革勢在必行，下一步，全國范圍的綜合改革還需要中央政府總結(jié)試點經(jīng)驗，進一步做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，減少區(qū)域內(nèi)部消耗和競爭，推進“省直管縣”體制改革。

（四）權(quán)力統(tǒng)一配置，加強監(jiān)督

“省直管縣”體制改革有時候會忽視權(quán)限下放要適度、有序的基本要求，過于放任了縣級政府的“要權(quán)”沖動，往往對縣級一把手采取干部高配，旨在加強縣級政府的話語權(quán)，加上擴權(quán)放權(quán)，縣級政府的權(quán)力空前膨脹。因此，要明確高配領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和責(zé)任，讓其能貫徹落實省級的改革試點工作，利用智慧處理好省與縣、市與縣之間的關(guān)系；要形成一套主要領(lǐng)導(dǎo)與基層干部的溝通交流機制，以強化改革進程，鞏固改革成果；要對高配領(lǐng)導(dǎo)及擴權(quán)縣加強監(jiān)督，確保改革措施落實到位、及時協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)的問題、處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系等方面問題。

五、結(jié)論

“省直管縣”體制改革就是將地方行政管理層級由原來的“省——市——縣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　泻褪　h”，由過去的市代替省管轄縣，改革實現(xiàn)省直接到縣的管理，最終實現(xiàn)市、縣分治的改革過程?！笆≈惫芸h”體制改革具有幾大明顯優(yōu)勢：首先，財政放權(quán)能調(diào)動縣域經(jīng)濟發(fā)展活力；其次，通過扶持加快縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展，有利于創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式；最后，充分激發(fā)縣域經(jīng)濟的增長后勁，為全面建成小康社會添加新的增長點。此外，“省直管縣”體制改革也可以深化經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的新融合，為省級政府更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化注入動力。

總之，現(xiàn)行的“市管縣”體制阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展，難以實現(xiàn)城市支持農(nóng)村、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。但在一些區(qū)域仍是不可或缺的管理體制，要根據(jù)實際，借鑒“省直管縣”體制改革試點地區(qū)的經(jīng)驗，尤其是浙江省財政體制改革的經(jīng)驗，分區(qū)、分步完善“省直管縣”體制改革的路徑，堅持實事求是、全面統(tǒng)籌的思路，穩(wěn)步推進“省直管縣”體制改革。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景下，加快推進“省直管縣”改革，建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化要求的行政體制，日益成為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)。為此，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求推進“省直管縣”體制改革必須認(rèn)清新形勢新任務(wù)，與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，突破行政區(qū)劃，統(tǒng)籌安排行政管理體制，才能夠真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。

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