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    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

    2016-11-28 10:41陳靜思
    商情 2016年40期
    關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化成都市

    陳靜思

    【摘要】改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展,但由于歷史原因長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡,而統(tǒng)籌城鄉(xiāng),推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化則是縮小城鄉(xiāng)差距,解決“三農(nóng)”問題,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。而成都市作為西部經(jīng)濟(jì)中心和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),其發(fā)展模式具有重要的研究意義。本文在綜述城鄉(xiāng)一體化相關(guān)文獻(xiàn)和理論基礎(chǔ)后,以成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程為例進(jìn)行分析,歸納總結(jié)其主要措施,用相關(guān)數(shù)據(jù)對實(shí)施效果進(jìn)行分析。

    【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 城鄉(xiāng)一體化 成都市

    一、引言

    改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,不僅體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平的絕對增長,更體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,二三產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展壯大,逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,但是在經(jīng)濟(jì)總量迅猛發(fā)展的同時(shí),也凸顯出了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡的問題,基于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”問題,城鄉(xiāng)發(fā)展一直是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的焦點(diǎn)問題,如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)共同發(fā)展便成為了重中之重。成都市作為中西部經(jīng)濟(jì)金融中心,在2003年全面推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作,發(fā)展獨(dú)特的成都模式,2007年被批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),取得了一系列顯著成效,本文選取成都市進(jìn)行案例分析,結(jié)合具體數(shù)據(jù)分析城鄉(xiāng)一體化對成都市城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

    二、案例分析

    (一)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主要措施

    成都市作為我國西部經(jīng)濟(jì)中心,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對整個(gè)西部地區(qū)來說都具有重要意義,成都市也采取了一系列政策措施推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。成都市的城鄉(xiāng)一體化大致可以分為兩個(gè)階段,第一階段為2003年—2007年,第二階段在2007年之后。

    從2003年起全面推開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的工作,主要的重點(diǎn)在于政府主導(dǎo),以外力推動(dòng)為主的城鄉(xiāng)規(guī)劃、政策制度、公共服務(wù)一體化,這一階段的主要措施歸納起來就是以“六項(xiàng)政策”為原則,推進(jìn)“三個(gè)集中”,建設(shè)“三個(gè)重點(diǎn)工程”:

    (1)提出“六項(xiàng)政策”:以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)、以科學(xué)規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ)、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、以建立市場化配置資源的機(jī)制為關(guān)鍵、以制定和完善相關(guān)政策為保證、以農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

    (2)推進(jìn)“三個(gè)集中”的發(fā)展模式:即“工業(yè)向園區(qū)集中”、“耕地向規(guī)模經(jīng)營集中”、“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”,以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應(yīng),土地經(jīng)營規(guī)模效應(yīng),并促進(jìn)農(nóng)村居民生活方式的轉(zhuǎn)變。

    (3)建設(shè)“三大重點(diǎn)工程”的內(nèi)容和目標(biāo):“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程”,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的市場化和產(chǎn)業(yè)化;“農(nóng)村扶貧開發(fā)工程”,構(gòu)建多元參與的農(nóng)村扶貧開發(fā)機(jī)制;“農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)工程”,推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)和社會事業(yè)均等發(fā)展。

    第二階段在2007年之后,這一階段的改革著力于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的構(gòu)建,選擇以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,主要通過確權(quán)頒證來更好的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn),作為綜合配套實(shí)驗(yàn)改革的突破點(diǎn)。2008年開始土地確權(quán),在有效的體系建立后,從2010年起推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),增加農(nóng)民的收益,同時(shí)土地規(guī)?;?、現(xiàn)代化的經(jīng)營能有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,提高資源配置效率,有力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

    總的來說,成都模式是典型的大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式。其主要做法是對土地確權(quán)頒證,建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場,設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點(diǎn),確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障,提高農(nóng)民的生活水平。

    (二)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)效果分析

    成都市根據(jù)上述原則,實(shí)施一系列有力政策措施后,使得城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程取得了較大的進(jìn)展和顯著成效,本文接下來將對城鄉(xiāng)一體化目前的進(jìn)展及效果進(jìn)行分析。

    (1)城鎮(zhèn)化率顯著提升,開創(chuàng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的良好局面。首先,我們通過圖1反應(yīng)的城鎮(zhèn)化率的結(jié)構(gòu)變化來看看成都的城市化歷程,2002年的城鎮(zhèn)化率僅有35.5%,處在一個(gè)較低的水平,而在2003年全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后,城鎮(zhèn)化率有了一個(gè)顯著提升,2007年時(shí)已經(jīng)迅速增長到53.56%,約是2002年的1.5倍,2007年之后進(jìn)一步的土地流轉(zhuǎn)政策使2012年新型城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%,達(dá)到60.2%。

    從2002年到2012年,全市地區(qū)生產(chǎn)總值由1007.4億元增加到5731.7億元;地方財(cái)政收入由59.4億元增加到410.6億元;城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢得到遏制,先后榮獲“國家環(huán)境保護(hù)模范城市”、“國家節(jié)水型城市”、“國家園林城市”、“全國文明城市”等稱號,實(shí)現(xiàn)了又好又快的持續(xù)發(fā)展,根據(jù)城市化五階段論,此時(shí)標(biāo)志著成都將進(jìn)入成熟的城市社會,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

    (2)優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局,資源合理配置,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化作為經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的重要力量,不僅體現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化,城鎮(zhèn)化率的提高,它會通過促進(jìn)企業(yè)和人口的集聚,形成新的市場,從而拉動(dòng)工業(yè)化發(fā)展。第一,企業(yè)和人口的集聚,形成對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)?;枨?,成為一種拉力,帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,所以城鎮(zhèn)化過程與第一產(chǎn)業(yè)向二、三級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程可以說是同步的。第二,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)增加,居民收入增加,從而擴(kuò)大消費(fèi)。這種生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變釋放了大量需求,有力推動(dòng)了擴(kuò)大內(nèi)需方針的落實(shí)。

    圖3

    圖2反應(yīng)了2002——2012年第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重變化,隨著城市化水平的不斷深入,總體來看一直保持在較高水平上,遠(yuǎn)高于2003年之前的水平。1978年,我國整體經(jīng)濟(jì)水平落后,農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè),此時(shí)成都市的農(nóng)業(yè)人口占比接近80%,而隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,非農(nóng)人口逐漸增加,但增速比較緩慢,而自2000年左右起,非農(nóng)人口占比急速上升,在2011年左右,超越農(nóng)業(yè)人口,其占比最終穩(wěn)定在約60%的水平(見圖3)。

    (3)推進(jìn)城鄉(xiāng)市場體制一體化,初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體制。為解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力,穩(wěn)妥推進(jìn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村市場化改革,促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。確保了耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降,形成了用市場機(jī)制鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力。推動(dòng)農(nóng)村投融資體制改革,組建市縣兩級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)物流投資公司,成立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司,形成了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、渠道多元、機(jī)制健全”的投融資力量;制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法,引入農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制,增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力和銀行參與意愿,逐步破解了融資難題。農(nóng)村市場化改革,促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體制的形成,賦予了農(nóng)民相對完整的市場主體地位,加快了土地規(guī)?;?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

    (4)堅(jiān)持以人為本,構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。成都市在近年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,始終堅(jiān)持以人為本,以城鄉(xiāng)公共服務(wù)公平化為目標(biāo),努力探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享受平等的公民權(quán)利,公共服務(wù)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中,成都市政府大幅度增加公共服務(wù)的投入,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善生活環(huán)境,提高居民生活質(zhì)量。一是不斷完善城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)體系,擴(kuò)大衛(wèi)生醫(yī)療覆蓋面積,讓居民享受公共衛(wèi)生服務(wù),解決“看病難”“看病貴”的問題;二是加強(qiáng)教育投資力度,尤其是提高農(nóng)村教育水平,提升教師素質(zhì)和管理水平,縮小城鄉(xiāng)差距;三是完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;四是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善交通設(shè)施體系方便居民出行,加強(qiáng)綠化建設(shè),改善環(huán)境,提高生活質(zhì)量。

    (5)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),大力推進(jìn)科技創(chuàng)新。成都市圍繞“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相融”,聯(lián)動(dòng)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對各區(qū)(市)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃定位和重新布局,實(shí)行“一區(qū)一主業(yè)”,努力構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)為核心、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、以現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在全市范圍優(yōu)化資源配置,統(tǒng)籌安排項(xiàng)目、資金、資源,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集中集約集群發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)由主要依靠二產(chǎn)帶動(dòng)向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變,由主要依靠增加物質(zhì)消耗向科技進(jìn)步和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

    三、當(dāng)前存在的問題分析及建議

    雖然成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中取得了顯著成效,本文認(rèn)為存在的問題主要有以下幾個(gè)方面:

    (1)質(zhì)的提高落后于量的增長。在城市化進(jìn)程中,城鎮(zhèn)化率顯著提高,大量農(nóng)村人口向城市集中,但市民化水平依然較為落后,由于長期存在的二元機(jī)構(gòu)體制的影響難以在短期內(nèi)消除,所以從觀念上、社會保障制度、生活方式上來看,大量農(nóng)村居民并未完全融入城市的生產(chǎn)生活中,依然存在城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)。

    (2)土地流轉(zhuǎn)制度不完善,管理比較混亂,產(chǎn)權(quán)界定不明晰,缺乏有效的評估辦法和監(jiān)督機(jī)制,不能充分維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。同時(shí),缺乏通暢的信息交流平臺,融資困難,土地流轉(zhuǎn)范圍窄,規(guī)模小。

    (3)城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,超過資源環(huán)境承載能力,加之城市管理服務(wù)水平不高,出現(xiàn)人口過多,環(huán)境破壞,空氣污染,交通堵塞等“城市病”現(xiàn)象,嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量。

    (4)自然歷史文化保護(hù)不力,大力推進(jìn)現(xiàn)代化,工業(yè)化發(fā)展,城市建設(shè)缺乏地方特色。針對以上問題,本文認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng),推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程接下來的重點(diǎn)首先將放在提高城市化質(zhì)量,通過完善農(nóng)村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老保障體制,使其子女取得同等的受教育機(jī)會,提升市民化水平,使進(jìn)程農(nóng)民在城市中有尊嚴(yán)、有歸屬感的生活,才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展;其次,認(rèn)真落實(shí)確權(quán)頒證工作,使產(chǎn)權(quán)得以清晰界定,建立完備而明確的土地流轉(zhuǎn)辦法和有效的監(jiān)督機(jī)制,使農(nóng)民切身利益得以維護(hù)。最后,優(yōu)化空間分布結(jié)構(gòu),提高城市管理水平,避免城市過度擴(kuò)張,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)注意維護(hù)自然歷史特色,保留城市文化。

    參考文獻(xiàn):

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