浙江省“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”改革分析及其對(duì)四川“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”發(fā)展的啟示

蔡惠名

【摘 要】浙江省自1992年實(shí)行強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣以來，經(jīng)過多年探索，已取得了諸多顯著成果，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，主要在于省政府主導(dǎo)改革進(jìn)程，循序漸進(jìn)，分批次、分等級(jí)推動(dòng)政策實(shí)行，同時(shí)對(duì)于各縣發(fā)展過程中需要的權(quán)利大膽放手。四川雖在諸多方面與浙江不同，但其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也對(duì)仍屬“省直管縣”改革初期的四川有很大的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】省直管縣；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；經(jīng)驗(yàn)

一、浙江省體制改革回顧

浙江省自1992年以來，曾分別于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次實(shí)施擴(kuò)權(quán)改革，具體可以分為兩大階段。

第一階段為1992年至2005年，在這一階段中，浙江省選取了蕭山、余杭等十多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的強(qiáng)縣（市）下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，從1992年的下放擴(kuò)大外商投資項(xiàng)目審批權(quán)、簡化相應(yīng)審批手續(xù)等幾項(xiàng)權(quán)利到2002年遵循“能放都放”原則，將原屬于地級(jí)市的313項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、12大類經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)全部下放，幾乎涵蓋了省、市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。

在第二階段，浙江省委省政府先于2006年將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的試點(diǎn)，在不改變金華市對(duì)義烏的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，除個(gè)別重大事項(xiàng)外，賦予義烏市地級(jí)市等級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，1000余項(xiàng)中的618項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限均被下放給義烏市政府，同時(shí)特準(zhǔn)其擁有調(diào)整和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等權(quán)力。到了2008年，有了義烏市的經(jīng)驗(yàn)，在繼續(xù)深化義烏的試點(diǎn)改革的同時(shí)，浙江省將轄縣分為強(qiáng)、中、弱三個(gè)層次，根據(jù)“確需、合理、條件具備”的原則向合適的縣（市）下放443項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有次序有差異的推進(jìn)改革。

二、浙江省改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

浙江省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的實(shí)施取得了顯著的成績，15年來，浙江省財(cái)政收入平均每年遞增25%，城鎮(zhèn)居民收入連續(xù)三年全國省區(qū)排名第一。結(jié)合其改革過程，可以發(fā)現(xiàn)其存在以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）省級(jí)政府主導(dǎo)

在地方政府對(duì)于本身的治理中，省政府一直扮演著至關(guān)重要的角色，對(duì)于整個(gè)省以及下屬各個(gè)縣市的發(fā)展起到統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的作用。浙江省的擴(kuò)權(quán)改革一直是由省政府出面推行，這樣一方面省政府可以對(duì)改革方向、進(jìn)程進(jìn)行把控，也能保證市、縣對(duì)改革的執(zhí)行力度，保證改革效果；另一方面，省政府主導(dǎo)可以在改革過程中更好、更充分地調(diào)動(dòng)資源，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，同時(shí)其對(duì)省內(nèi)發(fā)展需求有著更為清晰的了解，可以準(zhǔn)確的制定解決措施。

（二）改革呈持續(xù)性與漸進(jìn)性

浙江省放權(quán)改革整體呈現(xiàn)出持續(xù)性和漸進(jìn)性，在實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”前，“省管縣”的財(cái)政和人事體制已實(shí)施多年，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。在第一階段的改革中，浙江省選取了所轄的強(qiáng)縣（市）分批次下放權(quán)力，在第二階段中則是擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，但仍是按照縣級(jí)層次逐步進(jìn)行放權(quán)，每次的放權(quán)內(nèi)容和對(duì)象都經(jīng)過了仔細(xì)選擇。持續(xù)性與漸進(jìn)性可以使改革更為緩和和平穩(wěn)，提高了改革的針對(duì)性，同時(shí)各級(jí)政府能夠?qū)Ω母镒龊脺?zhǔn)備，減少了改革阻力。

（三）對(duì)權(quán)力“大膽放手”

浙江省在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過程中雖是分批次下放權(quán)力，但以第一階段改革為例，從最初的幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限到最后的原屬于地級(jí)市的313項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、12大類經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)全部下放，放權(quán)徹底、全面，給予縣最大限度的發(fā)展空間和自由，權(quán)力的配套下放讓其真正掌權(quán)。

三、兩省情況對(duì)比

從地理上看，兩省分處于中國的東部和西部，浙江省地處平原且臨海，交通便利，而四川省則山區(qū)眾多，且自古便有“蜀道難難于上青天”的說法。在行政區(qū)劃上，浙江省面積較小，現(xiàn)轄 2 個(gè)副省級(jí)城市、9 個(gè)地級(jí)市、36 個(gè)縣、22 個(gè)縣級(jí)市，加之其便利的交通，使得浙江省政府控制能力更強(qiáng)，推行改革的成本更?。欢拇ㄊ∷拇ǚ鶈T遼闊，下屬市、縣眾多。截至2005年底，全省有18個(gè)地級(jí)市、3個(gè)自治州、181個(gè)縣（市、區(qū)）、4544個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相較于浙江有著更為復(fù)雜的環(huán)境。地理?xiàng)l件上的優(yōu)勢(shì)也為浙江省帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的優(yōu)勢(shì)，加之其歷史基礎(chǔ)和省內(nèi)寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體私營企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)市場(chǎng)和龍頭企業(yè)蓬勃發(fā)展，而四川省多數(shù)地區(qū)則更主要以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)。

四、對(duì)四川“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”發(fā)展的啟示

盡管浙江、四川兩省在諸多方面存在差異，但浙江省在改革過程中的做法和經(jīng)驗(yàn)仍值得四川為之借鑒和學(xué)習(xí)，同時(shí)四川省也要結(jié)合自身的情況制定出適合自身的改革措施。

（一）加強(qiáng)自身控制能力與信息溝通

四川目前采取的改革模式與浙江類似，屬于穩(wěn)定、溫和式的改革，從浙江省的經(jīng)驗(yàn)來看，省政府在整個(gè)過程中起到了至關(guān)重要的作用。但四川省地域面積廣闊，所轄市縣較多，省政府的控制能力被大大減弱。面對(duì)這樣更為復(fù)雜的情況，省政府一方面更要起到把控全局的作用，要加強(qiáng)自身的領(lǐng)導(dǎo)控制能力、安撫勸說能力和政策執(zhí)行能力；另一方面在實(shí)際推行中要對(duì)市級(jí)政府給予必要的補(bǔ)貼和壓力，強(qiáng)調(diào)其自身在整個(gè)地區(qū)發(fā)展中的重要地位，以使其配合改革的進(jìn)行，發(fā)揮推動(dòng)作用。而對(duì)于各試點(diǎn)縣的情況要及時(shí)掌握，加強(qiáng)互相之間的信息溝通。

（二）順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，循序漸進(jìn)

截至目前四川省在全省選取了59個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)，而結(jié)合浙江省的經(jīng)驗(yàn)和第二階段改革的做法，循序漸進(jìn)推進(jìn)改革會(huì)使得改革更為平穩(wěn)、有效的進(jìn)行，而將各個(gè)縣劃分檔次則有利于有次序有差異的實(shí)行改革。四川省各縣情況較浙江更為復(fù)雜多變，所以效仿浙江對(duì)所轄縣進(jìn)行劃分可以幫助自身清晰的把握各縣情況，有利于今后政策的制定。在作為試點(diǎn)的59個(gè)縣中，經(jīng)過了多年的改革和發(fā)展，各縣級(jí)政府逐漸適應(yīng)了變化，掌握了工作方法和技巧，省政府可以對(duì)各縣的發(fā)展情況以及政策落實(shí)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸類。四川省共向縣下放了56項(xiàng)權(quán)利，這對(duì)于某些擴(kuò)權(quán)縣來說可能還不夠。各項(xiàng)權(quán)利之間都是相互關(guān)聯(lián)的，如果不能做到權(quán)利的配套下放，縣還是會(huì)受制于上級(jí)政府，無法擁有充足的發(fā)展空間，也就無法達(dá)到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的目的。所以省政府應(yīng)結(jié)合統(tǒng)計(jì)信息，將適合當(dāng)下的、發(fā)展亟須的權(quán)利盡快下放，給予縣充足的權(quán)利來發(fā)展自身。

四川省缺少浙江省那樣寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和濃厚的氛圍，所以在放權(quán)的同時(shí)，省政府也要給予擴(kuò)權(quán)縣一定的幫扶。省政府牽頭，擴(kuò)權(quán)縣發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，二者相互配合，吸引更多的投資項(xiàng)目，以幫助擴(kuò)權(quán)縣更好的發(fā)展。

五、總結(jié)

根據(jù)浙江省已經(jīng)進(jìn)行的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而形成的制度設(shè)置要比強(qiáng)行推行的制度更有生命力。而四川自實(shí)行省直管縣至今雖經(jīng)驗(yàn)、成效均不及浙江，但通過吸取其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的條件及發(fā)展方式，也會(huì)慢慢探索出一條適合自身發(fā)展的省直管縣道路。

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