共享發(fā)展語境下的領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)芻議

摘 要： 黨領(lǐng)導(dǎo)下各級領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商文化素養(yǎng)，是有效開展協(xié)商共治進(jìn)而有效推進(jìn)共享發(fā)展的一個重要前提。為有效進(jìn)行協(xié)商共治，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商文化素養(yǎng)最起碼應(yīng)包括六個方面的內(nèi)容，即開放的決策意識、對話的決策方式、包容的決策原則、公益的決策導(dǎo)向、法制的決策基礎(chǔ)、創(chuàng)新的決策思維。在當(dāng)前的協(xié)商共治實(shí)踐中，有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)已達(dá)到一個較高的水準(zhǔn)，但也存在不少問題。存在問題的原因是多元的，既有領(lǐng)導(dǎo)干部自身的不足，也有踐行協(xié)商共治的實(shí)際難題，還有一系列的制度規(guī)范困境以及事務(wù)繁復(fù)問題。為進(jìn)一步培育和提升有益于協(xié)商共治的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，至少需要從六個方面努力：一是強(qiáng)化研究，建立標(biāo)準(zhǔn)；二是宣教為主，升級意識；三是積極引導(dǎo)，科學(xué)協(xié)商；四是健全制度，破除束縛；五是廣泛實(shí)踐，累積經(jīng)驗；六是開展批評，營造氛圍。

關(guān)鍵詞： 共享發(fā)展； 協(xié)商共治； 協(xié)商文化素養(yǎng)

中圖分類號： D621 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.014

眾所周知，在2015年10月底召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上，提出了“共享發(fā)展”的理念與原則。要實(shí)現(xiàn)“共享發(fā)展”，需要多種機(jī)制的共同作用。其中，協(xié)商共治就是諸多機(jī)制中的一個重要構(gòu)成部分，在中央史無前例地倡導(dǎo)建設(shè)社會主義協(xié)商民主的新形勢下更是如此。它與“共享發(fā)展”這一理念和原則所提出的“人人參與、人人盡力、人人享有”要求相契合。

然而，在當(dāng)前形勢下，有效的協(xié)商共治首先需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部具備恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商文化素養(yǎng)。因為，在我國建設(shè)社會主義協(xié)商民主的宏觀政治安排中，要求“加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，而黨的領(lǐng)導(dǎo)靠各級領(lǐng)導(dǎo)干部去落實(shí)。當(dāng)然，協(xié)商民主制度、規(guī)范、程序也很重要甚至更重要，但制度、規(guī)范、程序再完備也會有不足。更關(guān)鍵的是，如果沒有恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商素養(yǎng)這個前提，協(xié)商民主制度、規(guī)范、程序的供給、精細(xì)化、落實(shí)都將受到影響，協(xié)商共治的實(shí)踐和有效性自然也要受到影響。

那么，領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)為何物？領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)包括什么內(nèi)容？目前總體狀況如何？下一步如何提升？筆者擬圍繞社會主義協(xié)商民主發(fā)展過程中的領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，作一次初步的、一般性概括意義上的討論。主要資料來源有四大方面，一是現(xiàn)有的理論研究成果與政策文件等文獻(xiàn)基礎(chǔ)；二是若干次教學(xué)過程中，與近300名黨政機(jī)關(guān)工作人員及企事業(yè)單位員工開展課堂討論所得的結(jié)果；三是5個關(guān)于聽證會、懇談會、議事會等公開報道的社會主義協(xié)商民主實(shí)踐案例資料，以及對兩個街道社會主義協(xié)商民主實(shí)踐的深度觀察；四是對23名有關(guān)理論研究人員、實(shí)務(wù)工作者、時事觀察和評論人員、參與及未參與過社會主義協(xié)商民主實(shí)踐的公眾等各類主體的訪談?wù){(diào)研結(jié)果。①

一、領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)及其內(nèi)容

何謂領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)？簡單地說，就是各級領(lǐng)導(dǎo)干部在協(xié)商共治實(shí)踐中應(yīng)有的協(xié)商文化素養(yǎng)。協(xié)商文化“是一種有利于協(xié)商民主有效運(yùn)行進(jìn)而民主科學(xué)地決策的政治文化。它是指進(jìn)行相應(yīng)決策活動的人們在決策過程中所遵守的行為模式、道德原則、價值觀念等，具體包括協(xié)商決策思想、協(xié)商決策理念、協(xié)商決策心理、協(xié)商決策道德、協(xié)商決策作風(fēng)、協(xié)商決策習(xí)慣等內(nèi)容”。[1] 筆者將這一觀點(diǎn)與調(diào)研資料整合，認(rèn)為所謂領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)商文化素養(yǎng)，主要就是指各級領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于社會主義協(xié)商民主的認(rèn)識、態(tài)度、信念等等，即他們引導(dǎo)協(xié)商共治實(shí)踐時應(yīng)遵守的行為模式、道德原則、價值觀念等等。換句話說，就是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)具備的，既重視協(xié)商共治又能有效組織引導(dǎo)和參與協(xié)商共治的政治與行政文化。

當(dāng)然，這只是一個較為抽象的概念闡釋，為了更實(shí)在、更具體地把握領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，筆者根據(jù)調(diào)研資料，匯總出六個主要的構(gòu)成內(nèi)容。

一是開放的決策意識。要有效踐行社會主義協(xié)商民主、實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治、助力共享發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部作為重要角色，首先得需要具備什么樣的協(xié)商文化要素呢？調(diào)研中，有人提到了協(xié)商認(rèn)知、協(xié)商勇氣以及其他一些內(nèi)容。但超過80%的人都認(rèn)為，最為重要的，是要在思想上就能做到“不搞內(nèi)部決策”、“不玩關(guān)門決策”、“不一言堂”、“破除內(nèi)輸入機(jī)制”，文章將這些概括為“開放的決策意識”。也就是說，在不涉及確實(shí)不能公之于眾的秘密，以及在有條件的情況下，但凡受到有關(guān)決策與管理服務(wù)工作影響的主體或他們的代表，都應(yīng)有機(jī)會參與進(jìn)來，商量著辦事、共同決定。當(dāng)然，需要特別注意的是，共同決定并不意味著所有參與者可行使的權(quán)力相當(dāng)、能發(fā)揮的作用一樣。一般來說，不具有法定決策權(quán)、不負(fù)有決策責(zé)任的參與者，主要是表達(dá)利益訴求和提出政策建議、說想法、談觀點(diǎn)、參與論辯，或者說是一種“策”與“謀”的工作。而認(rèn)真考慮和整合合理的利益訴求與政策建議、想法、觀點(diǎn)，最終進(jìn)行“決”與“斷”的工作，通常則應(yīng)由具有法定決策權(quán)、負(fù)有決策責(zé)任的參與者來做。無視決策責(zé)任機(jī)制等決策事實(shí)，簡單粗暴地強(qiáng)調(diào)決策地位完全平等，是不符合現(xiàn)實(shí)、不符合協(xié)商民主本身功能定位的。

二是對話的決策方式。既然，有效發(fā)展社會主義協(xié)商民主，需要領(lǐng)導(dǎo)干部有開放的決策意識，需要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持商量著辦事、共同決定的基本準(zhǔn)則。那么，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部引導(dǎo)相關(guān)參與者進(jìn)行有關(guān)的管理與服務(wù)工作時，靠什么去落實(shí)“共同決定”這一要求、以什么樣的方式為主要的共同決定方式呢？在歷次座談和交流中，受訪者們首先比較一致地否定了票決或者舉手表決等類似的方式，認(rèn)為那并不符合社會主義協(xié)商民主要求彼此深度溝通的本意。另外，那種“有的參與方很強(qiáng)勢、很霸道、很獨(dú)斷，發(fā)起操控，發(fā)起威逼、利誘，另一些參與者勉為其難或無奈地接受”的方式也是為眾人所不齒的。幾乎100%的人都強(qiáng)調(diào)，主要的方式應(yīng)該是講究對話、講究說理和解釋的方式，也就是通過對話來達(dá)成相對而言較為理性的、彼此都可以接受的方案。文章將這概括為“對話的決策方式”。受訪者們特別強(qiáng)調(diào)，這種對話，首先要體現(xiàn)雙向性，是參與者之間彼此的甚至反復(fù)多次的交流，而不能是單向色彩較為濃厚的“意見征求”甚至告知，正如有專家所指出的那樣：“協(xié)商不能僅僅局限于政策咨詢或垂詢?！盵2] 受訪者們還特別強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)實(shí)中，領(lǐng)導(dǎo)干部之間有時候由于面子或尊嚴(yán)或所謂“威嚴(yán)”問題，關(guān)注的只是“誰說了算”，而不是“誰說得對”，所以對話的決策方式還要求領(lǐng)導(dǎo)干部要“服從較好論證的力量”，[3] 也就是要尊重卡斯·桑斯坦所說的“論據(jù)的力量”。[4]80-101當(dāng)然，需要注意的是，這里所講的，是主要的方式。也就意味著，但凡充分的對話不能達(dá)成相對滿意的方案，則可能在深度對話的基礎(chǔ)上，借助投票或其他方式來輔助決定。關(guān)于這一點(diǎn)，也是多數(shù)受訪者共同認(rèn)可的。

三是包容的決策原則。由于勞動分工、階層分化等諸多原因，多元化成了現(xiàn)代社會的一個顯著特征。在一次關(guān)于基層協(xié)商的座談中，有人就指出，“就拿小區(qū)停車收費(fèi)的調(diào)整這事來說，不同職業(yè)、不同收入、不同文化水平等不同群體的群眾就各有想法，同一職業(yè)或其他的某類群體中停車時間不一樣的人也有不同的想法”。也有專家在談及協(xié)商民主時認(rèn)為，“不管是哪種形式的協(xié)商，參與進(jìn)來的人們在利益基礎(chǔ)、政策建議、協(xié)商資源、協(xié)商能力各方面都各有不同”。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在參與和引導(dǎo)協(xié)商共治實(shí)踐時，如何面對和處理這種多元性？大家的看法是，沒有爭議、沒有異議的決策或管理與服務(wù)工作，才是真正危險的，對多元性、對分歧與異議，要在心理上正視、在實(shí)際工作中重視，給予任何觀點(diǎn)以表達(dá)和參與論辯的機(jī)會，即要堅持“包容的決策原則”。特別是在引導(dǎo)群眾參與，而且關(guān)涉一些利益紛爭比較大、帶有成見和偏見的激勵論辯時，更應(yīng)該如此。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“群眾發(fā)牢騷，有意見，說明我們的政策和工作有毛病。不要一聽到群眾有議論，尤其是尖銳一點(diǎn)的議論，就去追查，就要立案，進(jìn)行打擊壓制”，他還說，“這種做法實(shí)際上是軟弱的表現(xiàn)，是神經(jīng)衰弱的表現(xiàn)”[5]。周恩來也說過：“可以估計得到各種意見、各種反映不一定都是正確的，但是所有懷著善意的意見，我們都應(yīng)該加以重視。那種藏有惡意的意見，也只有容許提出，才能得到暴露。好的意見，自然應(yīng)該迅速采納，運(yùn)用到實(shí)際工作中去；即使錯誤意見，也應(yīng)該給予耐心解釋?！?[6]501

四是公益的決策導(dǎo)向。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，要在開放的決策意識導(dǎo)引下，領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)主體以對話為主要的決策方式、堅持包容的決策原則去開展有關(guān)決策與管理和服務(wù)工作。在這個過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部在思想、言語、行為方面，應(yīng)該有一種什么樣的利益導(dǎo)向呢？在調(diào)研中，有人指出了現(xiàn)實(shí)中的“個人利益、三五成群的小團(tuán)體利益、部門利益”問題，還指出了“領(lǐng)導(dǎo)干部被一些人的一時一己私利綁架或俘獲”的問題，以及指出了“一些領(lǐng)導(dǎo)干部無法在多種相互偏離甚至沖突的利益中‘一碗水端平”的問題。在大家看來，這些問題，都是實(shí)實(shí)在在地存在著的難題，但又是與協(xié)商共治精神不相符合的。怎么辦呢？幾乎所有人都強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要做到服務(wù)群眾服務(wù)社會，要秉持公正的原則、不偏不倚，要能做好“利益整合”工作、圍繞作為千百種利益的混合物的公共利益轉(zhuǎn)。實(shí)際上，就是強(qiáng)調(diào)“公益的決策導(dǎo)向”。為此，大多數(shù)受訪者都贊同：第一，不能一味要求小我為大我犧牲，要尊重自利，尊重個體利益，要求對個體利益有尊重、有補(bǔ)償；第二，通過對話過程中的說理與解釋，分析和指出彼此利益是“一條船上的螞蚱”的事實(shí)，引導(dǎo)大家看到和履行其對他人、對集體、對國家與民族的責(zé)任和義務(wù)；第三，做到第二點(diǎn)并不容易，所以，領(lǐng)導(dǎo)干部要創(chuàng)造條件，以便盡可能地溝通、盡可能地深度對話。

五是法制的決策基礎(chǔ)。在踐行社會主義協(xié)商民主的過程中，除了前面說到的那些協(xié)商文化素養(yǎng)外，黨政領(lǐng)導(dǎo)者還必須如多數(shù)受訪者說的那樣——“帶頭健全與遵循必要的法制基礎(chǔ)”。怎樣的法制基礎(chǔ)呢？匯總各方面的觀點(diǎn)，包括了三方面的內(nèi)容。一方面，是那些規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)容，有人指出，“要堅持‘法無授權(quán)不可為等基本原則，嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行為”，目的就是能盡量保證領(lǐng)導(dǎo)干部的決策與管理和服務(wù)活動應(yīng)協(xié)商盡協(xié)商、應(yīng)解釋盡解釋、應(yīng)采納盡采納。另一方面，是那些規(guī)范協(xié)商參與者的內(nèi)容，比如有人特別強(qiáng)調(diào)“對話的過程要對事不對人，要禮貌和理性，而不是動不動帶情緒甚至像罵街一樣”、有人強(qiáng)調(diào)“要克服短期利益問題”，總之要以理服人也要以法治人、要解決短視以及“團(tuán)體極化”[7]等不利于公共利益的問題。再一方面，是那些規(guī)范協(xié)商過程的內(nèi)容，協(xié)商所針對的問題怎么確定以及由什么樣的主體提出、協(xié)商過程的公開性、對不利于協(xié)商的行為的限制、誰來主持以及怎么主持等等問題，都是討論與訪談中大家普遍關(guān)心的問題；有人還特別指出，既然“旨在產(chǎn)生決策的審議過程有一定的時間限制”，[8]3-47那么，在具體的操作中，這個時間限制究竟怎么確定，應(yīng)該有一個合理的安排。

六是創(chuàng)新的決策思維。從協(xié)商文化素養(yǎng)的角度講，領(lǐng)導(dǎo)干部要在發(fā)展社會主義協(xié)商民主的過程中更好地發(fā)揮積極作用，還必須要具備創(chuàng)新的決策思維。否則，就很難在保證“真協(xié)商”的同時保證“好協(xié)商”[9]。一些引導(dǎo)過具體協(xié)商民主實(shí)踐的實(shí)務(wù)工作者指出，“社會主義協(xié)商民主是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)，沒有創(chuàng)新思維，搞協(xié)商就可能遭遇習(xí)近平總書記所說的‘新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用問題”。這一點(diǎn)，很多受訪的專家學(xué)者及其他各類討論者也深表認(rèn)同。在發(fā)展社會主義協(xié)商民主的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該有什么樣的創(chuàng)新思維呢？可以根據(jù)獲得的資料梳理出三個方面：一方面，是具體工作的創(chuàng)新，要求領(lǐng)導(dǎo)者在具體協(xié)商工作中，發(fā)掘應(yīng)對協(xié)商難題的方法；另一方面，是制度建設(shè)的創(chuàng)新，也就是將一些經(jīng)過多次實(shí)踐檢驗的工作經(jīng)驗，在條件成熟的情況下，上升為本地區(qū)或本領(lǐng)域協(xié)商工作的制度規(guī)范；再一方面，是理論闡釋的創(chuàng)新，包括領(lǐng)導(dǎo)干部對協(xié)商實(shí)踐經(jīng)驗的總結(jié)分享，包括領(lǐng)導(dǎo)干部以相關(guān)協(xié)商實(shí)踐為基礎(chǔ)與理論研究者的合作與互動，包括領(lǐng)導(dǎo)干部在協(xié)商實(shí)踐基礎(chǔ)上對協(xié)商理論的驗證、推進(jìn)、補(bǔ)充。

二、目前領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)狀況與存在問題的原因

如前所述，領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商文化素養(yǎng)，首先需要開放的決策意識，這是領(lǐng)導(dǎo)干部向往協(xié)商共治、勇于和敢于協(xié)商共治的基本保證。同時，也需要對話的決策方式及其他四個要素，這些是領(lǐng)導(dǎo)干部真正協(xié)商共治、善于協(xié)商共治的重要保障。當(dāng)然，這是一種理論倡導(dǎo)、是一個理想的美好狀態(tài)。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)狀況怎樣呢？文章在既得資料的基礎(chǔ)上，分別就領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的六個要素作定性描述，而后簡單匯總存在問題的原因。

（一）目前領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)狀況

關(guān)于開放的決策意識?！爸闄?quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是干部群眾的民主權(quán)利”，這是所有受訪的實(shí)務(wù)工作者都認(rèn)同和覺得重要的。有的領(lǐng)導(dǎo)干部還針對一些公開報道的案例，指出某些領(lǐng)導(dǎo)者在機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理、在服務(wù)社會服務(wù)群眾工作中不民主，進(jìn)而導(dǎo)致一系列問題。換句話說，通常情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部們并不缺開放的決策意識，這和其他受訪者的整體看法、和我們對案例數(shù)據(jù)綜合分析以及我們對協(xié)商實(shí)踐觀察所得的總體結(jié)果大體一致。但是，在具體的工作過程中，開放的決策意識并沒有很好地落到實(shí)處，調(diào)研中搜集到的情況主要有三點(diǎn)：第一，開放的環(huán)節(jié)不夠完整，經(jīng)常是涉及到既定方案的選擇時才開放，或如一些人指出的那樣，“僅僅是對已定方案的小修小補(bǔ)”；第二，開放的程度不夠深入，某些時候領(lǐng)導(dǎo)干部僅僅是通過協(xié)商來“為自己的主意背書”，而不是要運(yùn)用協(xié)商來“生產(chǎn)更好的主意”；第三，開放的“領(lǐng)導(dǎo)過度裁量”現(xiàn)象，也就是，由于沒有細(xì)化的規(guī)定，在是否涉密、是否“有條件”、是否需要完全主導(dǎo)決斷工作等一些方面，有時候全依賴于領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)工作需要進(jìn)行裁決。

關(guān)于對話的決策方式。作為服務(wù)社會服務(wù)群眾的重要主體、作為機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)某層級的帶頭人，領(lǐng)導(dǎo)干部們都不愿意工作中有不可調(diào)和的分歧，更不希望看到非理性的對抗，也不希望因為簡單粗暴的投票決定引發(fā)上訪或舉報?？傊麄兌枷Ｍ麉f(xié)商，希望通過與協(xié)商相伴的平和對話解決問題。無論是從各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自己的觀點(diǎn)來看，還是從其他主體對領(lǐng)導(dǎo)者們的評判來看，這一點(diǎn)都是明確的、毋庸置疑的。但是，從領(lǐng)導(dǎo)干部自身的角度來說，他們的一些實(shí)際對話表現(xiàn)，也或多或少地影響著協(xié)商對話的質(zhì)量和有效性，調(diào)研中反饋的情況主要有三方面：第一，一些實(shí)務(wù)工作者參與過有更高級別領(lǐng)導(dǎo)者參加的協(xié)商對話會，他們指出，個別領(lǐng)導(dǎo)干部有時候會發(fā)表一些“有傾向性”的言論，也叫做“有意或無意的定調(diào)子”；第二，還有一些受訪者指出，“揀緊要的說”、“講關(guān)鍵的”、“就說你的核心觀點(diǎn)”等諸如此類的話，經(jīng)常出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商對話活動中，這偏離了協(xié)商民主充分解釋和說明的理論要求，也影響了協(xié)商對話的質(zhì)量；第三，也有個別受訪者說，有時候，“上面的意思”會成為領(lǐng)導(dǎo)者們不想多做解釋的擋箭牌，特別是針對黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行協(xié)商的時候。

關(guān)于包容的決策原則。價值觀的多元性、利益訴求的多元性、對策建議的多元性，是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都切身感受到的普遍現(xiàn)象。對這種多元性的理解、尊重、包容，以及促成各種多樣化的價值觀、利益訴求、對策建議彼此之間的理解、尊重、包容，也是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部們所向往的。畢竟，只有這樣，才能真正“調(diào)和各種可能的人民內(nèi)部矛盾”、才能真正實(shí)現(xiàn)不同利益之間的整合?？墒?，要真正堅持好包容這個原則，在實(shí)際工作中并不容易。有人說，很多時候，對于那些言辭激烈的人、對于那些所謂的“刺兒頭”，一些領(lǐng)導(dǎo)干部往往采取消極對待的態(tài)度，虛假地贊同、明知對方無理也不與之辯論、盡量避免這類主體參與等等，都是實(shí)際中經(jīng)常出現(xiàn)的情況。還有人說，真正的包容還體現(xiàn)為對參與者想法與看法的一一回應(yīng)，以表示尊重、表示重視，但現(xiàn)實(shí)中往往難以實(shí)現(xiàn)，結(jié)果就會被一些參與者認(rèn)為“受冷處理”、沒有體現(xiàn)所謂的包容。

關(guān)于公益的決策導(dǎo)向。在調(diào)研中，諸如“人民群眾利益至上”、“服務(wù)群眾服務(wù)社會”、“持中公正”這樣的想法是領(lǐng)導(dǎo)干部們常常表達(dá)的。近90%的其他受訪者也認(rèn)為，絕大多數(shù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部們，在自己的決策與管理和服務(wù)工作中，都以公共利益為終極目的，努力地協(xié)調(diào)各方利益，試圖“尋求千百種利益的交集和最大公約數(shù)”。遺憾的是，以公共利益為導(dǎo)向這個領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)商文化素養(yǎng)的重要元素，在實(shí)際的社會主義協(xié)商民主實(shí)踐工作中，卻遇到了一些不可忽視的挑戰(zhàn)。通過對調(diào)研資料的整理發(fā)現(xiàn)，主要問題體現(xiàn)在四個方面：第一，有時候，個別領(lǐng)導(dǎo)者公然地為不應(yīng)受到尊重的小團(tuán)體利益或部門利益辯護(hù)，或以自己的“長官意志”強(qiáng)奸其他參與者的訴求和主張；第二，有時候，對于所謂的公共利益，某些領(lǐng)導(dǎo)干部陽奉陰違，嘴上宣揚(yáng)，行動上不爭取，按照一些群眾的說法，“他們都是‘紅皮子的白蘿卜，表里不一，暗地里跟有錢的、有權(quán)的人勾肩搭背”；第三，還有些專家學(xué)者受訪時指出，公益的導(dǎo)向?qū)嵺`起來太難了，多元化的事實(shí)讓調(diào)和個體利益、群體利益、整體利益、國家與民族利益變得舉步維艱，甚至有時候幾乎不可能；第四，也有人提到，有時候領(lǐng)導(dǎo)干部迫于輿論壓力和“一些激進(jìn)分子”，不得不屈服于并不那么理性而且并不是真正民意的東西。

關(guān)于法制的決策基礎(chǔ)。法制化的協(xié)商共治，是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一致推崇的。特別是十八屆四中全會和“四個全面”提出之后，大家更是“言必稱法”。在關(guān)于社會主義協(xié)商民主發(fā)展的話題方面，受訪的領(lǐng)導(dǎo)者們幾乎都無一例外地認(rèn)同法制化協(xié)商。其他受訪者也都認(rèn)為，無論是在協(xié)商民主方面，還是在其他方面，領(lǐng)導(dǎo)干部們的法治意識大大提升了。但是，通過對調(diào)研資料的分析發(fā)現(xiàn)，總體上看，與理想的情況相比，關(guān)于法制的決策基礎(chǔ)，還是存在一些有待完善的地方，主要有兩點(diǎn)：第一，有一種說法指出，和普通群眾一樣，個別領(lǐng)導(dǎo)干部也有“法外開恩”的心理和表現(xiàn)，特別是要做的事情明明很有意義卻受到群眾百般阻撓的時候，就希望對自己“法外開恩”；第二，還有一種說法認(rèn)為，在“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息傳播迅速的背景下，盡管一些干部群眾確實(shí)有了不應(yīng)該的言語或行為，領(lǐng)導(dǎo)干部也“擔(dān)心輿論壓力、怕影響不好”，因而缺乏對這些干部群眾堅持法治原則的勇氣。

關(guān)于創(chuàng)新的決策思維。在受訪時，領(lǐng)導(dǎo)干部們都表示不缺創(chuàng)新的決策思維，在一次關(guān)于拆遷騰退工作的討論中，就有參與過這項工作的干部表示，“我們有很多針對具體問題的辦法，最后都能成功完成工作”。在其他受訪者們看來，領(lǐng)導(dǎo)干部們面臨著一個個實(shí)際的工作問題，身在實(shí)踐中，只要善于實(shí)事求是、善于創(chuàng)造、善于發(fā)掘，創(chuàng)新對他們來說并不難。不過，在調(diào)研中，一些人指出，如今，在發(fā)展社會主義協(xié)商民主的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部們有時候缺乏勇氣、缺乏敢為天下先的魄力。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可能是由于依法、依規(guī)的從政背景，一些干部一時難以在守法守規(guī)和創(chuàng)新中取得平衡，沒有創(chuàng)新的勇氣，尤其是在放手群眾參與協(xié)商決策時缺乏這種勇氣；還有一種觀點(diǎn)，是一些級別較高的干部評價級別較低的干部時所指出的那樣，他們認(rèn)為，在放開手腳去實(shí)踐社會主義協(xié)商民主方面，一些同志“往往不太想干，特別是不想先干”。

（二）存在問題的原因

通過前面關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的闡述，可以發(fā)現(xiàn)，整體上，目前領(lǐng)導(dǎo)干部們具有一定水平的協(xié)商文化素養(yǎng)，但也存在不少問題、尚有進(jìn)一步提升的空間。這些問題的存在，必然影響協(xié)商共治的實(shí)踐績效，進(jìn)而不利于共享發(fā)展。因此，必須思考解決問題、進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的對策建議。當(dāng)然，在此之前，有必要根據(jù)調(diào)研匯總歸納存在上述問題的原因。主要的原因，無外乎四點(diǎn)：

1. 領(lǐng)導(dǎo)自身不足。從主觀上講，之所以存在問題，是有領(lǐng)導(dǎo)干部自身原因的。盡管絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在協(xié)商共治方面的個人品格是值得肯定的，但一些人在這方面有瑕疵的事實(shí)也不容忽視。比如思想意識上不夠重視協(xié)商，又如在協(xié)商中過于重視個人面子而特別在意“說了算”，以及像一些人說的那樣——“由于傳統(tǒng)工作方法慣性而動不動發(fā)言太多太有傾向性，簡單地強(qiáng)調(diào)集體利益以及個人利益對集體利益的犧牲”，如此等等。當(dāng)然，除了主觀原因，還有一系列的、領(lǐng)導(dǎo)干部自身之外的原因，包括協(xié)商實(shí)踐的難題、與協(xié)商相關(guān)的一些制度困境，以及公務(wù)繁雜的因素，這些將在接下來的行文中加以討論。

2. 協(xié)商實(shí)踐難題。調(diào)研中，人們提到了兩點(diǎn)：第一，參與者協(xié)商能力局限，影響了一些領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商效能感和積極性，有人指出，“某些參與者拉拉雜雜，說半天沒有重點(diǎn)、沒有頭緒，徒耗決策時機(jī)和效率，還不如別搞”；第二，對協(xié)商工作的社會評價很難做到客觀，也影響了一些領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商文化素養(yǎng)與協(xié)商熱情，比如媒體追求新聞效應(yīng)的選擇性報道和解讀、一些觀察家們“天然地愛批評領(lǐng)導(dǎo)干部而有意或無意地忽略協(xié)商參與者的不是”，這些容易給領(lǐng)導(dǎo)干部造成“協(xié)商就是擴(kuò)大矛盾和自討苦吃”的印象。

3. 制度規(guī)范困境。特別重要的有兩方面。一方面，是決策責(zé)任制困境——有領(lǐng)導(dǎo)說，“目前，決策責(zé)任都自己負(fù)，要徹底由參與者們做主或協(xié)商后投票表決不可能啊，特別是組織群眾協(xié)商的時候不可能那樣做，這與權(quán)責(zé)一致原則不符”。另一方面，是國家宏觀策略的實(shí)踐難題——我們倡導(dǎo)的是有序、有度、有效的參與，或者叫“可管理的參與”，[10]134-152這種原本務(wù)實(shí)而可取的策略在實(shí)踐中有時候會影響領(lǐng)導(dǎo)干部開展協(xié)商活動的開放性，因為他們首先得考慮“協(xié)商活動的開啟與推進(jìn)是否會不符穩(wěn)妥與可管理的要求，而不是如何盡量按照協(xié)商的理論預(yù)設(shè)去提高協(xié)商的有效性，這在一定程度上限制了地方政府部門主觀能動性的充分發(fā)揮”，[11]因為“領(lǐng)導(dǎo)們不得不講政治而因此過于謹(jǐn)慎”。

4. 事務(wù)繁復(fù)問題。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部的工作往往包括“民主政治建設(shè)、社會管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌、作為公務(wù)支持要素的例行會議與公務(wù)接待”[12]等等，用他們自己的話說，叫“事兒多、活兒繁、人兒累”。另一方面，協(xié)商就是要協(xié)調(diào)和整合各方利益，但這往往“既要‘小我，也要甚至更要‘大我；既要‘強(qiáng)民，也要甚至更要‘強(qiáng)國；既要民主、也要甚至更要集中；既要立基于民主協(xié)商的廣策與多謀、也要甚至更要廣策與多謀之后的決與斷”[13]454-464，每一組“既要”與“也要甚至更要”的對象，都構(gòu)成了一組對立而統(tǒng)一的價值要求，怎樣在它們之間尋求平衡點(diǎn)，實(shí)屬不易。總之，“公共部門的問題與挑戰(zhàn)本身是很困難的”[14]，作為各級黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，工作上的事務(wù)相當(dāng)繁雜。而這些，都會影響到領(lǐng)導(dǎo)干部在協(xié)商中的精力分配，甚至言行與態(tài)度等等，進(jìn)而影響到他們的協(xié)商文化素養(yǎng)。

三、進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)

要進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，除了要針對以上原因有針對性地應(yīng)對之外，還需要作拓展性的思考。按照歷次調(diào)研中一些受訪者的說法，就是既要“對癥下藥”，也要“開闊思路”?？偟膩碚f，進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的對策建議，至少應(yīng)該包括以下六條。

一是強(qiáng)化研究，建立標(biāo)準(zhǔn)。針對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的協(xié)商文化素養(yǎng)，強(qiáng)化相關(guān)研究、建立起一整套參照與指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以便領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的提升有一個可比照的對象，或者就像一些受訪者所說的那樣，“可以有的放矢，滿足一定的基準(zhǔn)，能做得更好的就去超越”。不僅要針對國外與國內(nèi)的、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的協(xié)商式領(lǐng)導(dǎo)案例開展研究，還要針對特定時空條件下的政治與行政特色、政府行政傳統(tǒng)與習(xí)慣、公民參與特性等相關(guān)內(nèi)容開展研究，以便發(fā)現(xiàn)和整合各種可供借鑒與堅持的領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化資源。而后，在強(qiáng)化有關(guān)研究的基礎(chǔ)上，將一系列理論建議、政策要求、實(shí)踐需要、成功經(jīng)驗有機(jī)結(jié)合起來，確立起一整套的、盡量完備的、有效的領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個開放性的、隨著客觀實(shí)際以及現(xiàn)實(shí)需要不斷地創(chuàng)新、發(fā)展和完善的標(biāo)準(zhǔn)。另外，還必須切合不同層級、不同地區(qū)、不同工作領(lǐng)域的實(shí)際情況，在標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和可操作化過程中體現(xiàn)出差異性。

二是宣教為主，升級意識。在建立和完善協(xié)商文化素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)之外，還需要升級意識，主要包括升級領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商意識、升級領(lǐng)導(dǎo)干部提升自己協(xié)商文化素養(yǎng)的意識。很多受訪者都承認(rèn)，“意識這個東西很虛，但卻很根本，沒有這個，其他一切都免談”。那么，升級意識靠什么？盡管辦法很多，比如靠獎勵去引導(dǎo)、靠懲戒去促成、靠制定和落實(shí)法規(guī)去規(guī)范等等，但是做實(shí)宣教也是一個不可忽視的辦法——甚至就像一些受訪者說的那樣，“宣教可能是一個綜合效益更好的辦法，相對來說它成本低、收效更有持久性”。宣教的主要內(nèi)容，包括社會主義協(xié)商民主本身、包括領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)；另外，還包括那些更好地體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的典型案例；當(dāng)然，也包括那些沒有很好地體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的案例，也就是受訪者們提到的“反面教材”。相應(yīng)地，宣教的具體做法，自然就有了針對社會主義協(xié)商民主本身、領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的一般性宣教，還有針對“先進(jìn)”的“樹標(biāo)桿、立榜樣”式宣教，以及針對“反面教材”的“發(fā)現(xiàn)不足、剖析教訓(xùn)”式宣教等等。

三是積極引導(dǎo)，科學(xué)協(xié)商。要提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，還得積極引導(dǎo)協(xié)商參與者、協(xié)商觀察者和評論家們，以便科學(xué)協(xié)商。使領(lǐng)導(dǎo)干部獲得諸如“協(xié)商是真正有好處的、對協(xié)商工作的觀察與評價是中肯的”之類的積極體驗，以實(shí)際的積極效能感來促成領(lǐng)導(dǎo)干部爭取協(xié)商、主動協(xié)商、多多協(xié)商。為此，要多方面努力，最要緊的有兩方面。一方面，提高協(xié)商參與者的協(xié)商能力，包括一些受訪者強(qiáng)調(diào)的“圍繞中心議題、擺事實(shí)講道理、爭取合法合理利益而又維護(hù)大局”等方面的能力，目的是要保證協(xié)商的開展盡可能地實(shí)現(xiàn)“講明情況、發(fā)現(xiàn)和解決問題”的期望，而不能讓人感覺協(xié)商只是一種“沒用的爭吵”。另一方面，規(guī)范協(xié)商觀察者和評論家們對協(xié)商的介入，在保證協(xié)商介入機(jī)會的基礎(chǔ)上剔除“情緒因素等非理性的東西”、提高介入績效，別讓領(lǐng)導(dǎo)干部“擔(dān)憂開展協(xié)商就可能自找麻煩、自討沒趣”，比如說，“媒體評價要中肯，而不能僅僅追求新聞性”；又比如說，“對于依法規(guī)范協(xié)商參與者不當(dāng)言行的情況，不要帶著成見和情緒去看待”。

四是健全制度，破除束縛。針對前文指出的、影響領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的制度問題，需要思考健全制度、破除束縛的措施。關(guān)于決策責(zé)任制困境，受訪者們不僅強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部“不能事無巨細(xì)，該放權(quán)的放權(quán)”，更結(jié)合一些地方的實(shí)踐指出要“將‘決策留痕制度發(fā)揚(yáng)光大，誰最后拍板誰負(fù)責(zé)，同時按照意見的闡述、觀點(diǎn)的表達(dá)、對最終方案的贊同情況決定責(zé)任的承擔(dān)情況”。關(guān)于國家宏觀策略的實(shí)踐難題，受訪者們幾乎都強(qiáng)調(diào)，要賦予領(lǐng)導(dǎo)干部以更多舉辦或推行協(xié)商活動的自主性，“只要上頭沒有明文禁止、不違法違紀(jì)、不傷害公共利益的，都支持”，目的是要盡可能地減少各級領(lǐng)導(dǎo)干部左顧右盼、畏首畏尾、前瞻后顧的心態(tài)及行為，從而在一定程度上避免他們在具體協(xié)商實(shí)踐過程中“干預(yù)或者控制協(xié)商、隨意否定與不理睬協(xié)商結(jié)果、不做令人信服的解釋”等影響協(xié)商文化素養(yǎng)評價的行為。當(dāng)然了，除此之外，大家還強(qiáng)調(diào)了公開、公正、多方監(jiān)督等制度的健全，以免領(lǐng)導(dǎo)干部“受利益團(tuán)體的不當(dāng)控制”、“受上級領(lǐng)導(dǎo)的粗暴干預(yù)”。

五是廣泛實(shí)踐，累積經(jīng)驗。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的提升，還有賴于協(xié)商實(shí)踐的開展與總結(jié)，只有在相關(guān)的決策與管理和服務(wù)活動中去實(shí)踐協(xié)商文化元素、把各種協(xié)商文化元素融入到實(shí)際的工作過程中，并不斷養(yǎng)成習(xí)慣，協(xié)商文化素養(yǎng)的培育與升華才能取得實(shí)實(shí)在在的、穩(wěn)定而扎實(shí)的效果。有受訪者就曾指出，“干中學(xué)、干中成長很關(guān)鍵，看再多的‘武功秘籍不去練功沒用，讀再多的‘作文大全不多寫也沒用”。其一，要針對具體難題探索和創(chuàng)新措施，特別是要針對事務(wù)繁復(fù)的事實(shí)去創(chuàng)新突破，進(jìn)而讓領(lǐng)導(dǎo)干部“在協(xié)商鍛煉中養(yǎng)成富含協(xié)商文化素養(yǎng)的協(xié)商品格”，比如有些地方放手參與者自由討論、集中所有參與者意見后供決策參考；又比如有些地方針對利益協(xié)調(diào)難的問題采取分類討論、分級匯報、分層解決的辦法。其二，要總結(jié)、檢驗、推廣行之有效的經(jīng)驗，一方面，是為前面說過的宣教提供素材；另一方面，是在不斷的總結(jié)、檢驗過程中，形成一系列較為穩(wěn)定但可臨機(jī)調(diào)整的協(xié)商模式，為不同形式、針對不同問題的協(xié)商工作提供可鑒經(jīng)驗。

六是開展批評，營造氛圍。最后，開展協(xié)商批評也是必要的，通過合理的協(xié)商批評機(jī)制，營造更有利于協(xié)商民主實(shí)踐、更有利于培育與升華領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的氛圍。這里的協(xié)商批評所針對的，是實(shí)踐過程中種種不符合協(xié)商民主精神、不利于確保協(xié)商民主有效性的不當(dāng)觀念、言語和行為。首要的批評對象，當(dāng)然是那些對協(xié)商民主活動的開展不夠重視、拒絕直面有關(guān)干部和民眾呼聲、拒絕開啟協(xié)商平臺、引導(dǎo)協(xié)商不力的領(lǐng)導(dǎo)干部。當(dāng)然，批評對象還不能排除參與協(xié)商民主活動的干部和群眾，畢竟他們的利益訴求與政策建議有時候可能是不合理的、他們的參與行為也可能與科學(xué)協(xié)商的要求不符甚至相去甚遠(yuǎn)，而一些民眾基于一時一己利益“要求政府‘滿足我的要求，并且時而悶悶不樂地退出，時而狂暴地發(fā)牢騷”[15]的現(xiàn)象也確實(shí)是時有發(fā)生的。另外，有受訪者說，“任何力量都要有牽制它的力量存在”，同理，協(xié)商批評還要包括對批評者的批評，尤其是對那些不能切實(shí)堅持客觀公正原則的批評者，必須有“反批評”主體來牽制，比如，批評那些言行失當(dāng)?shù)膮f(xié)商觀察者和評論家們；又如，批評某些專家學(xué)者，因為“很多學(xué)者對于為權(quán)力服務(wù)這件事也是樂此不疲的”[16]，或者“附庸不理性的、夾帶情緒的所謂民意”；再如，批評帶有不當(dāng)政治意圖或惡意的域外評價主體，因為他們“總是以是否有利于其經(jīng)濟(jì)利益與安全利益來確定是否支持某個國家或地區(qū)的民主變革或者專制政府”[17]。

說到底，進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，首先需要有一個不斷完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，讓有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部“知道自己的方向和標(biāo)桿在哪里”；另外，還需要意識的升級、需要科學(xué)協(xié)商的引導(dǎo)、需要制度的健全，保證有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部“圍繞相應(yīng)協(xié)商文化素養(yǎng)開展工作的自覺性、積極性”；最后，更需要持續(xù)不斷的實(shí)踐與批評，以便“鍛煉和累積”。當(dāng)然，提升領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，還需要很多措施，比如說有人建議“開展協(xié)商實(shí)驗”、“理順體制限制領(lǐng)導(dǎo)干部的不當(dāng)利益傾向”、“吸納專業(yè)機(jī)構(gòu)”等等。

總之，要有效推進(jìn)協(xié)商共治進(jìn)而助理共享發(fā)展，就必須重視與協(xié)商制度同樣重要甚至更為重要的協(xié)商文化。而“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一核心要求，意味著領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商文化素養(yǎng)是一個具有重大理論意義與實(shí)踐價值的研究問題。

需要說明的是，正如文章引言所交代的那樣，本研究只是一個“初步的、一般性概括意義上的討論”，而且是根據(jù)有限的訪談、討論、觀察、已有研究成果與政策文件、相關(guān)新聞報道等資料所做的簡單定性分析。所以，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)，還需要更多、更深入的學(xué)理考究，包括：深入挖掘協(xié)商文化素養(yǎng)理論要素；細(xì)化研討各個文化素養(yǎng)要素；針對各種形式的協(xié)商、每一形式各層次協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)研究；探究參與者協(xié)商文化素養(yǎng)與領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商文化素養(yǎng)的相輔相成及互動促進(jìn)；開展量化討論；如此等等。當(dāng)然，除了需要更多、更深入的學(xué)理考究之外，也需要甚至更需要實(shí)踐探索，以及二者的互動融合。

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