論法治視野下政府購買公共服務(wù)的基本原則

鄧搴

摘 要： 作為一種典型的行政行為模式，政府購買公共服務(wù)理應(yīng)遵守行政法的一般原則。然而，作為一種新型的公共服務(wù)提供方式，政府購買公共服務(wù)還應(yīng)當(dāng)遵守其特有的原則。這些基本原則共同指導(dǎo)、規(guī)制、調(diào)整著政府購買公共服務(wù)的整個運行和全面過程，從而保障了政府購買公共服務(wù)的健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 政府購買； 公共服務(wù)； 基本原則

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.001

基本原則，通常是一種理念的反應(yīng)，一種具有宏觀指導(dǎo)意義的法理，一種精神實質(zhì)的外在體現(xiàn)。它可能是某一部法律法規(guī)直接規(guī)定的，也可能是通過司法判例而逐漸形成的，還可能是法律學(xué)者在著作中歸納總結(jié)出來的。它是某一法域內(nèi)被公認的普遍性觀念，是某部法律法規(guī)的靈魂和精神指向，它客觀體現(xiàn)出該部法律法規(guī)的宗旨、目的、任務(wù)、本質(zhì)特征、精神價值和現(xiàn)實意義等。作為一種新型的行政行為模式，政府購買公共服務(wù)理應(yīng)遵守行政法的一般原則，如合法行政原則、合理行政原則、程序正當(dāng)原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則等。[1][2][3] 然而，從政府購買公共服務(wù)的法律性質(zhì)上看，政府購買公共服務(wù)除了應(yīng)遵守行政法基本原則外，還應(yīng)遵循其特有的基本法則，在本文被稱為基本原則。（但在更寬廣的視角或范疇上看，它或許只是具體原則） 政府購買公共服務(wù)基本原則應(yīng)當(dāng)具備兩個衡量標準：其一，形式標準，是指該原則的效力應(yīng)當(dāng)具有貫穿政府購買公共服務(wù)活動之始終的功力，即具有指導(dǎo)性功能和普遍性效力；其二，實質(zhì)標準，是指該原則的內(nèi)容應(yīng)具有根本性，且具備規(guī)范性功能。唯有同時滿足普遍性和根本性兩個標準，具備指導(dǎo)性和規(guī)范性的雙重功能（基本原則具有但不限于這兩種功能），才是本文所指稱的基本原則。

一、公平參與和競爭原則

政府購買公共服務(wù)的公平參與和競爭原則是指，在政府購買公共服務(wù)中各個法律主體在法律面前平等享有參與和競爭的權(quán)利。公平參與和競爭是指，利害關(guān)系人有權(quán)參與政府購買公共服務(wù)的全過程，并且影響政府購買公共服務(wù)的購買進程和實質(zhì)內(nèi)容等。“行政程序上的參與是指行政主體在作出對當(dāng)事人合法權(quán)益產(chǎn)生影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，允許當(dāng)事人參與到行政程序中，就行政行為是否作出、如何作出提出有利于自身的意見或提供證據(jù)，并影響行政行為的內(nèi)容。”[4] 政府購買公共服務(wù)中的參與人，除政府部門外，具體包含但不限于兩方面的法律主體：一方面是承接公共服務(wù)的競爭者，即與政府部門締結(jié)購買合同從而承接公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)的一方當(dāng)事人；另一方面是社會公眾，即被服務(wù)對象，他們是公共服務(wù)的終端消費者，與政府購買公共服務(wù)也存在直接的利害關(guān)系。換言之，以上兩大主體的合法權(quán)益都會受到政府從外部購買公共服務(wù)的直接影響，都是行政法律意義上的利害關(guān)系人，都應(yīng)平等享有參與政府購買公共服務(wù)相關(guān)的法律權(quán)利。因此，公平參與原則包含承接公共服務(wù)的競爭者之間的公平參與、社會公眾之間的公平參與、承接公共服務(wù)的競爭者與社會公眾之間的公平參與等幾個方面的內(nèi)容。承接公共服務(wù)的競爭者之間的公平參與是指，各個承接公共服務(wù)的競爭者在同一法律條件下，依照同樣的法律程序，按照同樣的法律步驟，經(jīng)過同樣的法律環(huán)節(jié)和階段，平等享有和行使與政府部門設(shè)立、變更、解除購買合同行政法律關(guān)系的權(quán)利，并平等承擔(dān)和履行相對應(yīng)的義務(wù)。換言之，購買公共服務(wù)的過程中，在法律面前，政府部門對承接主體的法律身份、法律地位、法律資格等承包條件方面的要求都是平等的、公平的。社會公眾的公平參與是指，只要是應(yīng)然上的公共服務(wù)對象，就平等享有和行使政府購買公共服務(wù)中的參與權(quán)利，并承擔(dān)和履行相對應(yīng)的義務(wù)。政府購買公共服務(wù)的參與權(quán)是“被服務(wù)者”作為憲法意義上的“人”所享有的基本權(quán)利的派生權(quán)，具體包括知情權(quán)、投票權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢舉控告權(quán)等。這些權(quán)利都是依法治國背景下的民主原則在行政法治上的具體體現(xiàn)。這些權(quán)利的享有和行使應(yīng)當(dāng)是社會公眾正確和自愿的意思表示，法律應(yīng)保障這些權(quán)利的實現(xiàn)。承接主體與社會公眾的公平參與，是指承接主體行使權(quán)利不得干涉、限制、妨礙和剝奪社會公眾行使權(quán)利，任何一方都不享有特權(quán)。

公平參與和競爭原則在我國的立法中已有所體現(xiàn)。我國《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）也有相關(guān)規(guī)定：“任何符合條件的承包商都可以參加服務(wù)外包，任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制承包商進入服務(wù)外包市場，也不得對承包商實行差別待遇或者歧視待遇?！?可見，社會公眾參與政府購買公共服務(wù)也是法定程序的要求。另外，《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）第九十四條也規(guī)定：“訂立行政合同應(yīng)當(dāng)遵循競爭原則?！?作為一種行政合同，購買合同還應(yīng)當(dāng)遵守公平競爭原則。從一而終地貫徹公平參與和競爭原則，有利于提升社會認同度和可接受性，能真正達成在政府部門中引入市場競爭機制的目標，促進公共服務(wù)行政職能的轉(zhuǎn)變和公民實體權(quán)利的實現(xiàn)，進而推動公共服務(wù)行政法治建設(shè)、公民基本權(quán)利的實現(xiàn)和民主法治社會的形成。

二、公開透明原則

公開透明原則是指，在政府購買公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)將與政府購買公共服務(wù)的相關(guān)信息通知到每一個承接競爭者，并向社會公開。公開是手段，透明是目的?！靶姓_即行政的公開化，是指行政權(quán)力運行的每一個階段都應(yīng)當(dāng)以相對人和社會公眾看得見的方式進行。具體而言，行政公開是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運行?！盵3]262-263 從政府購買公共服務(wù)的階段上看，政府購買公共服務(wù)信息的公開透明，具體包含四個部分內(nèi)容：購買信息的公開透明、購買過程的公開透明、購買結(jié)果的公開透明和購買合同履行情況的公開透明?！稌盒修k法》第十二條規(guī)定：“服務(wù)外包信息應(yīng)當(dāng)在寧波市政府采購網(wǎng)等公眾媒體上發(fā)布，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密的除外?！?從購買行為的對象和內(nèi)容上看，政府購買公共服務(wù)所涉及的公共服務(wù)是有關(guān)公民基本權(quán)利方面的事務(wù)，一般都不含有國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私等不可、不便或不能公開的內(nèi)容。既不具有秘密性，又屬于公共性范疇的行政事務(wù)，因此公開透明是原則，不公開則是例外情形。購買信息的公開，有利于承接主體及時獲取市場信息，在公平參與的基礎(chǔ)上，運用自身的商業(yè)技術(shù)?；蚱渌麅?yōu)勢，按期完成相應(yīng)的投標工作，公開進行競爭，終而有利于政府部門擇優(yōu)選擇公共服務(wù)的實際承接人。購買過程的公開，有利于各參與主體相互監(jiān)督，提升公共服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移過程的透明度，防止購買過程中的腐敗現(xiàn)象及其他風(fēng)險的發(fā)生。購買結(jié)果的公開，為承接競爭者和社會公眾的參與評估、檢查、申訴和監(jiān)督提供了依據(jù)和信息。公開購買合同履行的情況，有利于購買人、承接競爭者和社會公眾對承接人履行購買合同情況的監(jiān)督、管理和制約，有利于提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量、促進連續(xù)性與穩(wěn)定性公共服務(wù)提供機制的生成，從而保障公共服務(wù)供給任務(wù)的完成。

政府購買公共服務(wù)，是以公私部門合作完成公共服務(wù)的提供任務(wù)為行政目標的。只有真正做到信息公開，實現(xiàn)購買過程的透明化，才能更有效地引導(dǎo)更多的市場主體積極參與到公共服務(wù)的行政活動中來，才能讓政府部門挑選到真正有實力、素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強、資信優(yōu)、服務(wù)好、口碑好的承接人，才能更方便社會公眾行使參與權(quán)利，才能杜絕在購買過程中出現(xiàn)違法、非法、亂法、犯法等現(xiàn)象，才能為監(jiān)督行政提供真實的信息依據(jù)?！稌盒修k法》第四條規(guī)定：“行政機關(guān)服務(wù)外包，應(yīng)當(dāng)遵守民法通則、政府采購法、合同法等法律規(guī)定，堅持公開透明原則、公平競爭原則?！?公開透明原則，不僅要求在公共服務(wù)生產(chǎn)職能的轉(zhuǎn)移階段，政府部門要及時公開購買信息，同時也要求在公共服務(wù)的生產(chǎn)階段，承接人應(yīng)當(dāng)及時公開購買合同履行情況的信息，而且還要求在評估、檢查、監(jiān)督和管理購買合同時，實施主體也應(yīng)及時公開購買情況的相關(guān)信息，以實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)全過程的公開透明。行政公開透明、政府信息公開透明、政務(wù)公開透明是依法行政的必然要求。貫徹公開透明原則，是政府購買公共服務(wù)公共性與服務(wù)性的全面展開，也是依法行政的必然要求。

三、連續(xù)性與穩(wěn)定性原則

服務(wù)的連續(xù)性與穩(wěn)定性原則，具體包含服務(wù)連續(xù)原則與服務(wù)穩(wěn)定原則兩個方面的內(nèi)容。服務(wù)連續(xù)原則，主要是指政府提供公共服務(wù)在時間和空間上應(yīng)該連續(xù)進行，非因不可抗力，不應(yīng)當(dāng)中斷。公共服務(wù)，是社會資源的第二次甚至是第三次分配，大多數(shù)涉及公民的基本權(quán)利。例如，有關(guān)社會福利方面的權(quán)利、生活保障方面的權(quán)利、生存環(huán)境方面的權(quán)利等，這些權(quán)利與日常生活息息相關(guān)，其本身就具有不可中斷性，故公共服務(wù)的提供應(yīng)當(dāng)連續(xù)進行。

服務(wù)連續(xù)原則，是由政府購買公共服務(wù)本身的性質(zhì)和特征所決定的。政府購買公共服務(wù)的目的就是為了提供優(yōu)質(zhì)、高效和連續(xù)的公共服務(wù)。大多數(shù)公共服務(wù)事項是不可以片段式進行的，否則將出現(xiàn)資源分配不均等現(xiàn)象，因而違背公平正義之要求。比如，公共衛(wèi)生、供水、供電、供氣、污水處理、垃圾清理等日常性生活服務(wù)，是每天都必須提供的，有些甚至要求24小時連續(xù)提供。可見，社會公眾對公共服務(wù)質(zhì)量提出的形式要求，在法律上就演變成了政府購買公共服務(wù)的服務(wù)連續(xù)原則。

服務(wù)穩(wěn)定性原則主要是指，在提供公共服務(wù)的過程中，非因不可抗力，公共服務(wù)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的、平穩(wěn)的。服務(wù)穩(wěn)定中的穩(wěn)定是指，在一定標準之上的穩(wěn)定，而非在一定服務(wù)標準之下的穩(wěn)定。這種標準，可以是法定的，可以是社會公眾、承接人與政府部門共同約定的，也可以是行業(yè)默認的，還可以是消費習(xí)慣所形成的共識，但它必須是隨著科學(xué)技術(shù)進步而動態(tài)提升的。比如說，一直以來某省在全省范圍內(nèi)提供的有線電視服務(wù)是36個固定衛(wèi)星頻道，但是由于新的電視衛(wèi)星發(fā)射成功，該省的有線電視頻道從原來的36增至72、又從72增至108個甚至更多固定頻道，這種增加是動態(tài)性的，也是天經(jīng)地義的，該省居民只需按原來價格進行支付，而無需增付任何費用。社會公眾對公共服務(wù)質(zhì)量提出的實質(zhì)要求，在法律上就積淀成為了政府購買公共服務(wù)的服務(wù)穩(wěn)定性原則。

因此，無論是在購買合同簽訂之前、之時或之后，還是處于合同變更中的承接人替換階段，公共服務(wù)的提供都應(yīng)當(dāng)是連續(xù)且穩(wěn)定的，這是政府提供公共服務(wù)的基本要求，同時也是政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)要求。服務(wù)連續(xù)性與穩(wěn)定性原則，分別從購買公共服務(wù)的形式與實質(zhì)兩個維度，在時間和空間上對政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生普遍效力，它們?nèi)币徊豢蓞s又相輔相成，共同構(gòu)成政府購買公共服務(wù)的一個基本原則。

四、誠實信用原則

誠實信用原則源自于羅馬法中的一般惡意抗辯權(quán)。[5] 經(jīng)由法國、德國、瑞士、日本民法典的發(fā)展、演變和擴張，最終被確定為民法上的基本原則。大陸法系國家的民法學(xué)理將誠實信用原則看作為民法中的“帝王條款”。[6] “誠實信用，要求處于法律上特殊聯(lián)系的民事主體應(yīng)忠誠、守信，做到謹慎維護對方的利益、滿足對方的正當(dāng)期待、給對方提供必要的信息等。民法上的誠實信用原則是最低限度的道德要求在法律上的體現(xiàn)?！盵7] 我國《民法通則》第四條規(guī)定“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則”；《合同法》第六條也規(guī)定：“當(dāng)事人行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則?！庇纱丝梢?，誠實信用原則作為一項基本原則，在我國民事法律部門中已被立法確定下來。

與民事法律部門所不同的是，在我國很少有哪部全國性行政法律對誠實信用原則作出總則性規(guī)定。因此，誠實信用原則能否適用于行政法成為了可探討的話題。在行政法學(xué)界，誠實信用原則能否適用存在一定分歧。否定說認為，行政法為公法，多為強行性規(guī)則，公法所強調(diào)和注重的是對國家權(quán)力的羈束和限制，行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)嚴格遵守法律規(guī)定。而誠實信用原則起源于私法領(lǐng)域，在民事法律中主要是起到填補法律漏洞、補充法律規(guī)則、修正制定法、平衡法律主體之間利益的作用。私法領(lǐng)域多為任意性規(guī)定，如果強行將私法領(lǐng)域的誠實信用原則適用于公法領(lǐng)域，則有破壞公法規(guī)范嚴格性之嫌?？隙ㄕf則認為，誠實信用原則是一般法律原則，是所有不同性質(zhì)的法律總則，應(yīng)當(dāng)適用于各法律領(lǐng)域，無論是私法還是公法。在德國、日本和我國臺灣地區(qū)，肯定說的觀點已經(jīng)被立法和司法所采納和適用。陳敏教授認為，誠實信用原則在公法（行政法）領(lǐng)域的適用主要包括：第一，對行政機關(guān)依職權(quán)撤銷或廢止行政處理的限制，這與信賴保護原則的要求存在重合之處；第二，行政契約因情勢變更的需要而調(diào)整其內(nèi)容；第三，行政法上的權(quán)利失效。[8] 毫無疑問，上文提到的行政契約包括了購買合同。筆者認為，其他具有購買公共服務(wù)法律性質(zhì)的書面文件也屬于上述行政契約的范疇。我國行政法學(xué)教科書把誠實守信視為是我國的行政法基本原則：“誠實守信的內(nèi)容主要包括三大部分內(nèi)容，一是行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準確、真實；二是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)信守承諾；三是信賴保護?！盵1][2] 從立法上看，享有我國首部外包法律之稱的《暫行辦法》，其第四條規(guī)定：“行政機關(guān)服務(wù)外包，應(yīng)當(dāng)遵守民法通則、政府采購法、合同法等法律規(guī)定，堅持誠實信用原則?！笨梢?，誠實信用原則作為公法的基本原則之一不僅存在理論上的基礎(chǔ)，而且也具有立法根據(jù)。

作為政府購買公共服務(wù)的一項基本原則，誠實信用原則應(yīng)體現(xiàn)在：第一，對于政府部門一方而言，合法行政要求其正當(dāng)行使權(quán)力、不得濫用職權(quán)，而誠實信用原則要求其基于誠實守信的立場和觀點謹慎地行使對行政相對人有不利影響的權(quán)力，比如以合作的心態(tài)去訂立購買公共服務(wù)合同、不濫用撤銷權(quán)、謹慎行使合同變更權(quán)與解除權(quán)、廢止權(quán)等。政府部門不再高高在上，權(quán)力的行使不應(yīng)該是生硬式的、強制性的，而應(yīng)該尊重參與人、講究權(quán)利平等、注重言行信用。因此，在設(shè)立政府購買公共服務(wù)行政法律關(guān)系時，政府部門應(yīng)主動放低姿態(tài)，與承接人競爭者、社會公眾積極溝通、磋商和談判，以“柔”的、非強制性的方式來達成一致意見，及時簽訂購買合同，建立誠實信用的公私合作法律關(guān)系。在變更或解除購買合同行政法律關(guān)系或其他相關(guān)事項時，不能隱瞞事實真相，不得造假、作假、欺詐，應(yīng)當(dāng)誠實、講信用、守約定，為利害關(guān)系人提供必需的信息，應(yīng)符合購買信息公開透明的各項要求，不得遺漏、惡意屏蔽等，在行使合同變更權(quán)的過程中，除了按照法定程序充分聽取各方意見并經(jīng)法定程序論證外，還應(yīng)根據(jù)誠實信用原則說明變更理由、積極彌補利害關(guān)系人所遭受的損失。在購買行政法律關(guān)系設(shè)立之后，政府部門一方除了恪守合同的約定、積極履行合同義務(wù)、謹慎維護利害關(guān)系人的正當(dāng)利益之外，還應(yīng)根據(jù)誠實信用原則，滿足利害關(guān)系人的正當(dāng)期待。在購買合同行政法律關(guān)系終止后，應(yīng)遵守誠實信用原則，按照公共服務(wù)的性質(zhì)、目的和服務(wù)習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等后合同義務(wù)，實施一定的保障性行為和不實施有損利害關(guān)系人的行為。第二，對于承接人而言，誠實信用原則要求其在不違反法律法規(guī)的情形下，積極參與公共服務(wù)投標時，不得偽造、虛構(gòu)、謊報資質(zhì)資格等信息，不得隱瞞欺詐，應(yīng)當(dāng)誠實參與競爭。在依約取得提供公共服務(wù)權(quán)利后，承接人應(yīng)當(dāng)全面履行合同約定，不僅要對政府部門誠實信用，還要對社會公眾誠實信用。例如，及時公布有關(guān)公共服務(wù)的標準、內(nèi)容、事項、費用、服務(wù)方式等真實信息。在購買合同關(guān)系終止時，應(yīng)當(dāng)及時交還公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備等財產(chǎn)，不得惡意占有使用，在辦理交接時還應(yīng)向政府部門或繼任承接人說明公共服務(wù)及其財產(chǎn)的具體情況，對設(shè)施設(shè)備的使用、保養(yǎng)、維修、更換等情況進行必要的告知、講解、示范和演示。第三，對于社會公眾來說，誠實信用原則要求社會公眾做誠實信用的消費者。對每一個消費者個體來說，行使公共服務(wù)的權(quán)利和履行公共服務(wù)的義務(wù)同樣重要。尤其是在無人監(jiān)管的“使用者付費”的服務(wù)場合，每一個消費者都應(yīng)當(dāng)遵守誠實信用原則，做一個講誠實、守信用的人，全額繳納費用再進行消費。在現(xiàn)金支付（尤其是自動投幣）的場合，消費者應(yīng)自覺使用真幣，做個誠實信用的人。由此可見，在政府購買公共服務(wù)中，誠實信用原則不僅對政府部門具有約束效力，而且對承接人、社會公眾也同樣具有約束效力。從公私合作關(guān)系上看，無論是在合同關(guān)系的設(shè)立階段，還是在變更、履行、終止階段，誠實信用原則都發(fā)揮著不可或缺的重要作用，具備基本原則所具有的指導(dǎo)、規(guī)制、填補、解釋等全部功能。從合同階段論上看，尤其是在先合同階段和后合同階段，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不是由法律規(guī)定而產(chǎn)生，也不全是由“合同”約定產(chǎn)生的，而主要是通過誠實信用原則來安排和調(diào)整的。①

綜合上述分析可知，誠實信用原則在公法與私法的分野里并不是有無之分的問題。因為存在既存法律規(guī)范，就必然需要誠實信用原則來填補、修正、解釋法律規(guī)范之缺漏，從而平衡各方當(dāng)事人之正當(dāng)權(quán)益。

筆者認為，誠實信用原則在公私法上僅僅只是存在適用上的強弱之別，而并無有無之分，這才是問題的本質(zhì)。在私法領(lǐng)域，尤其是在合同法中，誠實信用原則的位階最高，具有“帝王原則”之美譽。而在公法領(lǐng)域，根據(jù)法治國家理論默示推定行政主體是一個具有公信力的法律主體，因而創(chuàng)設(shè)了信賴保護原則以維護行政相對人的誠實守信利益，這是以“國家具有公信力為邏輯前提”和“從權(quán)利救濟的角度”而確立的基本原則。從行政行為上看，它其實是誠實信用原則的部分體現(xiàn)?！按送?，在英美法系國家，在行政領(lǐng)域有適用禁止反言原則的傳統(tǒng)立場，近來也有承認誠實信用原則的傾向，甚至有取代傳統(tǒng)觀點的趨勢?！盵9] 這個意義上看，信賴保護原則實質(zhì)上是誠實信用原則對行為結(jié)果的調(diào)整而衍生出來的行政法原則。隨著行政契約、行政指導(dǎo)、行政給付等“柔性的”、“非強制性的”、“純授益的”行政行為的普遍運用，誠實信用原則在行政法律部門中的適用變得越來越頻繁，適用空間會越來越大。在公私法不斷滲透和融合的現(xiàn)代行政法學(xué)上，誠實信用原則不只局限于對信賴行為結(jié)果的指導(dǎo)、調(diào)整與平衡，而是具有成為整個行政法學(xué)基本原則的強勁趨勢。誠實信用原則寫進公法領(lǐng)域會越來越多，該《暫行辦法》第四條、第二十四條規(guī)定都是誠實信用原則的具體體現(xiàn)。②

五、效益與公平兼顧原則

效益與公平兼顧原則，是效益原則與公平原則兩者的有機統(tǒng)一。“效益的基本含義是：從一個給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果?！盵10][11] 嚴格控制行政權(quán)力，使得政府在行政事務(wù)的管理和安排上難有作為，導(dǎo)致行政效率低下、效能不足和效益空泛。傳統(tǒng)行政法，尤其是以英美兩國為代表的英美法系國家，主要是以控權(quán)論為導(dǎo)向的行政法學(xué)，在權(quán)力受到全面、深入和嚴格控制的同時，行政權(quán)的運行同時也失去了有效的、能動的活動空間。從政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)生背景與目的上看，購買公共服務(wù)之所以能作為政府提供公共服務(wù)的一種可行路徑，得到多數(shù)國家的認可、采用并推行，是因為它能祛除因政府壟斷而產(chǎn)生的行政效率低下之弊端，能提供更優(yōu)質(zhì)和及時的公共服務(wù)，達到經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。政府購買公共服務(wù)具有釋放公共服務(wù)生產(chǎn)活力和激勵公共服務(wù)市場化競爭的制度功能和實用價值。私人市場主體以追求經(jīng)濟利益為終極目標的天然屬性，勢必引導(dǎo)其不斷降低公共服務(wù)的提供成本，這有利于提升整體的服務(wù)效益。“行政法上的效益原則是指，在行政法規(guī)范的制定和實施過程中，要求以消耗最少的社會資源而獲取最多的社會效果?！盵10] 換言之，追求效益是政府購買公共服務(wù)的主要目的之一，是政府推行從外部購買公共服務(wù)行政措施的根本，也是政府提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)貫穿的宗旨和基本原則。假如政府從外部購買公共服務(wù)不能提升行政效益，那么在行政體制改革中就會失去吸引力，也就失去了使用價值和現(xiàn)實意義。行政效益原則是交易費用理論在法律層面上的體現(xiàn)和展開。我國《憲法》第二十七條對行政效益原則作出了明確規(guī)定。① 該規(guī)定實際上就是憲法法律對我國行政效益原則的肯定和堅持?？梢?，行政效益原則在我國憲法法律層面是可以找到明確依據(jù)的。

公平正義是一切法律規(guī)則的價值追求，是一切制度的終極追求目標，是法治社會和人類文明的共同精神追求?，F(xiàn)代社會要求建構(gòu)法治社會，現(xiàn)代國家要求建構(gòu)法治國家，現(xiàn)代政府要求建構(gòu)法治政府。行政法治不僅要求依據(jù)法律行政，還要求具有人文精神的行政。行政法治的要求是，在注重合法性的同時還要注重合理性，在符合形式法治的同時還應(yīng)最大限度實現(xiàn)實質(zhì)法治，應(yīng)當(dāng)注重公平正義。立法是社會資源的第一次強制性分配，行政是對社會資源立法分配上的貫徹、執(zhí)行與實現(xiàn)。立法上的公平取決于代議制度、社會公眾的參與狀況、國家各階層之間的博弈等因素，而行政上的公平與否則主要取決于行政法律對行政權(quán)的有效控制、行政過程中的公眾參與度、司法審查的力度、社會與公民的監(jiān)督等因子。政府提供公共服務(wù)是為了維護社會公平的基礎(chǔ)，通常發(fā)揮著社會矛盾的“緩沖器”作用。[12] 從本質(zhì)上看，政府購買公共服務(wù)并非行政的范疇，政府公共服務(wù)才是。哪些公共服務(wù)不能實行外部購買？哪些公共服務(wù)則可以或應(yīng)當(dāng)推行外部購買？以什么方式進行購買？承接人、社會公眾的權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何行使？政府部門一方的行政優(yōu)益權(quán)如何啟動？啟動的條件、程序、步驟、環(huán)節(jié)如何進行，應(yīng)當(dāng)受到哪些限制？如何確保承接人之間、社會公眾之間、承接人與社會公眾之間的機會均等？政府購買公共服務(wù)的所有問題，自始至終都必須遵從一個最基本且最內(nèi)在的理想追求，這個美好追求其實就是公平。唯有公平，才能得到各方主體的真正認同和接受。唯有公平，政府購買公共服務(wù)才得以展開和實現(xiàn)。過度降低成本而追求效益，勢必導(dǎo)致經(jīng)濟利益價值追求與社會公平價值追求之間的強烈沖突。只有自始至終的兩者兼顧，才能真正發(fā)揮好政府購買公共服務(wù)的制度功能，才能杜絕因偏頗一方而損害另一方的失衡現(xiàn)象，才能順利完成政府提供公共服務(wù)的行政任務(wù)。否則，政府購買公共服務(wù)難以長久。

行政效益原則要求行政主體盡可能減少精力、時間、人員、資金、資源等方面的行政成本，來獲取最大可能、最高質(zhì)量的服務(wù)效果。一方面，行政效益原則要求在行政立法中設(shè)定有利于增強行政效益的條款，構(gòu)建有利于提高行政效率的保障體制、機制和制度；另一方面，它還要求行政主體在現(xiàn)有法律規(guī)定的限度內(nèi)，或在法律未作明確規(guī)定的情形下，盡可能主動增強行政效益。行政效益原則所倡導(dǎo)的是政府購買公共服務(wù)工具性價值的良好發(fā)揮；而公平原則所反映的是其倫理上的正面價值。在確保倫理性價值不受損的情形下，應(yīng)當(dāng)盡可能彰顯工具性價值，使工具性價值得以最大限度的發(fā)揮；而在工具性價值最大化時，不能忘卻倫理性價值的最低保障，應(yīng)當(dāng)兼顧倫理性價值，不能損害倫理性價值的客觀實現(xiàn)?？梢姡谡徺I公共服務(wù)中，效益與公平兼顧原則是政府購買公共服務(wù)必須遵守的基本準則、精神和原理，發(fā)揮著宏觀指導(dǎo)、中觀調(diào)整、微觀解釋的作用，是政府購買公共服務(wù)的基本原則之一。

縱觀前文，此五項基本原則共同構(gòu)筑了我國政府購買公共服務(wù)內(nèi)在精神的統(tǒng)一體，成為法治視野下政府購買公共服務(wù)的基本支柱。概言之，公平參與和競爭是邏輯起點，公開透明是程序保障，連續(xù)性與穩(wěn)定性是衡量基準，誠實信用是基本要求，效益與公平兼顧是終極目的。此五項者，共同指導(dǎo)、規(guī)制、調(diào)整著政府購買公共服務(wù)的整個運行和全面過程。

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[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]