推進(jìn)揚(yáng)州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的研究

蔣淑慧

[摘要]生態(tài)文明建設(shè)需要全社會(huì)的共同參與。揚(yáng)州在生態(tài)文明建設(shè)中，呈現(xiàn)出公眾參與的良好態(tài)勢(shì)，但有效性還不足。政府要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用、不斷提高公眾參與意識(shí)、著力培育環(huán)保社會(huì)組織健康發(fā)展并積極探索社區(qū)參與建設(shè)的有效模式，從而形成揚(yáng)州生態(tài)建設(shè)的強(qiáng)大合力。

[關(guān)鍵詞]揚(yáng)州生態(tài)文明建設(shè)；公眾參與；有效性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.205

生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，也是最普惠的民生福祉。為建設(shè)“環(huán)境美”新?lián)P州，揚(yáng)州市始終堅(jiān)持以生態(tài)文明為發(fā)展的基本理念，突破生態(tài)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索生態(tài)建設(shè)長效機(jī)制。近年來，揚(yáng)州在創(chuàng)建國家生態(tài)文明示范區(qū)和全國水生態(tài)文明城市中，呈現(xiàn)出公眾參與的良好態(tài)勢(shì)。

1 揚(yáng)州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)

1.1 參與主體的多元化

近年來，隨著揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與政府職能的轉(zhuǎn)變，參與生態(tài)文明建設(shè)的多元主體已經(jīng)逐漸形成，主要包括：①利益受損群眾，出于維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的考慮，環(huán)境破壞所涉及的相關(guān)地區(qū)的群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度高，參與意愿強(qiáng)烈，他們成為公眾參與的主力軍。②環(huán)保非政府組織（NGO），包括自然之友、綠家園志愿者等在內(nèi)的許多民間環(huán)保組織行動(dòng)的多元化和專業(yè)化對(duì)推進(jìn)公眾參與發(fā)揮了積極的作用。它們向公眾進(jìn)行環(huán)境宣傳教育、對(duì)政府環(huán)保項(xiàng)目諫言獻(xiàn)策和監(jiān)督、致力于推動(dòng)環(huán)境公益訴訟等，對(duì)政府的環(huán)境決策等產(chǎn)生積極影響。③專家學(xué)者，即掌握與環(huán)保議題相關(guān)的專業(yè)知識(shí)的人員。許多受到廣泛社會(huì)關(guān)注的環(huán)境問題最初是相關(guān)專家基于專業(yè)知識(shí)的判斷所引發(fā)而并非由普通民眾。④媒體工作者，他們對(duì)某一環(huán)境事件的連續(xù)報(bào)道和評(píng)論，加快了事件的傳播速度，擴(kuò)大了事件的傳播范圍，進(jìn)而形成具有影響力的地區(qū)性乃至全國性的公共“議題”，促發(fā)了更多的公眾關(guān)注和參與。⑤熱心公眾，指熱衷于參與環(huán)保的普通群眾。揚(yáng)州的熱心公眾人數(shù)眾多，具有相對(duì)強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)和興趣，他們的參與、支持推動(dòng)許多環(huán)境問題的解決。他們也是生態(tài)文明建設(shè)的中堅(jiān)力量。

1.2 參與方式的多樣化

隨著揚(yáng)州社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民主政治的推進(jìn)，民眾的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)逐步樹立。由于他們?cè)谏鷳B(tài)文明建設(shè)中對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與需求和參與方式經(jīng)常會(huì)構(gòu)成一對(duì)矛盾，出現(xiàn)某種張力，所以在實(shí)踐中會(huì)不斷開創(chuàng)新的參與方式，實(shí)現(xiàn)方式的多樣化成為解決矛盾的必然。目前，公眾在體制內(nèi)的參與方式包括：①“兩會(huì)”提案；②信訪；③聽證會(huì)；④座談會(huì)和研討會(huì)；⑤公眾意見調(diào)查（問卷調(diào)查、電話訪談等）；⑥環(huán)境行政復(fù)議；⑦環(huán)境公益訴訟等。這些方式的運(yùn)用為公眾的具體參與提供了可行性，使其能夠在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境行政許可、環(huán)境保護(hù)決策和執(zhí)法等方面發(fā)表自己的意見，將自己的利益和要求反映到政府的環(huán)境決策里。因此，“環(huán)保公眾參與不僅是維護(hù)自身利益的重要方式，而且由此使它獲得了政治內(nèi)涵”。

1.3 參與媒介的優(yōu)化

隨著民主現(xiàn)代化的完善和科技信息手段的進(jìn)步，大眾傳媒不僅是政府信息公開的重要載體，也成為公眾利益表達(dá)和民主協(xié)商的公共空間。近年來，揚(yáng)州市堅(jiān)持定期公開區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，在政府網(wǎng)站及主要媒體，逐月發(fā)布行政區(qū)域內(nèi)城市空氣質(zhì)量狀況及其排名；公開重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染物排放與治污設(shè)施運(yùn)行信息，及時(shí)公布污染源監(jiān)測(cè)信息；推進(jìn)執(zhí)法信息公開，定期公布群眾舉報(bào)投訴重點(diǎn)環(huán)境問題處理情況和違法違規(guī)單位處理整改情況。揚(yáng)州市民利用網(wǎng)絡(luò)論壇、BBS、MSN、QQ、微博、短信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與環(huán)境事件的例子日益增多。網(wǎng)絡(luò)媒體的普遍運(yùn)用使公眾不再是“沉默的大多數(shù)”，其所創(chuàng)造的自由表達(dá)空間擴(kuò)大了公眾參與的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)了公眾參與的能動(dòng)性。

1.4 參與效果的改善

在政府職能轉(zhuǎn)型背景下，公眾對(duì)環(huán)境政策參與的合法性不斷增強(qiáng)，他們致力于以實(shí)際行動(dòng)改變對(duì)政府制定和實(shí)施環(huán)境政策的影響僅流于形式的現(xiàn)狀，公眾參與的深度和廣度不斷擴(kuò)展。就參與過程來看，揚(yáng)州公眾參與從事后維權(quán)逐漸向事前或事中參與發(fā)展。公眾已不滿足于只有在環(huán)境破壞行為造成實(shí)際后果時(shí)才進(jìn)行抗議和追責(zé)，他們努力“介入行政過程本身，成為公共決策有意義的參與者，通過參與維護(hù)自身利益，防止公權(quán)力指向侵害權(quán)利的錯(cuò)誤方向，收到了‘防患于未然的效果”。就參與范圍來看，公眾在環(huán)境保護(hù)中的參與領(lǐng)域越來越廣，不是只針對(duì)某一重大環(huán)境事件或某種特定的環(huán)境污染或破壞。公眾參與的觸角已經(jīng)涉及城市和農(nóng)村，化學(xué)、物理和生物，大氣、水、噪聲和土地等多個(gè)種類和方面的環(huán)境保護(hù)。就參與結(jié)果來看，公眾參與對(duì)政府的政策制定和執(zhí)行逐漸產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

2 揚(yáng)州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的有效性不足與原因分析

2.1 我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律保障總體相對(duì)滯后

完善的法律制度是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)最基本的保證。2015年7月2日國家環(huán)境保護(hù)部根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》通過了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（以下簡稱“辦法”），并已于9月1日起開始施行。這是我國首個(gè)對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與做出的專項(xiàng)規(guī)章。以此切實(shí)保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與更加健康地發(fā)展。新《辦法》的出臺(tái)、施行到公眾的具體實(shí)踐還需要政府、媒介與各界民眾作進(jìn)一步的宣傳與學(xué)習(xí)。另外，現(xiàn)階段我國環(huán)境損害民事賠償和司法救濟(jì)體系尚不健全；缺乏具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制；環(huán)境公共利益損失的索賠，缺乏法律支撐；環(huán)境法律對(duì)違法者的打擊和震懾力度不夠，公眾作為社會(huì)弱勢(shì)群體，一旦面對(duì)環(huán)境損害和環(huán)境糾紛，受污染群眾維護(hù)基本環(huán)境權(quán)益面臨很大困難。相關(guān)法律保障的相對(duì)遲緩與滯后限制了公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱情與進(jìn)程。

2.2 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主體意識(shí)有待提高

當(dāng)前，揚(yáng)州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)基本還停留在宣傳教育環(huán)保意識(shí)、參加有限的環(huán)境保護(hù)公益勞動(dòng)、對(duì)自我行為進(jìn)行約束等階段，而在協(xié)助政府制定環(huán)境政策、做好城市規(guī)劃、監(jiān)督和抵制污染環(huán)境的行為等方面作用還很有限。一份研究數(shù)據(jù)顯示，80%以上的公眾最近三個(gè)月沒有參加過環(huán)?；顒?dòng)。同時(shí)，公眾自主參與意愿不強(qiáng)，參加的人數(shù)太少，從眾心理表現(xiàn)突出，政府組織的較多，民眾自發(fā)組織偏少，公眾參與的組織性建設(shè)還不夠。人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對(duì)環(huán)境利益的關(guān)注，多數(shù)公眾對(duì)破壞環(huán)境的行為漠不關(guān)心，對(duì)破壞環(huán)境的生產(chǎn)方式和生活方式習(xí)以為常。絕大多數(shù)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明的認(rèn)知深度和準(zhǔn)確度均不足。一些公眾認(rèn)為保護(hù)和治理環(huán)境的責(zé)任在于政府，而不是個(gè)人。甚至有一些公眾的生態(tài)消費(fèi)意識(shí)較淡薄，經(jīng)常過度消費(fèi)，給資源環(huán)境的凈化造成壓力。

2.3 環(huán)保組織作用有限

民間環(huán)保組織是推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的一支重要隊(duì)伍。經(jīng)調(diào)查，揚(yáng)州市ENGO起步晚，發(fā)展慢，總體數(shù)量相對(duì)較少，現(xiàn)有各類ENGO僅二十三家，且近七成的力量在學(xué)生環(huán)保社團(tuán)中，政府部門發(fā)起組建和民間自發(fā)組成的ENGO較少，且規(guī)模不大。揚(yáng)州市ENGO成員有4000余人，全職人員不足20人，其余均為兼職人員；其中63%為在校大學(xué)生，37%為社會(huì)在職人員?？梢钥闯?，從業(yè)人員主要集中在學(xué)校，廣大社會(huì)在職人員參與的相對(duì)較少。近年來，揚(yáng)州市的ENGO以及環(huán)保志愿者主要在開展環(huán)保專項(xiàng)研究和技術(shù)咨詢、環(huán)境宣傳和體驗(yàn)活動(dòng)、開展公益訴訟、專業(yè)調(diào)研為相關(guān)部門提供基礎(chǔ)資料支撐、宣傳與倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)等方面做了不少工作。一些“自上而下”的環(huán)保組織存在著組織的自主權(quán)力小、群眾志愿性參與不強(qiáng)、運(yùn)作效率低等問題；有些“自下而上”的環(huán)保組織面臨組織擴(kuò)展困難、資金有限、自身的組織能力不足等問題，主要依賴媒體影響環(huán)保政策和決策，直接向政府和企業(yè)提出意見和建議的渠道不暢通，影響相對(duì)有限。

3 大力推進(jìn)揚(yáng)州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的建議

3.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，正確引導(dǎo)和保障公眾理性有序參與

當(dāng)前，揚(yáng)州公眾環(huán)保社會(huì)力量的發(fā)育成長還在起步階段，不能獨(dú)立地成為生態(tài)文明建設(shè)的有效幫手。首先，政府環(huán)保部門要改變對(duì)公眾參與和社會(huì)力量“躲”“閃”“怕”的心態(tài)，要認(rèn)識(shí)到公眾參與環(huán)保是群眾的權(quán)利，應(yīng)主動(dòng)公開環(huán)境信息，并細(xì)化公開條目，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地公開環(huán)境管理信息和環(huán)境質(zhì)量信息。同時(shí)積極推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開，定期公布重點(diǎn)企業(yè)污染物排放信息，切實(shí)滿足公眾對(duì)環(huán)保事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，要完善政府、企業(yè)、公眾三方對(duì)話機(jī)制，開辟有效的意見表達(dá)和投訴渠道，保證政府相關(guān)政策信息能夠及時(shí)傳達(dá)并得到貫徹執(zhí)行；要正確對(duì)待公眾參與給環(huán)保工作帶來的壓力，將壓力轉(zhuǎn)化為做好環(huán)保工作的動(dòng)力。

3.2 強(qiáng)化生態(tài)文化教育，提高公眾參與的主體意識(shí)

影響公眾參與生態(tài)文明建設(shè)首要是轉(zhuǎn)變固有觀念，使公眾具有自覺的環(huán)境價(jià)值觀和環(huán)境保護(hù)意識(shí)。首先，要不斷創(chuàng)新宣傳方式，開展豐富多彩的全民環(huán)境宣傳活動(dòng)。不斷改進(jìn)宣傳內(nèi)容、形式和手段，豐富宣傳題材、風(fēng)格和載體，做好環(huán)保主題宣傳、成就宣傳和典型宣傳；建設(shè)環(huán)境宣傳教育系列工程，通過理論研究、博物館建設(shè)、組織社會(huì)活動(dòng)、環(huán)保教育、環(huán)保資源開發(fā)與共享和大眾傳媒環(huán)保傳播能力建設(shè)等系統(tǒng)工程建設(shè)，有針對(duì)性地開展環(huán)境政策和法制宣傳，提高公眾預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，鼓勵(lì)公眾依法參與環(huán)境公共事務(wù)，維護(hù)環(huán)境權(quán)益；支持環(huán)境文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)環(huán)境文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)，面向社會(huì)推出一批優(yōu)秀環(huán)保宣傳品。其次，要關(guān)注輿情，根據(jù)重大輿情動(dòng)向有針對(duì)性地進(jìn)行輿論引導(dǎo)。建立環(huán)境輿情收集機(jī)制，及時(shí)收集、分析市場(chǎng)環(huán)境輿情，為科學(xué)決策提供依據(jù)；加強(qiáng)環(huán)境新聞發(fā)布工作，健全新聞發(fā)言人制度，及時(shí)發(fā)布環(huán)境信息；規(guī)范新聞采訪工作，提高新聞傳播能力，不斷擴(kuò)大環(huán)境信息的覆蓋面。最后，扎實(shí)開展群眾性生態(tài)文明創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)全民樹立正確的生態(tài)環(huán)境道德觀和價(jià)值觀；加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、高等教育階段的環(huán)境教育和環(huán)境保護(hù)職業(yè)教育，推動(dòng)環(huán)境教育納入國民素質(zhì)教育的進(jìn)程；加強(qiáng)面向社會(huì)的培訓(xùn)，構(gòu)建多層次、多形式、多渠道的民眾環(huán)境教育培訓(xùn)機(jī)制，尤其要加大對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、學(xué)校教師和企業(yè)負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)他們的環(huán)境意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。

3.3 著力培育和引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織健康發(fā)展

當(dāng)前，揚(yáng)州環(huán)保社會(huì)組織的數(shù)量少、規(guī)模小，發(fā)展還不成熟，作用極其有限。因而既需要發(fā)展，也需要規(guī)范。首先，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，把能夠由社會(huì)組織做的事情，通過委托、公助民辦、購買服務(wù)等方式，交給社會(huì)組織，提高社會(huì)資源利用效率和公共服務(wù)質(zhì)量；要制定和完善對(duì)社會(huì)組織服務(wù)管理的法規(guī)政策，確保其既發(fā)展得好又管理得好。其次，要努力改善環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境。制定培育扶持環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織健康發(fā)展。鼓勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織積極開展相關(guān)活動(dòng)，努力為環(huán)保社會(huì)組織的公益活動(dòng)提供力所能及的支持；拓展環(huán)保社會(huì)組織的參與渠道，建立環(huán)保部門與環(huán)保社會(huì)組織之間定期的溝通、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制；環(huán)保部門在制定政策時(shí)，也應(yīng)聽取環(huán)保社會(huì)組織的意見與建議，自覺接受咨詢和監(jiān)督。最后，加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織的能力建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織的人才隊(duì)伍建設(shè)，開展多方面、多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高環(huán)保社會(huì)組織的政策、業(yè)務(wù)水平和參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的能力；通過舉辦“優(yōu)秀環(huán)保社會(huì)組織”推選活動(dòng)等形式，對(duì)運(yùn)作規(guī)范、成績突出的環(huán)保社會(huì)組織給予適當(dāng)鼓勵(lì)和資金支持；促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織開展更多更廣泛的交流與合作。

3.4 積極探索社區(qū)參與生態(tài)文明建設(shè)的有效模式

社區(qū)參與是近年快速興起的一種社會(huì)參與新形式，可以調(diào)動(dòng)基層廣泛的公眾力量、有效整合分散的公眾力量參與生態(tài)文明建設(shè)。目前，社區(qū)參與環(huán)保的模式已經(jīng)在很多國家和地區(qū)發(fā)揮了有效的作用，例如澳大利亞的社區(qū)咨詢委員會(huì)和社區(qū)土地關(guān)愛小組（流域管理）、英國的磋商會(huì)議和市民參與組織（水環(huán)境管理）等。在快速城市化發(fā)展的同時(shí)，揚(yáng)州對(duì)社區(qū)參與環(huán)境保護(hù)的重視還不夠，社區(qū)參與水平也不高，目前很少有成熟的社區(qū)在參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐。在科學(xué)構(gòu)建職能組織、完善參與制度、人員配備等方面尚未形成完善的社區(qū)參與體系。

總之，揚(yáng)州的生態(tài)文明建設(shè)離不開全社會(huì)的共同參與。政府要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，正確引導(dǎo)和保障公眾理性有序參與，要加強(qiáng)公眾生態(tài)文化教育、提高公民參與的主體意識(shí)，培育和引導(dǎo)環(huán)保組織健康發(fā)展的同時(shí)積極探索社區(qū)參與的有效模式，努力營造揚(yáng)州公眾參與生態(tài)文明示范城市建設(shè)的良好態(tài)勢(shì)。

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