行政決策中公眾參與面臨的困境

摘 要：公眾參與已成為行政決策過程中不可缺少的一環(huán)，黨的十八大將其放在行政決策法定程序的第一位，足見其所受到的重視。公眾參與在憲法和其他法律中都能找到相關(guān)的法律依據(jù)，我國各地方政府按照中央的要求就公眾參與制定了大量的法規(guī)和規(guī)章，似乎完全可以認為公眾參與在我國行政決策中已得到強有力的實施。但經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，公眾參與在實踐中還存在很多問題留待解決，這些問題來自多方面，其中也包括公眾參與本身可能導致的弊端。

關(guān)鍵詞：公眾參與；法律依據(jù)；利益多元化

一、公眾參與的法律依據(jù)不足

我國現(xiàn)有的法律對公眾參與規(guī)定主要包括兩類，一類是在狹義法律層面，及全國人大及其常委會制定通過的法律；另一類是眾多的行政法規(guī)和規(guī)章。在第一類的法律規(guī)定中，憲法作為國家根本大法在總綱中作出了一般性的規(guī)定，立法法也在第一章總則中規(guī)定了公民有權(quán)參加立法活動，除此之外就是一些專門性的法律對其范圍內(nèi)作的基本規(guī)定。在這一類法律中并沒有專門針對行政決策過程中公眾參與的規(guī)定。在第二類法律規(guī)定中，也就是在各地方政府和權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī)中，對公眾參與作出了大量的規(guī)定，其中有不少規(guī)定的詳細而系統(tǒng)。但是問題在于，地方性法規(guī)的效力是相當有限的，不論在適用的地域范圍還是在可以進行規(guī)制的內(nèi)容上都有很大的局限。地方政府各自為政，制定的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容程序不盡相同，這本身也是對公眾參與制度效力的一種削弱。因此需要在嚴格意義上的法律層面，即第一類的法律中進行明確的規(guī)定。但是我國沒有對行政決策進行規(guī)制的法律，也是公眾參與缺少必要的法律依據(jù)，使該制度“面臨立法空白以及法律碎片化等一系列問題的挑戰(zhàn)”。[1]

二、公眾利益與需求多元化帶來挑戰(zhàn)

多元化是“公眾”的特征之一，多元化是構(gòu)成立法內(nèi)部環(huán)境的基本要素之一[2]?，F(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果是社會群體同質(zhì)化不斷消失，隨之而來的是利益多元化與需求多元化。行政決策本身是對公眾利益的分配，這其中往往伴有不同群體利益的增加或縮減。因此行政決策的公眾參與主體很自然的是從自身利益角度來發(fā)表意見。如此一來，行政決策在決策過程中就面臨著角力與協(xié)商，這本身是對行政決策的一種威脅。一部分人的利益角逐與妥協(xié)結(jié)果最終由眾多的未參與者承受。如果對參與主體缺乏科學、合理、嚴格的決定機制，很可能導致這一民主性的活動成為部分人謀利的工具，而更嚴重的危害在于政府面臨的信任危機與決策實施的成本和難度增加。

受利益與需求多元化的影響，即便是參與主體可以有效代表公眾意見，不存在權(quán)力的操作，但在決策過程中必然面對不同利益主張的沖突，事實上很難做到各方利益均衡的前提下又能有效實現(xiàn)行政決策的目標。而在這一過程中，就無形的增加了行政決策的各種成本。而且過于強調(diào)公眾參與的效果，可能導致政府自由裁量權(quán)被過分限制，政府決策的空間被縮減。

三、公眾參與并不能保證決策的正確性

公中參與和行政決策的正確性沒有必然的聯(lián)系。[3]一般認為公眾參與可以有效體現(xiàn)民意，促進民主。行政決策公眾參與本身是一種帶有政治性的行為，保證公眾參與就是保證了公民政治參與權(quán)的一方面。而公眾參與也可以促進行政決策的有效性。毋庸置疑，只要公眾參與是客觀、公正、有效的，那么行政決策必然能夠體現(xiàn)出民意，或者幾遍參與主體意見未被采納，但也從側(cè)面向社會公眾宣傳了決策，增進了民眾對決策的了解，從而使決策實施的難度降低并使公眾更愿意接受和遵守決策。如此便使得行政決策的有效性大大提高。

但是公眾參與卻不能保證行政決策的正確性，因為原本強調(diào)公眾參與的目的就是了解民情，從而使行政決策更好體現(xiàn)民意或者減少社會阻力；另一方面，公眾的專業(yè)能力是不同的，行政決策通常涉及的都不是一般理解上的問題，而且也不會是固定在一個領(lǐng)域之內(nèi)，這使得公眾能夠發(fā)揮的專業(yè)性作用并不多。而如果參與主體沒有控制好，導致參與主體表達的意見受某些利益的左右，那么對行政決策正確性的負面影響更大。

四、在實踐中受行政機關(guān)的現(xiàn)實

當前專門針對公眾參與的規(guī)定只有少數(shù)部門規(guī)章，[4]其中多是特殊部門的規(guī)定，只有一部的內(nèi)容專門針對地方政府立法，即《國務院法制辦公室關(guān)于進一步提高政府立法工作公眾參與程度有關(guān)事項的通知》，其中規(guī)定“對于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益或者涉及向社會提供公共服務、直接關(guān)系到社會公共利益的部門規(guī)章草案，可以向社會公開征求意見”，“各部門法制工作機構(gòu)應當適時提出部門規(guī)章草案向社會公開征求意見的建議，報請本部門主要領(lǐng)導批準后組織實施”，“對于合理的意見和建議，應當予以采納”?？梢钥闯觯碛袥Q定公眾參與的自主權(quán)，而且對于不進行公眾參與的決定不需要進行解釋說明。這種規(guī)定使行政機關(guān)完全可以為了減低行政決策的成本或者其他目的而拒絕公眾參與，如此一來，公眾決策在實踐中有可能被束之高閣。而從大的方面講，這可能使國家的相關(guān)政策在社會眼中顯得口惠而實不至，如此一來，放縱的是行政權(quán)力，受損的是民主權(quán)益和國家利益，影響的是國家形象和信賴利益。

十八屆四中全會報告中提出公眾參與作為重大行政決策的法定程序，但在相關(guān)的法律依據(jù)尚不健全、地方法規(guī)效力與內(nèi)容水平比較低的程度下，公眾參與也難以發(fā)揮其法定程序的作用。同時公眾參與相關(guān)的體系還不完善，要認識到虛假的民意就是一種隱形的暴力，對公眾參與也應該看清其存在的弊端，合理規(guī)避，完善相關(guān)配套體系，從而使其發(fā)揮最優(yōu)的效果。

參考文獻：

[1]朱海波.《地方行政決策公眾參與制度的合法性危機及其克服》.載《江海學刊》，2013年第4期。

[2]張帆.《多元化、分歧與公眾參與立法的難題》.載《法律科學》，2013年第4期。

[3]江必新，李春燕.《公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰(zhàn)》.載《中國法學》，2005年第6期

[4]通過北大法寶“法律法規(guī)”搜索項，關(guān)鍵詞設(shè)定為“公眾參與”，條件為“中央法規(guī)司法解釋”和“地方法規(guī)規(guī)章”，共得到搜索結(jié)果8項，全部為部門規(guī)章。

作者簡介：

韓義良（1988，9～），山東濰坊人， 煙臺大學法學院法律碩士。