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    論公眾參與立法的利弊與保障措施

    2016-12-15 11:53:48徐福山鄭澤南
    法制與社會 2016年33期
    關(guān)鍵詞:公眾參與立法利弊

    徐福山 鄭澤南

    摘 要 隨著公眾主體意識的覺醒和立法民主化理念的不斷發(fā)展,公民參與立法成為重要趨勢。一方面,公民參與立法體現(xiàn)了民主、平等的基本原則,有利于法律不斷完善,創(chuàng)造更加和諧的法治社會,使公民生活的方方面面都有法可依。另一方面,公民參與立法可能會出現(xiàn)弊端,比如民意泛濫之下的激情立法,人們對于立法的期望過高,希望通過立法這一單一手段解決社會發(fā)展過程中遇到的矛盾和問題。本文通過對公民參與立法的現(xiàn)狀、公民參與立法的利弊進行大致的介紹和分析,提出公民參與立法的保障措施,希望能夠提高人們對公眾參與立法的理性認識。

    關(guān)鍵詞 公眾參與 立法 利弊

    作者簡介:徐福山,中共長春市委黨校法學教研部,教師,副教授,研究方向:行政法學;鄭澤南,長春廣播電視大學,研究方向:法學。

    中圖分類號:D602 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.365

    公眾參與又稱公民參與、公共參與,公眾參與立法的含義是說不特定的社會群體,包括自然人、法人和其他組織,依照法定程序通過法定方式參與規(guī)范性文件的創(chuàng)建、修改、補充、廢止,將民眾意愿或利益訴求通過立法形式轉(zhuǎn)變成行政決策,從而實現(xiàn)民眾對立法行為的全面監(jiān)督。建國初期,立法一直是以政府為主導,立法機關(guān)內(nèi)部閉門造車,更多的體現(xiàn)國家對人民的內(nèi)部管理,沒有體現(xiàn)公眾的主體地位和立法民主、平等的內(nèi)容。隨著建設有中國特色社會主義的不斷發(fā)展,人們的公眾主體意識不斷增強,平等、民主觀念也逐漸覺醒。原有的立法模式不適應中國社會的發(fā)展,公民參與立法的呼聲越來越高。

    一、我國公眾參與立法的現(xiàn)狀分析

    (一)頒布《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》,規(guī)范和保障了公民參與立法的實踐

    2000年及2001年,我國先后頒布了《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》,《立法》規(guī)定,立法應當發(fā)揚民主和體現(xiàn)人民意志,法律的本質(zhì)是人民意愿的表達,法律應當保障人民當家做主的民主地位,為人民服務。

    (二)公民主體意識不斷覺醒,人民文化水平不斷提高

    隨著社會經(jīng)濟水平和文化水平的不斷發(fā)展,人民群眾的公民主體意識覺醒,參與民主理論和實踐的行為越來越成熟,角色也越來越重重要。公民參與立法提高了立法的民主、公平和合理性。

    2011年4月25日,全國人大常委會頒布《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》,然后向全社會征集意見。這件事引起社會各界的廣泛關(guān)注,短短幾天收到各類意見超過23.7萬條。全國人大常委會根據(jù)意見反饋將個人所得稅起征點從3000元提到3500元。這件事說明公民的主體意識和參與意識都在不斷提高。

    (三)公民參與立法的參與流于表面形式,反饋機制不健全

    近年來,我國雖然改善了之前閉門造車、關(guān)門立法的情況,但是實際實踐中,有些政府機構(gòu)只是走表面過場,做表面工程,其實剝奪了公民的立法參與權(quán),并沒有認真負責的采集、歸納、總結(jié)并反饋公民提出的立法建議,沒有保證公民參與立法的實際效果,從而造成公民對法律的不信任,“立法不少,執(zhí)法不好”,公民參與的積極性備受打擊,出現(xiàn)“沉默的大多數(shù)”,對政府、對社會的信心大打折扣,進而形成惡性循環(huán),公民不積極參與立法,政府立法不能反映公民意見,公民不相信和遵守法律,法治社會的建立寸步難行。

    (四)公民參與立法涉及的范圍不夠廣泛

    目前我國的法制建設尚處于初級階段,公民的參政意識和權(quán)利意識都比較淡薄。立法活動中,高學歷、高校知識分子等參與較多,而相比之下,農(nóng)民和普通工薪階層的參與意識較弱,參與程度不高。

    二、公民參與立法的利

    公民參與立法是大勢所趨,是現(xiàn)實社會發(fā)展的需要,是推進中國法制化進程的重要環(huán)節(jié)。公民參與立法能夠改善我國目前立法質(zhì)量不高、各項法規(guī)之間存在矛盾沖突、立法機構(gòu)越權(quán)立法等各種問題,促進法律法規(guī)的完善,滿足了人們對良好的法律社會的追求。

    (一)有利于法律制度的完善

    法律是對社會生活方方面面各種行為的規(guī)范和規(guī)定,而人民群眾則是社會生活的主體,是最接近社會現(xiàn)實的人。公民參與立法,正是將公民從社會生活中積累的經(jīng)驗、意見和建議通過法律化的形式表現(xiàn)出來,從而保障自己在社會生活中的切身利益。公民參與立法有利于改善專家、學者、高級知識分子閉門造車立法的現(xiàn)狀,讓法律更貼近社會現(xiàn)實狀況,促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

    (二)促進立法平等,提高立法質(zhì)量

    立法的內(nèi)容和公民的切身利益息息相關(guān),而對立法自由化的制衡便是公民參與立法。公民參與立法,能夠在整個立法過程中起到監(jiān)督作用,保證整個立法活動公平、公正、公開的進行。

    公民參與立法,即能保證絕大部分公民參與立法,所有階層、所有職業(yè)、所有群體都有權(quán)利和機會來表達自己的利益訴求,沒有文化和貧富之差,不存在歧視和等級之分,促進了立法平等,使得法律能夠和民意相結(jié)合,而公民在參與立法的過程中也提高了自己的法律素養(yǎng),相當于一次全社會普法過程。由公民自己參與所制定的法律,更容易得到公民的理解和認同,除了能夠熟知相關(guān)法律規(guī)定之外,更容易自愿去遵守相關(guān)法律規(guī)定,從而有利于社會的長治久安。

    (三)有利于社會穩(wěn)定,推進和諧社會的構(gòu)建

    立法的過程實際上是一個國家、政府傾聽人民心聲的過程。公民通過參與立法的形式,表達自己的意見和利益訴求,而國家則通過立法參與這一形式,傾聽公眾對于國家各項政策的意見和建議。這是一個非常良好的信息傳達和信息反饋過程,使得政府能夠在立法過程中貫徹群眾路線,而公眾則行使了當家做主的權(quán)利。

    三、公民參與立法的弊端

    然而凡事都有兩面性,隨著公民參與立法的作用越來越重要,其弊端和消極之處也越來越引起關(guān)注。因此,在公民參與立法的過程中,立法機關(guān)應該注意揚長避短,發(fā)揮公民參與的好處,避免公民參與帶來的相關(guān)壞處,使得公民參與立法切實的發(fā)揮其作用。

    (一)人們憧憬法治社會的到來,希望能夠通過立法消除所有社會矛盾,從而導致出現(xiàn)各種“激情立法言論”,缺乏真正理性的思考和認識,盲目的想通過激情、熱血來消除社會目前存在的一系列矛盾

    比如,因為人們對拐賣兒童的人販子的憤恨以及對失去孩子的父母的同情,要求對所有人販子判處死刑。

    人民群眾因為事件造成的危害而涌起的激動而憤怒的感情,使得立法有民意泛濫的危險,人們的熱情和憤怒都極其一致,產(chǎn)生各種帶著強烈情感的建議,其實是一種集體情感的宣泄。這種情況下產(chǎn)生的立法,肯定是非常不理智的。

    (二)法律的經(jīng)常性變更可能會引起公眾對法律的不信任,法律應有的強制性效力消弱

    亞里士多德曾指出:“如果輕易地對這種或那種法律常做這樣或者那樣的廢改,民眾守法的習性必須削減,而法律的威信也就跟著削弱了。”法律應當是穩(wěn)定的、長久的,不能朝令夕改,總是變更的法律會讓人們無所適從,并且對法律產(chǎn)生不信任感,不利于國家的長治久安。

    (三)公眾的素質(zhì)參差不齊,并不能全部理解法律內(nèi)容

    因為公眾參與的范圍及其廣泛,這就意味著不能統(tǒng)一公民的素質(zhì)水平,這就導致公民提出的反饋意見五花八門,水平參差不齊。有些群體還會站在自己的立場出發(fā),提出各種激情的立法建議。這就要求立法部門提高自身水平,提高獨立思考能力和鑒別能力,不可以匆忙立法,不能為了滿足公眾的情緒宣泄立法。

    四、保障公民參與立法的各項措施及建議

    公民參與立法具有非常重要的意義,當代社會是和諧穩(wěn)定的社會,人民要求社會法治平等、民主,而我國公民參與立法的現(xiàn)狀又說明,推進法治社會建設,促進公民參與立法,保證立法質(zhì)量和立法平等是一個漫長的過程,各項措施和制度都需要去建立健全。

    (一)創(chuàng)建信息交流平臺,提高公民參與積極性

    創(chuàng)建信息交流平臺,通過電視、廣播、網(wǎng)站、微信公眾號、微博等多種宣傳手段,及時公開公布相關(guān)的立法活動,征求立法建議,向公民傳達立法的背景、內(nèi)容及其意義,保證公民的知情權(quán)和參與權(quán)切實有效的實施。公民只有通過媒介了解了立法活動的相關(guān)信息,才能提出針對性的意見和建議,并且可以通過平臺實時了解立法推進情況和意見采納情況,真正的參與其中,提高積極性。同時,參與整個立法的過程中,又學到了相關(guān)的法律知識,提高了法律素養(yǎng),有利于建立和諧穩(wěn)定的法治社會。政府和公民的及時溝通,能夠讓公民更加信賴政府,有益于政府提出各項利國利民的措施。

    (二)拓展參與途徑,引導全民參與

    立法參與權(quán)是公民的基本權(quán)利,也是建立良好的法律制度的重要保證。法律法規(guī)要代表人民群眾的利益,就得廣泛的征集和傾聽人民的意見,所以拓展參與途徑,建立多種多樣的覆蓋各個階層和各個地區(qū)的參與制度非常重要。以往的參與途徑有傳統(tǒng)的留言板、意見箱、民意調(diào)查、聽證會等形式,這些途徑的覆蓋范圍都比較小。我們可以學習國外先進經(jīng)驗,不斷拓展參與形式,例如引進市民評審團、創(chuàng)建公民論壇、成立專門的小組等。我國可以結(jié)合本身國情和實際情況,從中探索出新的參與方式。

    (三)完善反饋機制,保證人民的參與得到切實回應,保證公民參與立法的現(xiàn)實效果

    公民參與立法是體現(xiàn)人民當家做主地位的有效途徑,能夠增加公眾對自己參與國家各項建設的信心。因此,僅僅有表面形式上的聽證會或者意見征求是遠遠不夠的,公民既然發(fā)出了自己的聲音,那么當然是非常希望得到回應。因此,必須建立完善反饋機制,將公民參與立法的結(jié)果落實到實處,防止立法權(quán)力的濫用,保證立法機關(guān)尊重公眾的參與。建立完善的反饋機制,能夠保證發(fā)出聲音和聲音得到回復,保證溝通的有效進行,從而建立高質(zhì)量的立法機關(guān)和民眾之間的互動。

    (四)立法機關(guān)不斷借鑒和學習國內(nèi)外先進經(jīng)驗,逐步建立健全完整的制度體系

    建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的公眾參與立法途徑是一個長期的、不斷摸索的過程,是一個復雜、需要耐性的過程,不可能一蹴而就。因此,需要立法機關(guān)以不斷學習、不斷進步的姿態(tài)去發(fā)揮主導作用,推動、推進各項政策的實施,從根源上重視民主、科學立法,杜絕立法過程中的敷衍、效率低下等各種行為。政府首先是一個遵守法治、重視法治的政府,才能引導人民去建立法治國家。

    (五)公眾應提高自身法律素養(yǎng),積極、正確的形式公眾參與立法的權(quán)利

    只有了解自身權(quán)利,才能夠正確行使自身權(quán)利。公眾應該提高自身參與意識,積極主動的關(guān)注政府各項立法活動,不做“沉默的大多數(shù)”,積極主動的發(fā)出自己的聲音,促進各項法律切實保證公民的利益。

    五、結(jié)語

    隨著我國民主和法治進程的推進,公眾參與立法的重要性越來越突出,而對公眾意見的收集和反饋也成為政府立法的一種必要途徑。公眾參與立法,有利于維護社會穩(wěn)定,保證各項社會活動按照社會秩序和法律要求順利進行,對于發(fā)揮人民的主體作用,增強人們的主人翁意識也有非常重要的作用。雖然公民參與立法也有其弊端,但是這些弊端的存在并不能抹殺其可以帶來的利益。并且,隨著立法制度的不斷完善和立法過程的不斷規(guī)范,公眾法治素養(yǎng)的不斷提升,公眾參與立法的弊端會越來越小。立法機關(guān)應該認清當前形勢,分析當前現(xiàn)狀,做到揚長避短,制定良性的法律法規(guī),保證公民參與立法的權(quán)利,貫徹群眾路線和依法治國的方針,構(gòu)建和諧、穩(wěn)定、長治久安的法治社會。

    參考文獻:

    [1][古希臘]亞里士多德著.吳壽彭譯.政治學.北京:商務印書館.1982.

    [2]吳佳馨.公眾參與立法之利弊博弈.法制與社會.2014(3).

    [3]朱力宇、張曙光.立法學.北京:中國人民大學出版社.2009.

    [4]張文顯.法理學.北京:中共中央黨校出版社.2002.

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