農(nóng)村土地整治中的理論與實(shí)踐探究

鄒建容

[摘要]當(dāng)前，我國正處于農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的依賴程度不斷增強(qiáng)，土地供需矛盾突出。實(shí)施土地整治能有效緩解用地矛盾，有力改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。近年來，各地土地整治項(xiàng)目增多、力度加大，但不同程度地存在工程質(zhì)量不高、整治效益不明顯、監(jiān)督管理不到位的現(xiàn)象。文章結(jié)合實(shí)際工作，對(duì)土地整治的理論與實(shí)踐進(jìn)行了思考，提出了應(yīng)對(duì)之策。

[關(guān)鍵詞]土地整治；問題；對(duì)策；理論與實(shí)踐

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.291

土地整治就是對(duì)未利用、未合理利用、低效利用的土地，通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，運(yùn)用工程、生物措施進(jìn)行山、水、林、田、路、村綜合整理、開發(fā)，從而改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。近年來，各地以“改田改土”為核心內(nèi)容的土地整治工作如火如荼，探索出土地整治的多種模式。但土地整治涉及內(nèi)容繁雜、技術(shù)要求高、情況千差萬別，導(dǎo)致土地整治問題層出不窮，勢必影響土地整治工作的健康發(fā)展。本文結(jié)合多年從事土地復(fù)墾、開發(fā)、利用工作實(shí)際，理性分析土地整治工作中的問題、原因，尋求破解之策，以期對(duì)土地整治工作有所裨益。

1 客觀認(rèn)識(shí)土地整治問題之表

重慶市墊江縣從事土地整治多年，先后開展了白家鎮(zhèn)湖濱村、曹回鎮(zhèn)河南村、長龍鎮(zhèn)長久村、五洞鎮(zhèn)農(nóng)灘村等眾多土地整治項(xiàng)目，實(shí)施土地整治62.3萬畝，其中復(fù)墾項(xiàng)目99個(gè)，新增耕地5.2萬畝。特別是高安鎮(zhèn)土地開發(fā)整治項(xiàng)目，涉及土地開發(fā)整理、地質(zhì)災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)諸多方面，計(jì)劃總投資13.9億元，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4747.6公頃，整合田土坎1307.7公頃，開墾坡地和未利用地306.7公頃，復(fù)墾農(nóng)村居民點(diǎn)用地968.1公頃，可新增耕地1066.7公頃，整個(gè)項(xiàng)目是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)工程。通過對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)地調(diào)查、走訪，這些土地整治項(xiàng)目在取得顯著成效的同時(shí)，也存在效率低下、內(nèi)容單一、監(jiān)管缺位等問題，浮現(xiàn)出土地整治熱潮下跟風(fēng)的表象。

1.1 整治內(nèi)容單一，缺乏整體意識(shí)

多數(shù)整治項(xiàng)目僅停留在土地平整、砌筑堡坎、維修道路、疏通渠道幾個(gè)方面，對(duì)農(nóng)村村落的布局、公用設(shè)施的建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及景觀建設(shè)等方面涉及較少，沒有從土地整治的整體功能、綜合作用方面考慮，將土地整治僅看作簡單的“土地平整”，這樣的土地整治項(xiàng)目占了60%～70%。

1.2 整治隨意性大，缺乏科學(xué)規(guī)劃

土地整治是一項(xiàng)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳎瑧?yīng)按照土地整治規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。但由于土地整治理論知識(shí)不夠、理性認(rèn)識(shí)不足，部分規(guī)劃的不合理，土地整治過程中不得不變更規(guī)劃內(nèi)容、變更整治內(nèi)容，土地整治隨意性大。

1.3 整治質(zhì)量不高，缺乏有效監(jiān)管

土地整治項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)管，部分工程設(shè)施、設(shè)備數(shù)量沒有完成設(shè)計(jì)任務(wù)，以少充多、以舊充新；有的建成設(shè)施達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，工程所用材料不達(dá)標(biāo)，出現(xiàn)“豆腐渣”工程；有的設(shè)施管護(hù)不到位，工程驗(yàn)收后就不能正常使用。

1.4 整治效益低下，作用發(fā)揮不夠

很多土地整治項(xiàng)目往往重在前期的論證、包裝、設(shè)計(jì)，施工結(jié)束后，對(duì)整治后的土地如何利用就少有人問津，往往是土地整治結(jié)束之時(shí)就是土地摞荒之日，少有人考慮土地整治的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)效益。

2 理性探究土地整治問題之源

2.1 社會(huì)宣傳不到位，社會(huì)力量發(fā)揮不夠

土地整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府引導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與，因此加強(qiáng)土地整治宣傳就必不可少。但實(shí)際情況好像土地整治就是“政府”和“業(yè)主”兩家的事，社會(huì)對(duì)土地開發(fā)整治工作不了解，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)不明確。政府各級(jí)部門也是“各唱各的調(diào)，各吹各的號(hào)”，如同“鐵路警察各管一段”，忽略了土地整治資源的有效整合，忽略了各方共同作用的發(fā)揮。

2.2 群眾認(rèn)識(shí)不到位，群眾主體作用不強(qiáng)

土地整治雖然是一項(xiàng)利國、利民的“民心工程”，但部分群眾對(duì)此認(rèn)識(shí)不到位，一方面主動(dòng)參與土地整治的積極性不高，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的支持不夠；另一方面還站在一己利益的角度，在涉及自身利益時(shí)就產(chǎn)生消極、被動(dòng)、抵觸的情緒，提出苛刻要求，阻撓工程施工和項(xiàng)目推進(jìn)。

2.3 監(jiān)督管理不到位，重建輕管思維突出

表現(xiàn)在現(xiàn)場施工隊(duì)伍技術(shù)水平低，專業(yè)技術(shù)人員較少；有的規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)地完全不符，單體圖、施工平面圖完全不能指導(dǎo)施工；有的現(xiàn)場監(jiān)理人員知識(shí)單一，沒有配備懂測量、水利、道路、施工管理等方面的監(jiān)理員，監(jiān)管措施不到位使部分工程設(shè)施、設(shè)備數(shù)量等沒有完成設(shè)計(jì)任務(wù)，或者建成的設(shè)施達(dá)不到設(shè)計(jì)要求。

2.4 評(píng)價(jià)體系不到位，效益作用嚴(yán)重弱化

土地開發(fā)整治項(xiàng)目完成后，具體發(fā)揮了哪些效益，包括對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的影響，這些都應(yīng)在工程結(jié)束后繼續(xù)跟蹤調(diào)查，及時(shí)分析土地整治的效果。但目前土地整治項(xiàng)目結(jié)束、竣工驗(yàn)收后無人問津。

3 準(zhǔn)確把握破解土地問題之策

3.1 強(qiáng)化理性認(rèn)識(shí)，提升土地整治的科學(xué)性

土地整治是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。通過對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，達(dá)到提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收的作用。因此，對(duì)土地整治要用科學(xué)的、綜合的、整體的指導(dǎo)思想，提升土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、效益評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升土地整治的科學(xué)性。

3.2 立足實(shí)踐創(chuàng)新，尋求整治模式的多樣性

土地整治必須因時(shí)因地，結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛?、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素多形式推進(jìn)。經(jīng)過多年的實(shí)踐，目前我們探索出了“政府主導(dǎo)”“市場引導(dǎo)”以及“農(nóng)民聯(lián)戶”等土地整治模式?！罢鲗?dǎo)”型就是遵循“政府主導(dǎo)、國土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)”的機(jī)制，形成各部門齊抓共管的格局?！笆袌鲆龑?dǎo)”型是以市場需求為導(dǎo)向，引入社會(huì)資本進(jìn)行土地整治，按照“誰投資，誰受益”的原則，使土地“資本”價(jià)值得以顯化?！稗r(nóng)民聯(lián)戶”型就是通過農(nóng)民自愿申請(qǐng)，自愿交出承包土地，在調(diào)整土地權(quán)屬后進(jìn)入土地整理項(xiàng)目庫，由組建的專業(yè)合作社作為項(xiàng)目實(shí)施主體，組織農(nóng)民施工建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地整治方式與土地利用的有效結(jié)合。

3.3 完善項(xiàng)目管理，形成管理制度的系統(tǒng)化

從土地整治項(xiàng)目的前期認(rèn)證到項(xiàng)目結(jié)束、后期效益的發(fā)揮形成一套制度，進(jìn)行系統(tǒng)化管理。在項(xiàng)目前期論證管理中，將衛(wèi)星遙感、GIS等技術(shù)應(yīng)用到土地整治項(xiàng)目測量、設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)；在項(xiàng)目實(shí)施管理中，形成土地整治中心、項(xiàng)目所在地國土資源管理部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)多方嚴(yán)格監(jiān)管的格局；在項(xiàng)目變更管理中，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的實(shí)施方案，不得隨意變更工程內(nèi)容、數(shù)量、布局和投資規(guī)模。在項(xiàng)目驗(yàn)收管理中，形成項(xiàng)目驗(yàn)收參與人員“終身負(fù)責(zé)制”，負(fù)責(zé)勘驗(yàn)的內(nèi)容；在項(xiàng)目后續(xù)管理中，項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照規(guī)劃用途使用土地，不得擅自改變土地用途。

3.4 注重效益評(píng)價(jià)，確保整治效益的最大化

土地整治的目的是要實(shí)現(xiàn)整治土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益，要從投入產(chǎn)出的角度，測算土地整治的成本、利弊、好壞，對(duì)比分析土地整治后土層厚薄、養(yǎng)分多少、土壤生產(chǎn)力有無明顯變化。同時(shí)，通過農(nóng)村灌排設(shè)施的配套、農(nóng)田林網(wǎng)空間的配置，評(píng)價(jià)農(nóng)村水土保持、水源涵養(yǎng)和抗旱耐澇條件的影響程度，達(dá)到美化生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境的作用。

參考文獻(xiàn)：

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