淺析山東省臨沂市耕地保護與利用

陳軍偉　徐興日　張純濤

摘 要 耕地是土地資源中的精華，也是重要的環(huán)境因子，耕地保護對自然資源和環(huán)境保護均具有重要意義。為更好地保護耕地，保障糧食安全，本文分析了臨沂市耕地保護利用的基本做法，指出了制約耕地保護問題的主要癥結(jié)，闡述了今后實施更好地保護耕地措施建議。

關(guān)鍵詞 耕地保護 土地整治 臨沂

臨沂地處魯中南低山丘陵區(qū)東南部和魯東丘陵南部，總面積1.72萬平方千米，山地、丘陵、平原面積各占1/3，人均耕地僅 1.32畝。近幾年，隨著工業(yè)化和城市化的急劇發(fā)展，全市人地矛盾日漸突出，因此探索一條如何更加有效的保護耕地路徑顯得較為迫切。

一、臨沂市耕地保護利用基本情況

臨沂市中農(nóng)用地總面積128.4萬公頃，其中耕地面積84.11萬公頃。2006年以來，全市共組織實施土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項目732個，總規(guī)模72萬畝，改造中低產(chǎn)田44萬畝；實施土地綜合整治項目6個，總面積31.4萬畝；實施高標準基本農(nóng)田工程，建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田310萬畝。累計新增耕地12萬畝，實現(xiàn)連續(xù)15年市域內(nèi)耕地占補平衡。

二、臨沂市耕地保護利用主要途徑

（一）強化農(nóng)地保護意識，建立健全規(guī)章制度

一是成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。市政府成立了由分管市長任組長，國土、財政、農(nóng)業(yè)等部門主要負責(zé)人為成員的耕地保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣、鎮(zhèn)政府均成立了相應(yīng)工作機構(gòu)。二是實行耕地保護目標責(zé)任制。明確了地方政府主要負責(zé)人是耕地保護第一責(zé)任人，對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量負責(zé)；實行耕地和基本農(nóng)田保護領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度，強化地方政府主要負責(zé)人耕地保護責(zé)任意識。三是完善耕地保護相關(guān)制度。先后下發(fā)《臨沂市土地開發(fā)整理復(fù)墾項目實施管理暫行辦法》等規(guī)范性文件20余份，形成了較為完備的制度體系。

（二）提高農(nóng)地利用效率，從源頭上減少耕地占用

一是嚴格建設(shè)占用農(nóng)地標準。對產(chǎn)業(yè)無特殊要求的新建工業(yè)項目，一般應(yīng)建設(shè)2層以上的多層廠房。建立“項目入園論證制度”，總投資2000萬元以下、用地規(guī)模20畝以下的新增工業(yè)項目不單獨供地。二是加大存量挖潛力度。在實踐中總結(jié)形成了“節(jié)地八法”，推進土地集約高效利用。三是創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”模式。積極引導(dǎo)工業(yè)項目跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)向省級以上開發(fā)區(qū)集中，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動土地節(jié)約集約利用。

（三）積極實施土地整治工程，提升農(nóng)地數(shù)量和質(zhì)量

土地整治是補充耕地，實現(xiàn)農(nóng)地保護目標的重要手段?？茖W(xué)規(guī)劃保證了土地后備資源有計劃、有步驟、有目標地合理開發(fā)。落實土地整理制、項目法人制、監(jiān)理制等“六制”，規(guī)范了項目實施規(guī)章。堅持農(nóng)民群眾全程參與，組織受益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居干部搞好監(jiān)督，實行聯(lián)合監(jiān)理會簽制，邀請村民代表參加驗收。

（四）嚴格執(zhí)法監(jiān)管，杜絕違法占用耕地行為

健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，推行“網(wǎng)格化”管理，對亂戰(zhàn)耕地的違法行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。全面運行數(shù)字執(zhí)法信息系統(tǒng)，將違法用地的地理位置實時標注和顯示，為土地違法案件早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止、早查處搭建了高效便捷平臺。成立了國土公安聯(lián)合執(zhí)法室，國土、法院、檢察、公安、監(jiān)察等部門配合聯(lián)動執(zhí)法，暢通案件移送渠道，耕地違法查糾能力大幅提升。

三、存在問題及原因分析

雖然臨沂市耕地保護工作取得了一定成效，但仍存在一些突出問題。主要體現(xiàn)在以下方面：

一是耕地后備資源不斷減少，耕地占補平衡面臨的壓力越來越大。2015年耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，目前全市可供開發(fā)利用的耕地后備資源總計21萬畝，僅為2003年資源總量的13%，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小的耕地后備資源大都已開發(fā)完畢?？梢灶A(yù)見，耕地后備資源持續(xù)減少，將使保護耕地面臨的壓力越來越大。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率低，節(jié)約集約利用潛力亟待挖掘。臨沂市人均集體建設(shè)用地面積201平方米，遠遠高于國家規(guī)定的人均占地120平方米上限，提高農(nóng)地利用效率形勢迫切。三是群眾觀念淡薄，一些地方違法違規(guī)用地仍有發(fā)生。部分群眾依法用地意識不強，置土地規(guī)劃不顧，肆意侵占農(nóng)地，導(dǎo)致農(nóng)地利用效率不斷降低。

四、思路和建議

根據(jù)以上存在的問題，結(jié)合臨沂市耕地保護利用現(xiàn)狀，提出以下思路和建議：

（一）探索健全完善政府耕地責(zé)任目標機制

一是進一步強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。保護和合理利用土地的主要責(zé)任在地方政府，特別是縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。各縣區(qū)政府一把手對本區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責(zé)，既要保障建設(shè)用地，又要保護好耕地特別是基本農(nóng)田。二是將土地管理納入政績考核范疇，強化量化目標考核力度，嚴格實行耕地保護一票否決制度。三是進一步增強各級法制意識。自覺遵守土地管理法律法規(guī)，嚴格落實耕地保護責(zé)任追究制，做到依法管地用地。

（二）進一步加大土地整治投入力度

一是堅持政府投資為主，鼓勵和引導(dǎo)社會參與開發(fā)，為土地整治項目建設(shè)提供有利條件。二是抓好土地整治項目工程質(zhì)量，探索建立耕地質(zhì)量監(jiān)督管理體制，確保耕地數(shù)量量不減少，質(zhì)量有提升。三是積極探索建立異地占補平衡機制，爭取省廳支持，通過市場化運作模式，向占補平衡指標資源豐富地區(qū)購買，解決重大項目用地迫切需求。

（三）進一步加大對耕地保護的監(jiān)管力度

不斷強化執(zhí)法監(jiān)察，加大動態(tài)巡查。尤其是舉報查處力度，完善縣區(qū)、鎮(zhèn)、村、組四級監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，做到縱到底、橫到邊，明確標準，分區(qū)劃片，責(zé)任到人，嚴格獎懲，確保對發(fā)現(xiàn)的問題及時查處、糾正到位。強化共同監(jiān)督，建立多部門聯(lián)動機制，發(fā)揮優(yōu)勢，主動參與，形成政府主導(dǎo)、國土牽頭、部門參與、齊抓共管的工作格局。

（陳軍偉單位為山東省臨沂市國土資源局；徐興日單位為大連市旅順口土地儲備交易中心；張純濤單位為山東淄博德昀土地房地產(chǎn)評估咨詢有限公司）