對糧食主產(chǎn)縣脫貧問題的若干思考

周立

摘 要：糧食主產(chǎn)縣是糧食主產(chǎn)區(qū)的具體行政單元，是我國實現(xiàn)糧食生產(chǎn)能力大幅提升、確保糧食安全的重要抓手。重視與解決糧食主產(chǎn)縣的全面脫貧問題，對“十三五”時期全面小康社會的建成和貧困人口的全面脫貧都具有十分重大的意義。河南的20個糧食主產(chǎn)縣的貧困問題比較嚴(yán)重，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的“塌陷”現(xiàn)象，這給河南糧食生產(chǎn)和國家糧食安全帶來了巨大隱患。農(nóng)民人均土地少、種糧收入低，農(nóng)戶收入渠道窄，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，種植技術(shù)落后，工業(yè)化進(jìn)程緩慢，產(chǎn)業(yè)帶動力弱等，是造成河南省糧食主產(chǎn)縣貧困的主要原因。只有通過持續(xù)加大扶貧開發(fā)的資金投入，不斷推進(jìn)扶貧政策創(chuàng)新，開展地區(qū)間社會幫扶活動，實施對糧食主產(chǎn)縣的工業(yè)化援助，加大各級財政對糧食主產(chǎn)縣的投入等，才能實現(xiàn)糧食主產(chǎn)縣全面脫貧。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)縣；貧困治理；脫貧

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0059-06

糧食主產(chǎn)區(qū)是指在特定的自然、社會、經(jīng)濟(jì)、歷史和技術(shù)條件下形成的，從糧食的生產(chǎn)地位、生產(chǎn)效率、經(jīng)濟(jì)地位及糧食生產(chǎn)的商品化水平和穩(wěn)定程度等方面來看，較之其他農(nóng)區(qū)都有明顯比較優(yōu)勢的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域。①糧食主產(chǎn)縣是糧食主產(chǎn)區(qū)的具體行政單元，指糧食生產(chǎn)相對集中、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢明顯的區(qū)域。糧食主產(chǎn)縣在生產(chǎn)糧食、保證國家糧食安全方面發(fā)揮著不可替代的作用，但所面臨的嚴(yán)重貧困問題也給國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大隱患。2015年8月，中國小康建設(shè)研究會發(fā)布的一份調(diào)研報告引發(fā)了社會各界對糧食主產(chǎn)縣嚴(yán)重貧困問題的關(guān)注。這份名為《在“十三五”時期加快實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展戰(zhàn)略的建議》的研究報告在對全國800個產(chǎn)糧大縣深入調(diào)研的基礎(chǔ)上指出：“占全國糧食總產(chǎn)量近四分之三的我國800個產(chǎn)糧大縣中，國家級貧困縣卻超過百個，貧困人口達(dá)3600萬。糧食產(chǎn)量與縣級財力‘糧財?shù)箳飕F(xiàn)象十分明顯，給國家糧食安全帶來隱患?！雹谥匾暫吞接懠Z食主產(chǎn)縣的貧困治理、全面脫貧問題，不僅是糧食主產(chǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求，而且對“十三五”時期全面小康社會的建成和貧困人口的全面脫貧都具有重大意義。本文以作為13個國家級糧食主產(chǎn)區(qū)之一的河南?、蹫槔?，通過對河南省20個糧食主產(chǎn)縣（或為縣級市，為了行文方便，以下統(tǒng)稱縣）的貧困狀況及其原因的深入分析，提出一些有針對性的對策建議，以期對糧食主產(chǎn)區(qū)的貧困治理工作有所啟示。

一、河南省糧食主產(chǎn)縣貧困狀況分析

2015年河南省糧食產(chǎn)量第一次突破1200億斤，占全國糧食總產(chǎn)量的十分之一，其中小麥產(chǎn)量700.2億斤，占全國總產(chǎn)量的四分之一。④但在河南省，糧食生產(chǎn)在不同地方尤其是不同縣域存在一定的差異性?？傮w來看，河南省大部分地區(qū)都屬于產(chǎn)糧區(qū)，約有三分之二的縣為產(chǎn)糧大縣。2009年，國務(wù)院頒布的《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》提出：從13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）選出680個縣（市、區(qū)、場）作為糧食生產(chǎn)核心區(qū)，從晉、浙、閩、粵、桂、渝、貴、云、陜、甘、寧等11個非糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)、市）選出120個糧食生產(chǎn)大縣（市、區(qū)），共800個產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)、場）進(jìn)行重點建設(shè)。其中規(guī)定的河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)共20個，分別是：滑縣、固始縣、唐河縣、永城市、太康縣、鄧州市、商水縣、上蔡縣、夏邑縣、息縣、虞城縣、濮陽縣、鹿邑縣、西平縣、淮陽縣、鄲城縣、正陽縣、新蔡縣、沈丘縣、項城市。這些縣的年均糧食產(chǎn)量在20億斤以上，平均播種面積超過300萬畝，糧食主產(chǎn)縣的特征突出。

河南省的20個糧食主產(chǎn)縣共有人口2586.41萬人，其中鄉(xiāng)村常住人口1290萬人，分別占全省總?cè)丝?、鄉(xiāng)村常住總?cè)丝诘?4.26%、24.95%；主要農(nóng)作物播種面積6530萬畝，占全省農(nóng)作物播種面積的30.28%，是全省重要的農(nóng)業(yè)大區(qū)和糧食生產(chǎn)基地。⑤2014年，河南省20個糧食主產(chǎn)縣的糧食總產(chǎn)量2050萬噸，占全省糧食總產(chǎn)量的35.52%；農(nóng)林牧漁業(yè)增加值1104億元，占全省農(nóng)林牧漁業(yè)增加值總量的26%。⑥這些縣盡管在糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面在全省居于突出地位，但在貧困治理方面面臨比較嚴(yán)峻的形勢，主要是貧困面較大：20個糧食主產(chǎn)縣中國家級扶貧開發(fā)工作重點縣10個、省級扶貧開發(fā)工作重點縣4個，70%都是貧困縣。⑦同時，貧困地區(qū)的基本經(jīng)濟(jì)狀況不容樂觀。2014年，河南省20個糧食主產(chǎn)縣的人均生產(chǎn)總值22452.3元，僅是全省人均生產(chǎn)總值37072元的61%；農(nóng)民人均純收入8313.3元，是全省農(nóng)民人均純收入9966.07元的83%；人均公共財政預(yù)算收入852元，是全省人均公共財政預(yù)算收入2903元的29.35%。⑧可以說，20個糧食主產(chǎn)縣出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的“塌陷”現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后減緩了這些縣脫貧解困的步伐，有的縣甚至出現(xiàn)了低收入人口不減反增的不正?，F(xiàn)象，這不僅嚴(yán)重影響河南省貧困治理、全面脫貧工作的進(jìn)程，而且嚴(yán)重影響這些縣在糧食生產(chǎn)上的進(jìn)一步發(fā)展，為河南糧食生產(chǎn)和國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)帶來了較大隱患。

二、河南省糧食主產(chǎn)縣貧困原因分析

河南省糧食主產(chǎn)縣貧困是多種因素綜合作用的結(jié)果，其原因主要有以下五個方面。

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，因災(zāi)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重

加強(qiáng)以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的最基本保障，也是近些年來河南省糧食主產(chǎn)縣確立的重點工作之一，但由于財力、物力等條件所限，河南省糧食主產(chǎn)縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件仍處在比較落后的狀態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計，河南省20個糧食主產(chǎn)縣中低產(chǎn)田面積占總耕地面積的70%，有些地方農(nóng)業(yè)抗災(zāi)害、抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)農(nóng)業(yè)大災(zāi)大減產(chǎn)、小災(zāi)小減產(chǎn)的“靠天吃飯”局面。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后對河南省糧食主產(chǎn)縣貧困人口穩(wěn)步脫貧產(chǎn)生了極大的不利影響，甚至導(dǎo)致一些地方因災(zāi)減產(chǎn)、因災(zāi)返貧。

2.種植技術(shù)整體落后，種植成本較高，農(nóng)業(yè)競爭力較低

河南農(nóng)業(yè)整體上仍以小農(nóng)自耕模式為主，20個糧食主產(chǎn)縣中絕大部分地區(qū)的糧農(nóng)經(jīng)營仍然以戶為單位進(jìn)行，戶均耕地面積較少，經(jīng)營規(guī)模很小，種植工具和技術(shù)比較傳統(tǒng)、落后，導(dǎo)致糧食單產(chǎn)水平不高。為了提高產(chǎn)量，種植戶不得不在小塊土地上投入大量勞動力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，由此進(jìn)一步導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本居高不下。另外，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料薄膜、農(nóng)業(yè)用電等的成本較高，而且其價格增幅遠(yuǎn)大于糧食價格增幅。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊提供的數(shù)據(jù)，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格上漲20%時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲30%。⑨這種現(xiàn)象進(jìn)一步壓縮了農(nóng)戶種糧的利潤空間。根據(jù)一項實地調(diào)查，河南省糧食主產(chǎn)縣中農(nóng)村戶主和家庭成員外出務(wù)工的比例要低于非糧食主產(chǎn)縣農(nóng)村戶主和家庭成員外出務(wù)工的比例，這表明糧食主產(chǎn)縣中大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力滯留在有限的耕地上，這其實也嚴(yán)重制約了糧食主產(chǎn)縣勞動生產(chǎn)率提高。⑩糧食種植的周期長、投入大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格偏高、增速過快，糧食生產(chǎn)率低下等因素使糧食生產(chǎn)成本高企，再加上糧農(nóng)市場信息不對稱，分散的糧食種植戶無法及時、準(zhǔn)確地掌握糧食市場的供需信息和價格信息，造成糧食品種結(jié)構(gòu)無法在市場上適銷對路，進(jìn)而導(dǎo)致糧食產(chǎn)品的市場競爭力弱，這對糧食種植戶來說風(fēng)險較高，影響其種糧積極性。endprint

3.工業(yè)化進(jìn)程緩慢，產(chǎn)業(yè)帶動力弱

近些年來，工業(yè)化水平低是造成糧食主產(chǎn)區(qū)貧困的主要原因之一。河南省20個糧食主產(chǎn)縣的第二產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的平均比例為43%，比全省平均比例51%低了8個百分點。B11為了加速工業(yè)化進(jìn)程，糧食主產(chǎn)縣都在積極采取招商引資、發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)等措施，壯大工業(yè)規(guī)模，特別是圍繞“農(nóng)”字做文章，在發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)方面邁出一定的步伐。但由于糧食主產(chǎn)縣的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套條件差，城鎮(zhèn)化水平低，缺少大城市、大企業(yè)的帶動與輻射，以及資金、人才嚴(yán)重外流，招商引資環(huán)境不優(yōu)等方面原因，多數(shù)地方的工業(yè)仍處在落后狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小。目前，河南省20個糧食主產(chǎn)縣的14個扶貧開發(fā)重點縣中僅有一家省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

工業(yè)化進(jìn)程滯后直接使地方財政陷入困境。河南省20個糧食主產(chǎn)縣的縣鄉(xiāng)財源結(jié)構(gòu)單一，工商稅收入少，財政收入增長緩慢，收支缺口巨大等問題在很長一段時間內(nèi)都將難以解決。河南省糧食主產(chǎn)縣中14個扶貧開發(fā)重點縣財政支出的一半以上都靠轉(zhuǎn)移支付支撐，縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)十分沉重；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)到近千萬元，有的縣級政府負(fù)債超過億元，地方財力已經(jīng)沒有能力為貧困人口提供應(yīng)有的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長與社會事業(yè)發(fā)展相互鎖定、互為因果、相互制約的不良局面。貧困縣工業(yè)化進(jìn)程滯后還造成對貧困人口增收的產(chǎn)業(yè)帶動力不足，不僅使農(nóng)村勞動力的從業(yè)空間受到限制，很難得到非農(nóng)業(yè)收入，而且使貧困人口不能直接享受到現(xiàn)代工業(yè)文明成果，在經(jīng)營理念更新、經(jīng)濟(jì)信息獲取、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)品銷售等方面處于被動地位，影響其經(jīng)營的擴(kuò)展和活力的發(fā)揮。

4.農(nóng)民人均土地少，種糧收入低

糧食主產(chǎn)縣農(nóng)民貧困，貧就貧在土地小規(guī)模經(jīng)營上，貧在農(nóng)戶種糧的低效益上。改革開放以后，農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，由于人多地少和采取“均田”化承包方式，造成農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模普遍偏小。在河南省20個糧食主產(chǎn)縣的14個扶貧開發(fā)重點縣，鄉(xiāng)村人均耕地面積2.5畝。B12在這樣的土地經(jīng)營規(guī)模下，單靠種植糧食作物，農(nóng)戶很難致富。根據(jù)筆者對鄧州市一些貧困戶的調(diào)查，種植小麥、玉米的成本、收益分別為：每畝小麥需要種子50元、化肥160元，成本合計391元，產(chǎn)值810元，不計人工費(fèi)，每畝收益419元；每畝玉米需要種子40元、化肥120元、農(nóng)藥30元、澆水70元，產(chǎn)值695元，不計人工費(fèi)，每畝收益435元；按人均2.5畝農(nóng)地夏收小麥、秋收玉米計，每人年均純收益2135元。這還是按照正常年景來算的，如果遭遇自然災(zāi)害，人均種糧收入就會大幅度下降。在河南省糧食主產(chǎn)縣的貧困戶收入構(gòu)成中，種植業(yè)收入占總收入的比重在70%左右，種植業(yè)收入中又主要以糧食作物的收入為主。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，如果耕地面積不變，單靠增加其他要素的投入量，將造成邊際收益遞減。農(nóng)戶用小規(guī)模經(jīng)營土地的方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很難徹底擺脫貧困。解決種糧增收問題的主要途徑，只能是擴(kuò)大人均耕地面積，實行土地規(guī)模化經(jīng)營，但事實上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量十分有限且流轉(zhuǎn)方式失于規(guī)范。根據(jù)筆者對河南省一些糧食主產(chǎn)縣的調(diào)查，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量僅占總播種面積的20%左右，戶與戶之間的流轉(zhuǎn)約占土地流轉(zhuǎn)總量的50%。

5.貧困戶投資能力弱，收入渠道窄

河南省糧食主產(chǎn)縣貧困農(nóng)戶的經(jīng)營項目除以產(chǎn)糧為主的種植業(yè)及飼養(yǎng)少量畜禽外，二、三產(chǎn)業(yè)項目很少，其收入來源主要是農(nóng)業(yè)和務(wù)工收入。近年來，許多貧困戶都在積極尋求致富門路，主要有兩種途徑：一種是圍繞土地等自身資源條件開發(fā)新的經(jīng)營項目。有的對種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，發(fā)展效益較高的特色種植業(yè)，如種植蔬菜、中藥材、林果等；有的在種植業(yè)以外找出路，或擴(kuò)大畜禽飼養(yǎng)規(guī)模，或從事家庭加工業(yè)。但由于長期積貧積困，多數(shù)貧困戶缺乏應(yīng)有的投資能力，同時在獲取信貸資金方面面臨困難。在糧食主產(chǎn)縣，多數(shù)貧困地方被金融機(jī)構(gòu)確定為金融高風(fēng)險區(qū)，農(nóng)村信用社受存款水平和額度限制，對貧困地方發(fā)放的貸款十分有限，再加上擔(dān)保機(jī)制不完善，致使面向貧困戶的小額扶貧信貸資金的發(fā)放落實越來越困難。資金匱乏造成貧困戶經(jīng)營項目投入不足，也就不能形成應(yīng)有的經(jīng)營規(guī)模并產(chǎn)生良好效果。另一種途徑是通過外出務(wù)工增加收入。在糧食主產(chǎn)縣的貧困家庭，勞動力外出務(wù)工已經(jīng)成為主要的脫貧渠道之一，脫貧的程度與穩(wěn)定性取決于外出勞動力的數(shù)量、勞務(wù)收入的高低及收入穩(wěn)定狀態(tài)。不過，目前的貧困地區(qū)多數(shù)是勞動力缺乏或者人口的勞動素質(zhì)整體較低的地區(qū)。根據(jù)筆者對夏邑縣等地的調(diào)查，農(nóng)村貧困戶種糧農(nóng)戶中有70%以上的人為初中以下文化程度，這些人少知識、缺技能，在外務(wù)工收入低，很難達(dá)到靠勞務(wù)收入脫貧的目的。這種現(xiàn)象從糧食主產(chǎn)縣的教育發(fā)展?fàn)顩r中也可以看出。2014年，河南省20個糧食主產(chǎn)縣的小學(xué)和初中入學(xué)率基本上都達(dá)到了百分之百，已經(jīng)實現(xiàn)了義務(wù)教育的普及，但高中階段的毛入學(xué)率普遍偏低，只有固始縣達(dá)到了101%的毛入學(xué)率，其他縣的毛入學(xué)率參差不齊、整體偏低。經(jīng)計算，河南省20個糧食主產(chǎn)縣的高中階段毛入學(xué)率平均只有58.11%，比全省高中階段毛入學(xué)率低了32.19個百分點。B13這么低的高中階段毛入學(xué)率意味著這些縣的適齡孩子中近一半人初中畢業(yè)后無法接受高中階段的教育，這就必然導(dǎo)致在未來很長一段時間內(nèi)這些縣的人口整體受教育水平和勞動素質(zhì)偏低且提升乏力，這也使這些縣的農(nóng)戶通過外出務(wù)工增加收入的意愿從長期來看難以收到明顯成效。

三、加快糧食主產(chǎn)縣脫貧解困的對策建議

“十三五”時期是我國全面建成小康社會、全面實現(xiàn)脫貧的決勝階段?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確指出：“我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”這是對全國的要求，也是對河南省的要求。2016年2月河南省頒布《中共河南省委 河南省人民政府關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》，其中明確提出了河南的貧困治理目標(biāo)，即“對貧困縣實施分類分期脫貧管理，其中國定貧困縣中蘭考、滑縣在2016年實現(xiàn)脫貧，省定貧困縣在2018年以前實現(xiàn)脫貧，所有貧困縣在2019年前實現(xiàn)脫貧”，從而“確保我省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的576萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困村全部達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)、退出貧困序列，53個國家和省定貧困縣全部摘帽”。可以說，“十三五”時期河南省貧困治理、脫貧解困的任務(wù)是艱巨的，同時又是大有可為、必然會勝利完成的。這其中，切實解決糧食主產(chǎn)縣的貧困問題對作為農(nóng)業(yè)大省和國家級糧食生產(chǎn)核心區(qū)的河南來說，無疑是一個很好的貧困治理的抓手和切入點，具有十分重大的意義。河南省不僅可以以此為契機(jī)找到一條適合農(nóng)業(yè)良性、可持續(xù)發(fā)展的脫貧之路，而且可以以此保障和鞏固國家糧食安全，消除貧困對糧食生產(chǎn)的威脅。因此，創(chuàng)造性地開展糧食主產(chǎn)縣扶貧脫貧工作，加大對糧食主產(chǎn)縣扶貧脫貧的扶持力度，已經(jīng)成為新時期新階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。endprint

近年來，河南省為加快糧食主產(chǎn)縣脫貧解困步伐，在扶貧開發(fā)工作中探索了多種途徑、采取了多種辦法。一是整村推進(jìn)，分批扶持。省政府根據(jù)扶貧規(guī)模，將中央和省財政扶貧資金及以工代賑資金總量的80%集中起來，再加上其他部門的力量，采取集中扶貧資金，整村推進(jìn)、分批扶持重點貧困村的辦法，對首批確定的整體推進(jìn)村實施“五通、兩建、兩改、一推”（即通水、通道路、通電、通電話、通廣播電視，建學(xué)校、建衛(wèi)生室，改廁所、改圈舍，推廣沼氣）工程，使這些村的基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)設(shè)施和群眾的生產(chǎn)生活條件都得到了顯著改善，貧困人口收入也有較大提高。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打牢發(fā)展基礎(chǔ)。河南省在糧食主產(chǎn)縣貧困地區(qū)大力開展以人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)村衛(wèi)生院、農(nóng)村中小學(xué)危房改造等為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件。三是積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實施產(chǎn)業(yè)化扶貧。河南省在糧食主產(chǎn)縣的貧困地方充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展高效優(yōu)質(zhì)特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林果業(yè)，培育了一批區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)；同時，根據(jù)市場導(dǎo)向，有重點地扶持了一批能直接帶動貧困戶增收的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織和龍頭企業(yè)，有力地優(yōu)化了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快了脫貧致富進(jìn)程。四是堅持搞好科技扶貧，提高貧困農(nóng)民的整體素質(zhì)。河南省的各級扶貧部門都十分重視科技扶貧工作，每年都安排一定數(shù)量的科技扶貧專項資金，用于貧困地區(qū)增強(qiáng)科技能力。五是狠抓勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。為了提高廣大貧困群眾的科技文化素質(zhì)，河南省糧食主產(chǎn)縣的扶貧開發(fā)重點縣在抓好農(nóng)村普遍教育和成人教育工作的同時，把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)作為扶貧開發(fā)的重點工作之一給予高度重視，加大投入，開展多形式培訓(xùn)，提高了貧困農(nóng)民的各種非農(nóng)技能和整體素質(zhì)，也加快了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐。六是實施小額信貸，解決農(nóng)戶融資難問題。河南省糧食主產(chǎn)縣的有關(guān)部門采取財政貼息、聯(lián)戶擔(dān)保、創(chuàng)建金融安全區(qū)和信用戶等方式，融通小規(guī)模信貸資金直接到戶，支持貧困戶經(jīng)營。這項工作近年來進(jìn)展較快，許多貧困戶因此擴(kuò)展了生產(chǎn)、增加了收益。七是不斷加大幫扶力度，增強(qiáng)扶貧開發(fā)工作合力。河南創(chuàng)設(shè)了省里廳級機(jī)關(guān)干部到貧困村駐村幫扶的工作機(jī)制，并采取聯(lián)縣駐村的辦法幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富。河南省糧食主產(chǎn)縣的扶貧開發(fā)重點縣和貧困村在各類幫扶活動中獲得了發(fā)展上的支持，扶貧脫貧工作取得了不俗的成績。

上述做法既是河南省多年來扶貧開發(fā)工作的成功實踐，又符合糧食主產(chǎn)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，對解決糧食主產(chǎn)縣貧困問題具有很強(qiáng)的適用性和針對性。特別是在扶貧開發(fā)中采取的整體推進(jìn)做法，以及加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技投入，注重勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和小額信貸入戶等措施，非常符合現(xiàn)階段糧食主產(chǎn)縣的扶貧工作實際，有利于提升扶貧開發(fā)效果。在今后的政策扶持上，除繼續(xù)按現(xiàn)行的扶貧開發(fā)政策要求做好各項工作外，還應(yīng)針對制約糧食主產(chǎn)縣發(fā)展的主要矛盾和扶貧開發(fā)中存在的關(guān)鍵問題，調(diào)整政策的著力點，以改善糧食主產(chǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境為重點，以加大投入和制度創(chuàng)新為手段，采取綜合配套的政策措施，開創(chuàng)糧食主產(chǎn)縣貧困治理工作新局面。具體的政策建議如下。

1.加大各級財政對糧食主產(chǎn)縣的投入

要加大財政向糧食主產(chǎn)縣轉(zhuǎn)移支付的力度。尤其要增加交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、科技、衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的投入，對以前因集資辦教育、修路、建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)項目而誘發(fā)的縣鄉(xiāng)政府欠債予以豁免；對財力水平低于標(biāo)準(zhǔn)財力的糧食主產(chǎn)縣，減免其公益性國債項目和貧困地區(qū)國債項目的轉(zhuǎn)貸資金，幫助這些地區(qū)增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，緩解公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重短缺的狀況。同時，完善國家對糧食主產(chǎn)縣的“三農(nóng)”補(bǔ)貼制度。各級財政要將對“三農(nóng)”投資重點向糧食主產(chǎn)縣傾斜，增加有利于農(nóng)民增收的補(bǔ)貼，擴(kuò)大糧食直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，增加對農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等直接生產(chǎn)要素的補(bǔ)貼；增加對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)的科技含量；加大對農(nóng)產(chǎn)品檢驗服務(wù)的支持和農(nóng)產(chǎn)品市場網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資。

要繼續(xù)加大對糧食生產(chǎn)主產(chǎn)縣扶貧開發(fā)的資金投入。糧食主產(chǎn)縣長期以來為國家糧食安全和支持城市及工業(yè)化地區(qū)發(fā)展做出了巨大犧牲，同時在發(fā)展上陷入了糧食生產(chǎn)越多、對國家貢獻(xiàn)越大，農(nóng)民增收越難、地方財政越窮、社會包袱越重的惡性循環(huán)，在貧困治理上面臨的形勢較為嚴(yán)峻。目前的扶貧開發(fā)政策在資金與項目扶持上并沒有給糧食主產(chǎn)縣特殊的優(yōu)惠對待，糧食主產(chǎn)縣扶貧資金的數(shù)量規(guī)模和扶貧項目遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際需要。鑒于此，各級政府要針對糧食主產(chǎn)縣比較薄弱的發(fā)展基礎(chǔ)，以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收和地方解困為目標(biāo)，不斷加大對糧食主產(chǎn)縣扶貧資金的投入。新增扶貧資金中要有較大比例用于糧食主產(chǎn)縣的扶貧開發(fā)，對糧食主產(chǎn)縣中扶貧開發(fā)重點縣的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、社會發(fā)展公用事業(yè)建設(shè)等扶貧項目優(yōu)先立項，并在資金上給予足額保證。要逐步增大對糧食主產(chǎn)縣財政扶貧的貼息規(guī)模，以引導(dǎo)更多信貸資金投向糧食主產(chǎn)縣的貧困地區(qū)，用于貧困農(nóng)民增強(qiáng)經(jīng)營實力和發(fā)展致富項目。

2.以政策創(chuàng)新加速糧食主產(chǎn)縣脫貧解困

一是深化農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革。在堅持和穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。要支持有能力擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的貧困農(nóng)戶積極接納依法流轉(zhuǎn)的土地，對這類農(nóng)戶在扶貧政策上給予優(yōu)先支持，切實幫助他們解決生產(chǎn)生活中的各種問題和困難，真正讓一些貧困農(nóng)戶因經(jīng)營土地而致富。二是大力推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革。首先，不斷加快農(nóng)村信用社改革步伐，使其真正成為改善農(nóng)村金融服務(wù)、加大金融支農(nóng)力度和為貧困戶提供信貸保障的社區(qū)性地方金融實體。其次，培育有競爭性的糧食主產(chǎn)縣金融市場。在有效防范金融風(fēng)險的前提下，對糧食主產(chǎn)縣的扶貧開發(fā)重點縣進(jìn)行非公有制金融機(jī)構(gòu)試點，開發(fā)新的為貧困戶服務(wù)的業(yè)務(wù)，探索成立更加貼近貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民需要的新型信貸擔(dān)保組織。最后，整合貧困地區(qū)的金融資源，督促各金融機(jī)構(gòu)落實承擔(dān)支持貧困地區(qū)發(fā)展義務(wù)的政策措施，明確金融機(jī)構(gòu)在縣及縣以下機(jī)構(gòu)網(wǎng)點新增存款用于支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展的比例。三是對農(nóng)民實行農(nóng)資價格直接補(bǔ)貼。為了減少農(nóng)資價格上漲給種糧農(nóng)戶帶來的損失和降低種糧成本，要在加強(qiáng)農(nóng)資市場監(jiān)管的同時對農(nóng)資補(bǔ)貼體制進(jìn)行改革。農(nóng)資補(bǔ)貼的方式主要是對農(nóng)資的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)實行多種形式的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，讓農(nóng)民從中得到實惠。應(yīng)借鑒糧食流通體制改革的經(jīng)驗，建立一種農(nóng)資直接補(bǔ)貼機(jī)制，將現(xiàn)行的一些間接補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民實行農(nóng)資價格直接補(bǔ)貼。四是實施對糧食主產(chǎn)縣工業(yè)化援助政策。要對糧食主產(chǎn)縣的企業(yè)實行稅收減免政策，以吸引、鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)到糧食主產(chǎn)縣投資建廠；建立農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級的政策資助機(jī)制，重點支持糧食主產(chǎn)縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展；通過財政貼息、補(bǔ)貼和擔(dān)保的方式，鼓勵社會資金投入糧食主產(chǎn)縣，推進(jìn)糧食主產(chǎn)縣的市場化改革和工業(yè)化進(jìn)程。要采取地區(qū)差別的投資調(diào)控政策，對經(jīng)濟(jì)過熱地區(qū)實行投資和土地控制。同時，考慮到糧食主產(chǎn)縣工業(yè)化進(jìn)程遲緩、地區(qū)差距拉大的實際，要適當(dāng)放開對糧食主產(chǎn)縣投資規(guī)模和土地使用指標(biāo)的控制，以促進(jìn)糧食主產(chǎn)縣特別是貧困地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。endprint

3.開展地區(qū)間社會幫扶活動

國內(nèi)、省內(nèi)的不同地區(qū)有各自的特點和比較優(yōu)勢，存在較為明顯的產(chǎn)業(yè)差異和發(fā)展水平差異。一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)化水平較高，具有資金、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢；糧食主產(chǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，但擁有土地、勞動力、農(nóng)產(chǎn)品等方面優(yōu)勢。加強(qiáng)地區(qū)間合作交流，既可以充分發(fā)揮彼此的比較優(yōu)勢，又可以使糧食主產(chǎn)縣的貧困地方和貧困群眾獲得發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，從而有利于農(nóng)產(chǎn)品銷售和農(nóng)村勞動力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，加快脫貧解困步伐。為了推進(jìn)糧食主產(chǎn)縣與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的合作，中央和省級政府要出臺相應(yīng)的政策措施，使合作雙方在政策引導(dǎo)下發(fā)揮比較優(yōu)勢、揚(yáng)長避短，如采取擴(kuò)大干部交流、加速勞動力轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間互動等舉措，取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧開發(fā)雙贏的效果；實行糧食銷區(qū)對口扶持產(chǎn)區(qū)的政策，引導(dǎo)銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進(jìn)行投入和幫扶，以此發(fā)揮糧食主產(chǎn)縣作為糧食生產(chǎn)基地的比較優(yōu)勢。

注釋

①⑨參見江紅梅：《湖南省糧食主產(chǎn)縣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整研究》，湖南師范大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第15頁。

②參見王宇：《產(chǎn)糧大縣反倒貧困糧財?shù)箳鞄黼[患》，《新華每日電訊》2015年8月23日。

③根據(jù)《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》的相關(guān)規(guī)定，國家級糧食主產(chǎn)區(qū)包括：黑龍江、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個?。▍^(qū)）。

④李志全：《河南糧食總產(chǎn)量首次突破1200億斤》，中國新聞網(wǎng)，http：//society.people.com.cn/n/2015/1209/c136657-27907764.html，2015-12-09.

⑤⑥⑧B11B12B13參見河南省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊：《河南統(tǒng)計年鑒2015》，中國統(tǒng)計出版社，2015年。

⑦參見《河南省人民政府辦公廳關(guān)于公布扶貧開發(fā)工作重點縣名單的通知》，《河南省人民政府公報》2012年第12號（總216號）。

⑩參見郭燕枝等：《戶主和家庭成員外出務(wù)工行為研究：基于河南、四川糧食主產(chǎn)縣與非主產(chǎn)縣的實證》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2015年第9期。

責(zé)任編輯：鄧 林

Abstract：The major grain-producing counties is the specific administrative unit of main grain-producing area， and also is an important grasp on China′s significantly growing grain production capacity， ensuring food security. Pay great attention to and solve the major grain-producing counties′ problem of comprehensive poverty elimination， which is of great significance to the building of a well-off society and comprehensive poverty elimination of poor people. The poverty of 20 major grain-producing counties in Henan is a serious problem， and there have been economic "collapse" which has brought enormous risks to Henan′s food production and food security. Few farmers′ per-capita land， low grain-growing income， narrow farmers′ income channel， poor infrastructure conditions， backward planting technology， a slow industrialization process， weak industry driving force are the main causes of poverty in Henan province′s major grain-producing counties. Only through the following measures， including sustained increase investment in poverty alleviation and development funds， promotion of the innovation of poverty elimination policy， implementation of social support activities among region， industrial assistance and increased financial investment to major grain-producing counties and other initiatives， can we get comprehensive poverty elimination in major grain-producing counties.

Key words：major grain-producing counties； poverty governance； poverty eliminationendprint