烏魯木齊全民參保登記的問題及對(duì)策研究

劉明貴

摘 要：自人社部啟動(dòng)全民參保登記計(jì)劃，烏魯木齊于2014年11月也開始推進(jìn)全民參保工作。烏市在實(shí)施全民參保過程中存在諸多問題：參保對(duì)象方面存在項(xiàng)目不齊全、參保率差距大；社保經(jīng)辦方面存在工作人員和工作經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足等問題，管理運(yùn)行方面也存在問題，根據(jù)這些問題提出相應(yīng)的對(duì)策，如加大宣傳力度調(diào)動(dòng)市民參保積極性，大力推進(jìn)參保護(hù)面，加強(qiáng)社保基層工作隊(duì)伍建設(shè)，設(shè)立專項(xiàng)資金等措施。

關(guān)鍵詞：烏魯木齊；全民參保；登記

一、全民參保登記概念

目前我國已經(jīng)初步建立了世界上最大的社會(huì)保障體系，但目前我國還有近2億人未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，離全覆蓋的目標(biāo)差距還很大。同時(shí)參保資源的底數(shù)不清，重復(fù)參保和中斷參保并存，社會(huì)保險(xiǎn)碎片化以及轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢等問題依然存在。因此，要從根本上解決這些問題，就要實(shí)施全民參保登記計(jì)劃。

全民參保登記是指依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)，以社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋為目標(biāo)，通過信息比對(duì)、入戶調(diào)查、數(shù)據(jù)集中管理和動(dòng)態(tài)更新等措施，對(duì)各類群體參加社會(huì)保險(xiǎn)情況進(jìn)行記錄、核查和規(guī)范管理，從而推進(jìn)職工和城鄉(xiāng)居民全面、持續(xù)參保的專項(xiàng)行動(dòng)。

二、烏市全民參保的現(xiàn)狀

烏魯木齊于2014年11月開始推進(jìn)全民參保工作，烏市人社廳制定《全民參保登記表》并提出全民參保登記信息管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)需求方案，強(qiáng)力推進(jìn)參保護(hù)面，完善相關(guān)制度和政策。同時(shí)，向家庭服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)、農(nóng)村地區(qū)企業(yè)擴(kuò)大覆蓋，力求到2017年基本建立以全國統(tǒng)一的社會(huì)保障號(hào)碼為每個(gè)參保人唯一參保標(biāo)識(shí)、覆蓋全民的參保登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。目前，烏魯木齊全民參保工作已經(jīng)進(jìn)入組織實(shí)施階段，但在具體的實(shí)施過程中也出現(xiàn)了不少問題。

三、烏市參保登記存在的問題

（一）參保對(duì)象方面

1、參保項(xiàng)目不齊全。據(jù)第六次人口普查和2014年公安人口年報(bào)資料測(cè)算，2014年末全市常住人口353萬人，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率97%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率99.9%。2014年末全市參加養(yǎng)老保險(xiǎn)110.95萬人；醫(yī)療保險(xiǎn)114.61萬人；失業(yè)保險(xiǎn)76.64萬人；工傷保險(xiǎn)76.02萬人；生育保險(xiǎn)65.7萬人。在各項(xiàng)參保中，覆蓋人口最多的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)相差3.66萬人，表明有部分人只參加了其中一項(xiàng)保險(xiǎn)；其次，參加工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的人數(shù)不到常住人口的1/4。很大一部分人得不到全面的社會(huì)保障，還有部分人口沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)，因此未被納入社會(huì)保障體系當(dāng)中。

2、不同群體參保率存在差距。城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)多是依托單位，因此參保率較高，參保項(xiàng)目或包括“三險(xiǎn)”或包括“五險(xiǎn)”，保險(xiǎn)項(xiàng)目相對(duì)齊全；農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民參保享受國家和地方各級(jí)政府的補(bǔ)貼力度較大，雖然主要參加的是養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，但參保率很高，達(dá)99%以上；相比之下，由于靈活就業(yè)和未就業(yè)人員沒有掛靠單位，社保繳費(fèi)全部由個(gè)人負(fù)擔(dān)，整體保障水平較低以及自身工作變動(dòng)較頻繁，社保轉(zhuǎn)移接續(xù)復(fù)雜困難等多種因素，導(dǎo)致靈活就業(yè)人員和未就業(yè)人員的參保積極性不高，很多該類人員拒絕或只按最低檔次參保，并且斷保現(xiàn)象較多，整體參保率較低。

（二）社保經(jīng)辦方面

1、社保工作人員和工作經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足。全民參保登記計(jì)劃將實(shí)現(xiàn)我區(qū)社保登記管理模式從以單位為依托向以社區(qū)為依托、以個(gè)人為對(duì)象轉(zhuǎn)變，全民參保登記工作最基礎(chǔ)也是最重要的信息收集任務(wù)最終是由基層（社區(qū)、村）來落實(shí)實(shí)施。目前基層的客觀現(xiàn)狀是人手不足，工作量大。參加信息登記工作的基層人員，往往同時(shí)承擔(dān)著城鄉(xiāng)醫(yī)保、被征地養(yǎng)老、計(jì)生、就業(yè)管理服務(wù)等多項(xiàng)工作。參保信息入戶調(diào)查工作量大、涉及面廣，耗費(fèi)精力，對(duì)本已滿負(fù)荷的基層單位及工作人員無疑是一種負(fù)擔(dān)。街道社區(qū)通常會(huì)借助志愿者或大學(xué)生的力量幫助完成信息收集工作，這必然需要大量的資金來發(fā)放相關(guān)人員的工資，但由于自治區(qū)財(cái)政撥付資金有限，經(jīng)費(fèi)短缺問題比較突出，這極大地影響了參保登記工作的進(jìn)度。

2、信息化建設(shè)落后導(dǎo)致工作進(jìn)程緩慢。新疆社保方面信息化建設(shè)相對(duì)落后。自治區(qū)全民參保登記數(shù)據(jù)庫于2015年6月底建成，具體參保內(nèi)外部數(shù)據(jù)比對(duì)、數(shù)據(jù)清理工作下半年才開始。清理參保信息，建立準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；與公安、民政、衛(wèi)計(jì)等部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，建立未參保單位、人員基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫以及對(duì)未參保人員進(jìn)行入戶調(diào)查登記等工作在2016年上半年完成。而現(xiàn)在烏魯木齊市的社保網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還存在信息人才缺乏，系統(tǒng)不完善，信息更新不及時(shí)，動(dòng)態(tài)管理難以實(shí)現(xiàn)等問題。

3、戶籍信息不完整給登記工作帶來困難。一是近年來隨著對(duì)口援疆工作的開展，加之我國戶籍管理制度改革的不斷推進(jìn)，烏市戶籍人員因買房、拆遷，居住地址發(fā)生變化、戶籍遷移等情況大量增加，導(dǎo)致戶籍地址與實(shí)際居住人員不符。通過戶籍管理部門取得的戶籍人員相關(guān)信息不少因沒及時(shí)更新而失效。二是烏市作為新疆的首府，從全國各地進(jìn)疆務(wù)工的人口較多，他們大多租住本市居民的房屋，因此要收集戶主的信息需幾經(jīng)周折，這大大的增加社區(qū)工作人員的工作量。三是現(xiàn)存的戶籍登記中存在大量集體戶口，“空掛戶”較多，如很多在烏市上學(xué)的學(xué)生以集體戶口落戶，畢業(yè)流動(dòng)以后未辦理遷移手續(xù)等，處于“失聯(lián)”狀態(tài)。此外，戶籍管理部門對(duì)流動(dòng)人口管理不夠規(guī)范，只有暫住登記，離開后不辦理撤銷，對(duì)這部分人群取得的數(shù)據(jù)不真實(shí)，目前只能依靠各社區(qū)掌握的實(shí)際情況進(jìn)行信息登記。

（三）政策法律方面

1、相關(guān)制度不完善。自2014年人力資源和社會(huì)保障部啟動(dòng)全民參保登記計(jì)劃以來，國家層面并沒有出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，同年自治區(qū)人社廳印發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)開展“社會(huì)保險(xiǎn)全民參保登記計(jì)劃”實(shí)施方案》作為部門規(guī)章，該實(shí)施方案僅對(duì)社保經(jīng)辦部門有約束力，對(duì)其他部門沒有強(qiáng)制力。而參保登記工作不是人社部門一部之力就可以完成的，需要借助其他部門的協(xié)作，人社部門僅依靠發(fā)文難以做到各部門間的良好協(xié)作和溝通。

2、法律的支持力度不夠。全民參保登記的目的是將參保率90%以上納入社會(huì)保障體系中，而后實(shí)現(xiàn)社保的全覆蓋，具有一定的強(qiáng)制性，這與我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定的自愿參保原則相沖突，同時(shí)對(duì)未參保人員除了勸說外沒有其他強(qiáng)制性的辦法，這給社保經(jīng)辦人員的工作帶來不便。

（四）管理運(yùn)行方面

1、社保管理碎片化不利于信息的收集與統(tǒng)計(jì)。我國政府在2008年大部制改革之前，社保實(shí)行多頭管理；改革后，設(shè)立人社部，但社保碎片化管理狀況仍然存在。全民參保登記計(jì)劃主要針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)，而如今我國社會(huì)保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種中的新型農(nóng)村合作醫(yī)療不在人社部門的管理范圍內(nèi)。僅烏魯木齊市醫(yī)療保險(xiǎn)就存在著城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合、公費(fèi)醫(yī)療等4項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其中新農(nóng)合由衛(wèi)生部門統(tǒng)一管理，其他醫(yī)療保險(xiǎn)由人社部管理。在實(shí)施全民參保登記計(jì)劃時(shí)，新農(nóng)合部分的信息收集統(tǒng)計(jì)哪個(gè)部門負(fù)責(zé)存在部門間分工協(xié)作問題，一旦兩部門互相推諉，將會(huì)影響全民參保登記工作的實(shí)施。

2、政府各部門間缺乏溝通協(xié)作。全民參保登記計(jì)劃雖然屬于人社部門的職責(zé)，但涉及公民個(gè)人身份信息，需要公安、計(jì)生、民政、信息等部門的協(xié)助，一方面驗(yàn)證信息，另一方面也減輕社保人員的工作量。然而由于社保部門與其他政府部門屬平級(jí)單位，各單位間的協(xié)作不具有強(qiáng)制性，出現(xiàn)部門間不配合或消極配合現(xiàn)象，也會(huì)制約參保登記。

四、解決全民參保登記問題的對(duì)策

（一）參保對(duì)象方面

1、加大宣傳力度調(diào)動(dòng)市民積極性，大力推進(jìn)參保護(hù)面。利用廣播、報(bào)紙、電視等媒介做好全民參保登記的宣傳工作，為實(shí)施登記計(jì)劃營造輿論氛圍，調(diào)動(dòng)廣大城鄉(xiāng)居民的積極性。堅(jiān)持依法行政，加強(qiáng)稽核監(jiān)督，廢止各種以免除參保來吸引投資的不規(guī)范政策，努力做到應(yīng)保盡保。突出重點(diǎn)，在城鎮(zhèn)繼續(xù)以中小微企業(yè)、未就業(yè)人員及靈活就業(yè)人員為重點(diǎn)擴(kuò)大參保覆蓋面；以流動(dòng)人口及農(nóng)民為重點(diǎn)，鼓勵(lì)持續(xù)參保；積極引導(dǎo)在烏市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。開展工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)力推進(jìn)建筑施工、礦山等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)參保，同時(shí)積極向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)、家庭服務(wù)企業(yè)、農(nóng)村地區(qū)企業(yè)擴(kuò)大覆蓋面。

2、實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的合并。隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利合并，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的合并也是大勢(shì)所趨，將兩套管理制度合二為一，執(zhí)行同樣的繳費(fèi)、籌資標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能夠減少政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員數(shù)量，對(duì)參保登記計(jì)劃而言便于信息的收集及管理。

（二）社保經(jīng)辦方面

1、加強(qiáng)社?；鶎庸ぷ麝?duì)伍建設(shè)，設(shè)立專項(xiàng)資金。首先加大對(duì)基層工作人員相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其熟悉業(yè)務(wù)流程。其次適當(dāng)增加基層工作人員。目前新疆的維穩(wěn)任務(wù)重，烏市作為首府城市，人口眾多，社區(qū)等基層單位責(zé)任重大，很多社區(qū)都承擔(dān)社?；A(chǔ)工作，有必要適當(dāng)壯大基層工作隊(duì)伍。三是設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)參保登記工作的各項(xiàng)開支，適當(dāng)提高基層工作人員的待遇。

2、建立完善登記信息數(shù)據(jù)庫動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。充分利用社保專網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)信息登記庫實(shí)時(shí)對(duì)接和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)同步，登記庫與各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接。通過調(diào)查和定期統(tǒng)計(jì)分析全民參保登記數(shù)據(jù)，掌握轄區(qū)內(nèi)人員參保真實(shí)狀況，實(shí)現(xiàn)精確化管理；掌握戶籍人口本地、異地參保情況，摸清未參保原因，防止漏保、重復(fù)參保、重復(fù)領(lǐng)取待遇等，通過人工動(dòng)態(tài)調(diào)查錄入、系統(tǒng)自動(dòng)更新等手段，對(duì)登記對(duì)象因死亡、戶籍遷移或參保情況變化等情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。街道、社區(qū)對(duì)本轄區(qū)登記的信息數(shù)據(jù)采集后，有需變更登記信息的，應(yīng)按照申報(bào)、審核等規(guī)定程序及時(shí)變更，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)維護(hù)，進(jìn)一步提高經(jīng)辦服務(wù)工作水平。

3、提高社保經(jīng)辦建設(shè)水平，優(yōu)化管理服務(wù)。不斷健全完善全區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一經(jīng)辦管理模式，加快標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)程，加強(qiáng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基層服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，大力推行網(wǎng)上經(jīng)辦、自助服務(wù)、手機(jī)查詢和提示等新型服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化信息技術(shù)支持，做好信息采集、整理和數(shù)據(jù)分析工作，提高工作效率和數(shù)據(jù)量化的精確度。著力優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和工作機(jī)制，提升服務(wù)水平，以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)增強(qiáng)群眾對(duì)參保的認(rèn)同和信任。引導(dǎo)和幫助用人單位和個(gè)人依規(guī)主動(dòng)更新自身信息。

（三）政策法律方面

1、提高參保登記計(jì)劃的法律地位。參保登記計(jì)劃以部門規(guī)章形式出臺(tái)，不利于后期工作的實(shí)施。建議提高該實(shí)施計(jì)劃的法律地位或者由民政、衛(wèi)生、公安等部門聯(lián)合發(fā)文，為部門間協(xié)作打通道路，方便基層工作人員開展工作。

2、加大法律對(duì)參保登記的支持力度。我國社會(huì)保險(xiǎn)采取公民自愿參保的原則，若要實(shí)現(xiàn)真正的全民參保，參保的強(qiáng)制性必不可少。一方面可以制定法律強(qiáng)制全民參保；另一方面國家加大對(duì)社保的財(cái)政投入力度，增加參保補(bǔ)貼項(xiàng)目，提高對(duì)參保對(duì)象的補(bǔ)貼額。

（四）管理運(yùn)行方面

1、盡快實(shí)現(xiàn)“五保統(tǒng)一”管理。為實(shí)現(xiàn)參保登記的全面高效實(shí)施，我國應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)“五保統(tǒng)一”。將由衛(wèi)生部門管理的新農(nóng)合保險(xiǎn)劃歸人社部門，由人社部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一管理。

2、進(jìn)一步加大部門間協(xié)作，形成工作合力。做好與公安、民政、財(cái)政、計(jì)生、法院等相關(guān)部門對(duì)接，處理好錯(cuò)誤數(shù)據(jù)，建立與部門間定期信息交換、比對(duì)機(jī)制，更好實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，進(jìn)一步摸清底數(shù)，提升登記工作效率。戶籍管理部門應(yīng)完善登記管理制度，注銷空掛戶人員。對(duì)居民外出務(wù)工、長期定居的人員，建立人員花名冊(cè)，分門別類管理，逐步納入登記范圍。

（作者單位：新疆大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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