農(nóng)村土地登記制度的公示公信作用探討

周夢蝶

摘 要：農(nóng)村土地屬于法律規(guī)定不動產(chǎn)的一種，其登記存在登記對抗主義與登記生效主義兩種模式。但隨著農(nóng)村土地交易特點的改變，現(xiàn)存登記制度出現(xiàn)了不完善的地方，如登記性質(zhì)不明確、登記查詢制度不完善、缺乏登記錯誤糾紛賠償機(jī)制、登記專業(yè)化程度低等問題，不適應(yīng)時代的發(fā)展，也影響了登記的公示公信作用。應(yīng)當(dāng)明確登記性質(zhì)，并完善配套制度，以配合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新形勢，保護(hù)農(nóng)民利益。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；登記；公示作用；公信力

長期以來，農(nóng)民對農(nóng)村土地缺乏交易自由，法律禁止農(nóng)民進(jìn)行土地的各項交易，這對土地資源效能的發(fā)揮是有害無益的，也無法讓農(nóng)民從土地得到更豐厚的收入。十七屆三中全會以后，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》改變了這種局面?！稕Q定》賦予了農(nóng)民自主進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易的權(quán)利，事實上將農(nóng)民帶入市場經(jīng)濟(jì)之中，讓農(nóng)民體會到了市場經(jīng)濟(jì)的自由靈活，打開了農(nóng)村土地市場。農(nóng)民因此有了更多生活方式的選擇，不必因為土地?zé)o人耕種而被困在農(nóng)村，可以去城市謀取另一種人生。

要達(dá)到激勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高流轉(zhuǎn)頻率的目的，需要重視土地登記的地位。在我國，農(nóng)村土地依據(jù)取得方式可以分為農(nóng)戶家庭承包的土地，以及通過拍賣等方式獲得的四荒承包地，前者采用對抗主義登記方式，后者采用生效主義登記方式。雖然不動產(chǎn)物權(quán)變動應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義，但采取兩種登記方式并存的制度具有一定的現(xiàn)實意義。曾經(jīng)農(nóng)民處于鄉(xiāng)村的熟人社會之中，土地流轉(zhuǎn)范圍較小，交易受到彼此之間信任的保障，采取登記對抗主義足以保障交易安全，并且可以免除進(jìn)行登記的費用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口流動性加強(qiáng)，熟人社會逐漸瓦解，土地交易的范圍也逐漸增大，和集體成員以外的人交易的機(jī)會增多，登記對抗主義已經(jīng)不足以發(fā)揮保障交易安全的作用。

登記制度的核心就是公示公信作用。公示作用即公示物權(quán)狀態(tài)，告知第三人標(biāo)的物的權(quán)利人，避免權(quán)利瑕疵糾紛。公信作用即利用登記機(jī)關(guān)的權(quán)威保障不動產(chǎn)物權(quán)信息的可信度。隨著登記對抗主義效力的不足，現(xiàn)存的農(nóng)村土地登記制度也漸漸在公示公信作用方面出現(xiàn)了以下缺失。

一、公示作用缺失

（一）登記的法律性質(zhì)不明確

目前關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)存在許多不同的學(xué)說及理論觀點。一些學(xué)者持前種觀點，這樣認(rèn)為的理由是，目前農(nóng)村土地登記是政府主導(dǎo)的行為，許多地區(qū)實行政府統(tǒng)一登記，因此登記并不是平等交易主體之間自發(fā)產(chǎn)生的意思表示，也就不具有私法性質(zhì)。此外，政府進(jìn)行土地登記的首要目的是將土地信息歸檔錄入，便于政府的行政管理，因此甚至有學(xué)者稱土地登記為行政登記。

另一些學(xué)者持反對觀點。首先，《物權(quán)法》規(guī)定了登記的相關(guān)規(guī)定，其原則性指引要列入考慮范圍，以保護(hù)物權(quán)體系的完整連貫。其次，公示的作用為明確產(chǎn)權(quán)，提示第三人，保護(hù)交易安全，這屬于私法上的作用。最后，登記是依申請做出的行為，體現(xiàn)了私法上意思自治的原則。

筆者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)登記結(jié)合了公法性與私法性，一方面起到了行政管理的作用，一方面起到了保護(hù)物權(quán)的作用，二者不可偏廢。但是，在實際運用過程中，登記的公法作用得到了很好的實現(xiàn)，而私法作用，即公示公信作用，卻未能得到很好的發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)對登記的私法作用做出補(bǔ)足，加強(qiáng)登記的公示作用，讓土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)得到體現(xiàn)，讓登記在平等主體的交易之間發(fā)揮保護(hù)作用。

（二）查詢制度不完善

登記私法作用缺失，公示作用不能得到實現(xiàn)的最主要表征為查詢制度的不完善。登記能夠保護(hù)交易安全的前提是第三人可以根據(jù)公示登記查詢到不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)狀況和交易狀態(tài)，保護(hù)交易安全，同時起到節(jié)約交易成本的作用。第三人通過查詢公示信息能夠更迅速地了解不動產(chǎn)信息，節(jié)約交易的時間成本，也避免了自己進(jìn)行調(diào)查測量的金錢成本，促進(jìn)交易順利完成。

2008年《土地登記管理辦法》出臺，對土地登記查詢做出了相關(guān)規(guī)定。《辦法》第七十一條、第七十二條分別規(guī)定國土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地信息查詢的電子信息庫，并且能夠公開查詢制度，并且指出查詢的過程依據(jù)《土地登記資料公開查詢辦法》的規(guī)定進(jìn)行。但是，《土地登記資料公開查詢辦法》中沒有詳細(xì)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的查詢做出規(guī)定，其查詢的法律法規(guī)仍然處于缺失狀態(tài)，農(nóng)民查詢土地承包經(jīng)營權(quán)登記信息無法可依。目前指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地信息查詢的法律法規(guī)有《土地登記資料公開查詢辦法》，建議參照其制定一部《土地承包經(jīng)營權(quán)資料查詢辦法》，或者不另行制定，而將土地承包經(jīng)營權(quán)登記信息的相關(guān)查詢管理辦法納入《土地登記資料公開查詢辦法》之中，都能在很大程度上完善土地信息的查詢，更好更規(guī)范地實現(xiàn)登記的公示作用。

二、公信作用缺失

（一）登機(jī)專業(yè)化程度較低

《土地登記辦法》出臺之后，土地登記程序得到了規(guī)范。《辦法》規(guī)定，進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的流程為：首先進(jìn)行地籍調(diào)查，其次相對人提出申請，再次行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查審核，注冊登記，最后頒發(fā)證書或更換證書。《土地登記辦法》對1989年《土地登記規(guī)則》進(jìn)行了優(yōu)化，體現(xiàn)在對登記流程規(guī)定的不同：地籍調(diào)查與登記申請二者的順序不同。做出這個改動之后，地籍調(diào)查就由登記機(jī)關(guān)進(jìn)行變?yōu)橛蓹?quán)利人自己進(jìn)行，并提供相關(guān)調(diào)查材料。地籍調(diào)查所包含的內(nèi)容有土地位置、界限、面積、用途及權(quán)屬等。以面積的測量為例，部分土地面積為不規(guī)則圖形，且存在地勢高低，一般人員難以自行測量，進(jìn)行測量必須具備一定的專業(yè)知識，借助專業(yè)測量工具及系統(tǒng)。

采用行政機(jī)關(guān)進(jìn)行地籍調(diào)查的情況下，登記機(jī)關(guān)要對以上項目進(jìn)行調(diào)查，我國土地承包經(jīng)營權(quán)登記人員通常按照行政要求來配置，未經(jīng)過專門培訓(xùn)，進(jìn)行地籍調(diào)查時存在專業(yè)性上的不足，登記錯誤時有發(fā)生。采用申請人自行提供登記資料的情況下，登記人需要支付一定的費用，尋找專業(yè)的第三方登記機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行地籍調(diào)查，這就涉及第三方登記資質(zhì)的問題。第三方機(jī)構(gòu)本身的資質(zhì)也需要受到審核審查，機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力決定了調(diào)查質(zhì)量的高低，若由資質(zhì)較差的機(jī)構(gòu)進(jìn)行地籍調(diào)查，而行政機(jī)構(gòu)又無法發(fā)現(xiàn)其中的錯誤，土地登記的質(zhì)量就會受到影響。此外，在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，有時由村委會擔(dān)任農(nóng)村地籍調(diào)查的角色，甚至有農(nóng)民自己進(jìn)行測量的情況，這樣提供的地籍調(diào)查信息，缺乏專業(yè)知識的登記人員必然會存在處理上的困難。

（二）缺乏登記錯誤賠償機(jī)制

《物權(quán)法》第十二條規(guī)定了登記機(jī)關(guān)的形式審查職責(zé)。登記機(jī)關(guān)只需要審查材料的真?zhèn)?，對材料記載事項無需進(jìn)行實地勘驗。進(jìn)行土地登記的過程中，登記機(jī)關(guān)無需對地籍信息進(jìn)行實地考察測量，只需驗證權(quán)利人身份信息，權(quán)利人提供資料是否真實，證件是否經(jīng)過時效等等。第二十一條規(guī)定了登記錯誤如何賠償?shù)膯栴}。當(dāng)事人提供虛假材料造成的損害由其自身負(fù)責(zé)，登記機(jī)關(guān)對自身登記中的失誤負(fù)責(zé)，并可以向造成登記錯誤的人追償。物權(quán)法僅僅規(guī)定了權(quán)利人對登記機(jī)關(guān)有索賠，彌補(bǔ)自身損失的權(quán)利，但如何行使權(quán)力，何時行使，通過何種程序?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)都沒有做出細(xì)化的解釋。農(nóng)民本身法律常識不夠，維權(quán)存在困難，懂法主體沒有法律文本支撐也無法維護(hù)合法權(quán)益。法律文本的缺失使得農(nóng)民尋求正義的路途更加遙遠(yuǎn)。原則性規(guī)定的存在催生著細(xì)則的進(jìn)一步誕生，立法主體應(yīng)當(dāng)重視需求，加緊立法步伐。

要討論登記錯誤賠償仍然無法避免對登記性質(zhì)的討論。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記兼具公法性和私法性，對登記錯誤的賠償問題也有不同看法。認(rèn)為登記具有公法性質(zhì)，則登記為公法行為，申請錯誤賠償應(yīng)經(jīng)過行政復(fù)議、行政訴訟程序，申請國家賠償。認(rèn)為登記具有私法性質(zhì)，則登記為私法行為，申請錯誤賠償應(yīng)通過民事訴訟，申請法院中間審判調(diào)?；蚴侵俨谩?/p>

三、制度構(gòu)想

（一）加強(qiáng)農(nóng)村土地登記的私法性質(zhì)

加強(qiáng)農(nóng)村土地登記的私法性質(zhì)有兩點可以改進(jìn)。

首先，立法層面應(yīng)當(dāng)確立全面登記生效主義。登記生效主義的存在嚴(yán)格來說是違背物權(quán)法定原則的。登記主要起到行政管理的作用，因此行政部門可以自主決定是否對所有種類的交易都規(guī)定登記管理，這是行政權(quán)對物權(quán)的干預(yù)。將土地登記全部規(guī)定為登記生效主義，則可以體現(xiàn)物權(quán)法定原則。權(quán)利人在進(jìn)行交易的時候也能夠意識到登記是土地交易不可或缺的一部分，從而強(qiáng)化權(quán)利人對土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意識。目前我國關(guān)于土地登記的法律對此所做的已然不夠。為達(dá)到普及登記生效主義的目的，建議在其中修改、增加條款，將農(nóng)村土地交易登記全面確定為登記生效模式，這將強(qiáng)化農(nóng)民登記意識。一旦農(nóng)民對登記的認(rèn)同增加，登記私法性質(zhì)也就能夠得到鞏固。

其次，調(diào)整登記機(jī)關(guān)。登記機(jī)關(guān)的性質(zhì)對土地登記的性質(zhì)無疑存在影響。政府部們與權(quán)利人之間存在隸屬管轄關(guān)系，地位不平等，權(quán)利人在進(jìn)行登記的時候自然會認(rèn)為登記是一種行政管理行為。這是土地登記性質(zhì)偏向公法性的一大原因。許多國家采取法院登記或?qū)ｉT公證機(jī)構(gòu)登記的方式。法院獨立于政府之外，能夠調(diào)整仲裁平等民事主體之間的法律關(guān)系，且與權(quán)利人不存在管理關(guān)系，因此進(jìn)行登記時能和權(quán)利人能夠處于平等的地位。專門的公證機(jī)構(gòu)同樣能夠與權(quán)利人處于平等地位，且能夠彌補(bǔ)政府部門專業(yè)性不足的缺點。

（二）落實農(nóng)村土地登記持證上崗制度

要改變登記專業(yè)程度低的現(xiàn)狀，需提高登記人員的素質(zhì)，可以通過落實登記人員持證上崗制度來實現(xiàn)對登記人員素質(zhì)的把控。建議分等級設(shè)立資格準(zhǔn)入考試，每個等級分派不同的登記權(quán)限。相關(guān)登記人員從事登記工作前需通過不同等級的考試，并取得資格憑據(jù)，才能進(jìn)行登記工作。此外，建議規(guī)范登記人員組成。登記人員組成中需包括一定的法律工作人員、專業(yè)技術(shù)人員以及行政工作人員。法律工作人員具備專業(yè)法律知識，對登記過程中的法律程序，文件的法律效力，合同條款的審核具備專業(yè)的處理能力。專業(yè)技術(shù)人員能夠?qū)I(yè)準(zhǔn)確地進(jìn)行土地信息測量計算。土地信息測算與法律程序一樣有較高的專業(yè)性要求，未經(jīng)過專門培訓(xùn)難以準(zhǔn)確完成此項工作，因此專業(yè)技術(shù)人員資格應(yīng)當(dāng)是三者之中要求最為嚴(yán)格的一項。最后，土地承包經(jīng)營權(quán)登記作為公私結(jié)合性質(zhì)的登記，公法性質(zhì)難以從中剝離，進(jìn)行一次完整的土地登記必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的權(quán)威認(rèn)證，行政人員是進(jìn)行登記不可或缺的部分。行政人員熟悉登記經(jīng)過的行政流程，其業(yè)務(wù)能力與登記質(zhì)量相關(guān)，提高行政人員的業(yè)務(wù)能力也是提高登記質(zhì)量的一個重要因素。

（三）完善登記錯誤賠償機(jī)制

目前國際主要的幾種土地登記制度有以下幾種。契據(jù)登記制又稱為登記對抗制度，就是我國對家庭承包土地采取的登記方式。國家對土地登記沒有強(qiáng)制性要求，對登記材料進(jìn)行形式審核，沒有錯誤賠償機(jī)制。權(quán)利登記制下，國家強(qiáng)制對土地進(jìn)行登記，對登記材料進(jìn)行實質(zhì)審核，因此登記完全由國家主導(dǎo)，與之一致地，錯誤賠償由國家負(fù)責(zé)到底，實行國家賠償。托倫斯登記主義下，國家完成對土地資源的總登記之后，不強(qiáng)制權(quán)利人進(jìn)行登記，對登記材料進(jìn)行實質(zhì)審核，賠償來源為保險基金。以我國臺灣地區(qū)為例，其在土地登記時預(yù)留10%的費用成立儲備金，一旦出現(xiàn)登記錯誤糾紛，就啟用儲備金對權(quán)利人的損失做出賠償。我國不強(qiáng)制權(quán)利人對農(nóng)村土地權(quán)利變更進(jìn)行登記，目前大規(guī)模的土地確權(quán)進(jìn)行也已經(jīng)如火如荼地展開，并且在全國范圍內(nèi)卓有成效，類似于托倫斯登記。同時，考慮到我國對材料僅進(jìn)行形式審核，因此我國登記模式也結(jié)合了少量契據(jù)登記制度的特點。所以，應(yīng)當(dāng)參照前者的錯誤賠償機(jī)制，采取保險基金的方式作為賠償來源。筆者認(rèn)為隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地交易已經(jīng)不局限于熟人之間，因此熟人之間交易的信任福利也在漸漸消失，全面落實登記生效主義擁有極大的現(xiàn)實意義。

參考國際成熟的登記制度，建議我國登記賠償機(jī)制采取國家賠償或保險基金的形式。由于我國現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權(quán)登記的公法色彩更加強(qiáng)烈，采取與之配套的國家賠償模式能夠與現(xiàn)實情況相銜接，也體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)能夠?qū)Φ怯浭马椮瀼刎?fù)責(zé)的態(tài)度，提高了登記的公信力。另一種設(shè)想，我國登記模式更加接近托倫斯主義，登記的私法性質(zhì)也在漸漸加強(qiáng)，參考托倫斯主義采取保險基金的損害賠償模式也具有合理性。這對平衡公權(quán)與私權(quán)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)有很大的促進(jìn)作用。

四、結(jié)語

土地資源是一切生產(chǎn)活動的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民賴以生存的最初和最重要生產(chǎn)資料，是解決“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵。然而，土地資源一直處于稀缺狀態(tài)，為了能夠更好利用有限的土地資源，土地交易從最初的禁止交易逐漸發(fā)展到了允許自由交易的過程，為提高土地資源利用效率起到了很大的作用，應(yīng)當(dāng)大力支持與促進(jìn)土地交易的進(jìn)行。登記制度是為交易者提供標(biāo)的權(quán)利狀態(tài)及相關(guān)信息的重要制度，起到了便捷提供交易信息，保障交易安全，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行的作用，需充分發(fā)揮土地登記的作用?，F(xiàn)存的土地登記包括登記對抗主義和登記生效主義，隨著具體情況的變化，現(xiàn)存的登記制度已逐漸不能滿足實踐的需要。為解決登記制度中登記行政色彩較強(qiáng)，物權(quán)性質(zhì)較弱、查詢制度不完善、登記專業(yè)程度低、登記錯誤賠償機(jī)制缺乏的問題，亟須通過立法和登記機(jī)關(guān)調(diào)整來加強(qiáng)登記的私法性質(zhì)，并落實持證上崗制度和完善錯誤賠償機(jī)制，以增強(qiáng)登記的公式作用和公信力，發(fā)揮登記的作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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