新型城鎮(zhèn)化背景下自然資源確權(quán)登記公示公信問題研究

摘 要 在物權(quán)的登記中，公示公信問題是最為重要的一部分。自然資源權(quán)利作為物權(quán)的重要部分，整合自然資源權(quán)利登記職責(zé)、建立自然資源權(quán)利統(tǒng)一登記制度，有利于對(duì)于保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)、提高政府治理效率和水平。本文就自然資源權(quán)利公示公信的性質(zhì)和作用進(jìn)行了概括和總結(jié)，并對(duì)完善我國自然資源物權(quán)登記規(guī)范作出了若干建議。

關(guān)鍵詞 自然資源權(quán)利 確權(quán) 公示公信 登記

基金項(xiàng)目：2016 年國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃，新型城鎮(zhèn)化背景下的自然資源登記標(biāo)準(zhǔn)研究。

作者簡(jiǎn)介：胡宇楨，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院學(xué)生，研究方向：自然資源登記。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.103

自然資源，簡(jiǎn)單地從字面上看，指的是自然界中資產(chǎn)的來源，總的來說，自然資源指的是可被人類所開發(fā)、利用、管理及為人類提供服務(wù)的自然條件和自然要素。隨著社會(huì)的發(fā)展，自然資源逐漸枯竭，如何提高自然資源利用率，加強(qiáng)自然資源確權(quán)在不同民事主體之間的流轉(zhuǎn)成為了一個(gè)熱點(diǎn)問題。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》提出：“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。”2015年3月1日起施行了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，立法的宗旨在于實(shí)現(xiàn)登記的“統(tǒng)一”，做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”。但直到今日全國范圍內(nèi)自然資源確權(quán)登記仍存在種種不足：不同地區(qū)自然資源類別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致；不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中自然資源確權(quán)范圍不全面，僅僅包含了森林所有權(quán)、林木所有權(quán)、海域使用權(quán)三種；同一登記簿冊(cè)在不同法律規(guī)定下所體現(xiàn)的職能不統(tǒng)一等。而公示公信原則在這些重要問題的解決過程中扮演著不可或缺的角色。

一、公示的必要性

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅(jiān)持發(fā)展中國特色社會(huì)主義，著力進(jìn)行四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，對(duì)深化自然資源確權(quán)制度改革提出了“物質(zhì)豐富、財(cái)產(chǎn)廣布，產(chǎn)權(quán)正當(dāng)、歸屬公平，權(quán)責(zé)清晰、救濟(jì)便利”的目標(biāo)。 物權(quán)的變動(dòng)，不僅與交易關(guān)系的直接當(dāng)事人相關(guān)，作為一種對(duì)世權(quán)，物權(quán)具有排他性和絕對(duì)性，所以其潛在地對(duì)所有民事主體產(chǎn)生影響，因此，法律必須以一定的公示方法作為物權(quán)變動(dòng)效果的公示要件，從而使第三人知道物權(quán)設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更以及消滅等事實(shí)。

我國物權(quán)法有四項(xiàng)基本原則，其中之一即為公示公信原則。 所謂公示原則，是指物權(quán)變動(dòng)之際，通常伴隨著某種外觀表象，從而使第三人知道物權(quán)變動(dòng)的情況，始能發(fā)生一定的法律效果，以避免第三人的財(cái)產(chǎn)遭受損害并維護(hù)良好的市場(chǎng)交易秩序。物權(quán)公示原則包括三方面的含義。第一，物權(quán)公示制度的核心為交易安全。物權(quán)的公示，在動(dòng)態(tài)意義上是物權(quán)人獲得法律承認(rèn)的過程。之所以要進(jìn)行公示，就是為了讓公眾“知曉”其物權(quán)，如其物權(quán)的變動(dòng)未能進(jìn)行公示，則其排他性就不能得到法律的承認(rèn)。英國學(xué)者霍布斯有一句名言：“人民的安全乃是至高無上的法律”，這也說明交易安全是市場(chǎng)交易的首要需求；第二，物權(quán)公示有秩序價(jià)值。人類社會(huì)因遵循一定的“靜”的社會(huì)秩序而向前發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度通過登記等方式向社會(huì)宣誓標(biāo)的物上的物權(quán)及所屬權(quán)利人以確定物權(quán)歸屬，從而確定穩(wěn)定的物權(quán)關(guān)系；第三，物權(quán)公示有效益價(jià)值。通過“四個(gè)統(tǒng)一”的建立，大大促進(jìn)了交易效率。市場(chǎng)主體不用承擔(dān)較重的市場(chǎng)調(diào)查義務(wù)，僅需在平臺(tái)上進(jìn)行查詢，就能確認(rèn)物權(quán)的變動(dòng)，減少了交易成本，增加了物權(quán)的可交易性。

二、公示的表現(xiàn)形式

不動(dòng)產(chǎn)登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的表現(xiàn)形式，直觀地將不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利信息以及物理狀態(tài)等體現(xiàn)出來。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)以登記為生效要件。與動(dòng)產(chǎn)僅需占有即證明相對(duì)人具有所有權(quán)不同，相對(duì)人必須在經(jīng)過登記獲得國家公權(quán)力機(jī)關(guān)所統(tǒng)一頒發(fā)的權(quán)利證書即不動(dòng)產(chǎn)登記簿才能使第三人完全信賴相對(duì)人并與之交易。不動(dòng)產(chǎn)登記簿以國家信譽(yù)作為保證，為相關(guān)交易人提供值得信賴的、真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)信息，減少了交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。從這點(diǎn)上看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)立及變更的基礎(chǔ)，在不動(dòng)產(chǎn)交易中有著極其重要的地位?！段餀?quán)法》第 16 條第 1 款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)”。不動(dòng)產(chǎn)登記簿作為登記（靜態(tài)意義）的載體，在尚未統(tǒng)一之前，存在相當(dāng)數(shù)量的相關(guān)登記簿如土地登記簿，、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿、林權(quán)登記檔案、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)登記簿等等。這種分類形式過于繁雜，將同一不動(dòng)產(chǎn)所有的權(quán)利信息集中更有利于國家管理及市場(chǎng)活躍，故國土資源部于2016年5月30日印發(fā)了 《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》，其中規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)以宗地、宗海為單位編制，一宗地或者一宗海范圍內(nèi)的全部不動(dòng)產(chǎn)編入一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記簿?！被谖餀?quán)法及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)整合登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的自然資源確權(quán)包括以下幾種權(quán)利：

（一）土地所有權(quán)

土地所有權(quán)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種。國家土地所有權(quán)一般無需登記，所以此項(xiàng)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上不予顯現(xiàn)。而集體土地所有權(quán)中的“集體”指的是農(nóng)民集體，根據(jù)等級(jí)劃分具體分為村民小組集體土地所有權(quán)、村集體土地所有權(quán)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)三種，其中以村民小組所有為主，乃是三級(jí)所有權(quán)的基礎(chǔ)。 以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)單元，根據(jù)土地上林地、草原以及水域、灘涂等生態(tài)環(huán)境的不同，將其所有權(quán)整合歸并，以土地所有權(quán)進(jìn)行登記， 并按照農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類分類標(biāo)準(zhǔn)， 區(qū)分不同用途的土地所有權(quán)。 登記集體土地所有權(quán)，需要登記不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證號(hào)、土地所在位置、面積及四至、權(quán)利人、共有情況等信息。

（二） 建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)

建設(shè)用地使用權(quán)，是指自然人或法人在國家或者集體所有的土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的地上權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方只能為特定的代表國家行使土地所有權(quán)的機(jī)關(guān)。宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)通過審批或通過內(nèi)部成員的轉(zhuǎn)讓及繼承對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用、收益及處分。在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，應(yīng)載有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、土地等級(jí)、土地使用面積、房屋使用面積、房屋/土地坐落位置、宗地范圍界限草圖（注明相鄰單位名稱）、使用期限、出讓金價(jià)格等信息。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)以承包方式取得，以承包以外的方式取得的為農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)?！段餀?quán)法》第一百二十七條第二款：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！辈粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，登記簿上就應(yīng)載有發(fā)包人、承包人、共有情況、土地使用期限、水域?yàn)┩款愋?、林種、草原質(zhì)量等信息。

（四）地役權(quán)

地役權(quán)屬于一種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人為自己某特定不動(dòng)產(chǎn)的便利而利用他人不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)。由于地役權(quán)能夠使社會(huì)資源的利用最大化，其從古羅馬時(shí)期誕生，直至今日仍有其合理性，為各個(gè)國家所接受。常見的地役權(quán)為引水權(quán)、排水地役權(quán)、眺望地役權(quán)、支撐地役權(quán)、放牧地役權(quán)等等。當(dāng)事人登記地役權(quán)應(yīng)登記供役地和需役地的位置、利用期限、費(fèi)用等信息。

（五） 林權(quán)

林權(quán)主要包括森林、林木和林地所有權(quán)、使用權(quán)等。森林是地球之肺，每個(gè)人都對(duì)森林的資源價(jià)值進(jìn)行了利用，所以這種利用關(guān)系應(yīng)當(dāng)引起注意。一般來說，需要登記權(quán)屬關(guān)系、林種、樹種、株樹、小地名、坐落、四至、面積、用途等情況。具體所附地圖需要以統(tǒng)一的比例及測(cè)量方法來進(jìn)行。

（六） 其他

除了以上幾種權(quán)力以外，根據(jù)《物權(quán)法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，還有探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等等。在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上應(yīng)載有開采面積、開采地點(diǎn)、開采礦種、取水地、取水量、使用用途等等信息。

不動(dòng)產(chǎn)登記簿證還需要登記各種具體的登記方法， 包括初始登記、預(yù)告登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、抵押登記、異議登記、變更登記、查封登記等具體的登記規(guī)則。一個(gè)登記區(qū)域內(nèi)只得存在一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記簿，不動(dòng)產(chǎn)登記簿上應(yīng)載有不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)從產(chǎn)生開始所有的流轉(zhuǎn)情況，使市場(chǎng)交易人能更好地了解準(zhǔn)確的具體情況，維持良好的交易秩序。另外不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)長期保存及管理，有條件采用電子介質(zhì)的都采用電子介質(zhì)，以便給當(dāng)事人及利害關(guān)系人提供長期的權(quán)利保障。公示除了以登記簿的形式，公權(quán)力機(jī)關(guān)還應(yīng)采取相應(yīng)的其他方式來使第三人了解確權(quán)之所屬，如圍圈土地、樹立標(biāo)牌等標(biāo)示方法，我國民間從古時(shí)就有林木打碼、禽獸做記的做法。

三、公信力的實(shí)現(xiàn)

不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的公信力，是指登記機(jī)關(guān)在登記簿冊(cè)上所做的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記，具有使社會(huì)公眾信其正確的法律效益。公信力保護(hù)的是善意第三人，是從第三人的角度來分析某人是否擁有確權(quán)的一種規(guī)則。 即使外觀表象與真實(shí)權(quán)利不相符合，也必須保護(hù)該信賴。第三人進(jìn)行分析和查詢需要公權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的信息平臺(tái)，之前我國的信息平臺(tái)建設(shè)出現(xiàn)很多問題，如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一、定位不清、更新不及時(shí)、各個(gè)平臺(tái)之間數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等等。筆者認(rèn)為要構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一高效便民的信息平臺(tái)，需要做到以下幾點(diǎn)：

（一）勘探標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

新的信息平臺(tái)需要解決無統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)、無統(tǒng)一的部門進(jìn)行數(shù)據(jù)勘測(cè)、精度不高致使宗地界線不清，一些附圖不準(zhǔn)確的情況。

（二） 數(shù)據(jù)上報(bào)形式統(tǒng)一

各地應(yīng)采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫及軟件，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，采集匯總真實(shí)客觀的登記信息。

（三）登記編號(hào)統(tǒng)一

我國在很長一段時(shí)間內(nèi)都處于各個(gè)地方“自治”的處境之中，各類不動(dòng)產(chǎn)登記信息化建設(shè)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致編號(hào)原則出現(xiàn)差異。在“四個(gè)統(tǒng)一”提出后，不動(dòng)產(chǎn)登記部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，依照國家相關(guān)編號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，制定使用統(tǒng)一的編號(hào)標(biāo)識(shí)出不動(dòng)產(chǎn)自然確權(quán)，有利于全國登記統(tǒng)一數(shù)據(jù)查詢。

（四）提高數(shù)據(jù)共享

同級(jí)農(nóng)、林、海、銀行、地稅、法院、筑建等部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)施數(shù)據(jù)共享，及時(shí)的交互信息，實(shí)現(xiàn)基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)面向公眾查詢、瀏覽相關(guān)情況。而且應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公眾多渠道查詢信息，信息不僅僅只存在于不動(dòng)產(chǎn)登記管理部門的平臺(tái)上，同級(jí)國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、筑建等部門門戶網(wǎng)上也應(yīng)提供相關(guān)信息。但是如果市縣級(jí)地方登記機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用系統(tǒng)，公眾可以直接通過網(wǎng)絡(luò)訪問總不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)，利用國家統(tǒng)一開發(fā)的信息平臺(tái)提供的服務(wù)， 完成不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理以及數(shù)據(jù)共享及查詢服務(wù)。

（五）業(yè)務(wù)辦理統(tǒng)一

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)方式與各地?cái)?shù)據(jù)庫進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，建設(shè)一個(gè)國家、省、市、縣四級(jí)信息共享的服務(wù)平臺(tái)。其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果統(tǒng)一管理如調(diào)查成果管理、不動(dòng)產(chǎn)單元管理、數(shù)據(jù)管理、信息查詢、統(tǒng)計(jì)分析等功能；業(yè)務(wù)管理如工作流程管理、登記簿管理、申請(qǐng)管理、上報(bào)管理等功能；檔案管理如檔案的查詢、借閱、統(tǒng)計(jì)、輸出、管理、備份等功能。

注釋：

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