農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)須注意的問題

馮煥堂

摘要：農(nóng)村土地確權(quán)是當(dāng)前農(nóng)村的重點(diǎn)工作之一，土地確權(quán)關(guān)系到農(nóng)村深化改革的舉措，關(guān)系到農(nóng)村千家萬(wàn)戶的福祉。本文就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)時(shí)遇到的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策、建議。

關(guān)鍵詞：確權(quán)；農(nóng)戶；承包

中圖分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1674-0432（2014）-14-05-1

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的制度保障。在土地確權(quán)中要處理和解決好下面幾個(gè)問題：

1 分戶和并戶

戶籍管理：我國(guó)現(xiàn)行的是1958年頒布的《戶口登記條例》。二輪承包時(shí)農(nóng)戶的子女長(zhǎng)大成人分別結(jié)婚、嫁人，一家分成了幾戶；二輪承包期的臨近，承包戶的老人年齡越來(lái)越大，擔(dān)心戶口獨(dú)立的老人去世，從而失去承包地，農(nóng)戶為保證家庭利益，采取并戶以延續(xù)老人的承包份額，幾戶合并為一家。

分戶，涉及到房基地的審批、農(nóng)機(jī)具的購(gòu)置等惠農(nóng)政策的實(shí)施；并戶，涉及家庭承包土地面積變動(dòng)、村集體利益分配等。然而現(xiàn)行的戶籍管理制度沒有明文規(guī)定分戶、并戶的細(xì)則，卻因戶口的差異影響利益分配，造成農(nóng)村戶口實(shí)行過(guò)程中人為的不公平，因無(wú)法可依，讓一些人鉆了法律的“空子”。

《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定，農(nóng)村家庭承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式；第15條規(guī)定，家庭承包的承包方是本經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。把家庭和農(nóng)戶混為一談，實(shí)際上家庭和農(nóng)戶是兩個(gè)不同的概念，家庭是指婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系或收養(yǎng)關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，親屬之間所構(gòu)成的社會(huì)生活單位。家庭有廣義和狹義之分，狹義是指一夫一妻制構(gòu)成的社會(huì)單元；廣義的則泛指人類進(jìn)化的不同階段上的各種家庭利益集團(tuán)即家族。農(nóng)戶是指戶口在農(nóng)村的常住戶。戶口，指住戶和人口的總稱，戶有戶主，戶內(nèi)每一成員（即人）稱一口。人與住址相結(jié)合，經(jīng)過(guò)戶口登記機(jī)關(guān)的登記，才能在法律上被認(rèn)定為戶。二輪承包時(shí)家庭的概念是狹義的范疇，至今，因子女的長(zhǎng)大分戶，家庭有了廣義的范疇。

正確區(qū)分家庭和農(nóng)戶法律性質(zhì)之間的差別，以原承包關(guān)系確立時(shí)同一農(nóng)戶的家庭成員作為基礎(chǔ)，依據(jù)變動(dòng)的原因，把家庭成員之間法律關(guān)系的變動(dòng)限制在以戶為單位的范圍內(nèi)，以戶作為基本單位，按各自應(yīng)得的份額予以分配。

2 家庭承包的共有性質(zhì)

共有分為按份共有和共同共有二種形式。家庭承包中每個(gè)成員對(duì)土地是按份共有還是共同共有，關(guān)系到土地權(quán)利的分配形式。在征占地時(shí)，如果是按份共有關(guān)系，那么家庭成員各自所使用的份額被征用，補(bǔ)償款就應(yīng)歸使用人；如果是共同共有關(guān)系，那么在承包期限內(nèi)，無(wú)論哪一個(gè)家庭成員使用的任何部分家庭承包地被征收、征用，除青苗等補(bǔ)償費(fèi)用歸使用者個(gè)人外，其他因土地被征用而由集體分配的各種補(bǔ)償款項(xiàng)，均屬家庭成員共同共有，應(yīng)平均分配。

家庭承包中的承包方是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，發(fā)包方將土地發(fā)包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)時(shí)，按照每戶所有成員的人數(shù)來(lái)確定承包土地的份額。也就是通常所說(shuō)的“按戶承包，按人分地”，農(nóng)戶是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的唯一主體。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第103條的規(guī)定，家庭共同財(cái)產(chǎn)為共同共有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為家庭共同財(cái)產(chǎn)的一種，除家庭成員明確約定外，為在成員內(nèi)部共同共有。土地確權(quán)時(shí)要登記清楚共有狀況、家庭成員變動(dòng)及戶籍變動(dòng)情況。

3 邊界確定

土地確權(quán)的邊界爭(zhēng)議是權(quán)屬糾紛，主要有兩種類型，第一種類型是集體與國(guó)有之間，主要是村組與水利、林業(yè)、交通、電力等部門之間的所有權(quán)糾紛，這些糾紛還與土地用途問題交織在一起，歷史跨度長(zhǎng)，成因復(fù)雜。第二類型是集體與集體之間，主要是鄉(xiāng)與村組之間、村與村之間、村與組之間、組與組之間的所有權(quán)糾紛。

對(duì)土地承包糾紛，總體上要依據(jù)土地管理和農(nóng)村土地承包的法律法規(guī)進(jìn)行妥善解決。要充分考慮土地承包的歷史沿革和政策演變，防止因解決現(xiàn)實(shí)問題而引發(fā)歷史問題的糾葛。土地確權(quán)時(shí)解決糾紛，要尊重歷史，保持政策連續(xù)性，遇到政策進(jìn)行調(diào)整的，新政策從公布之日起執(zhí)行，不能用現(xiàn)行政策追溯改變以前政策形成的事實(shí)。第一種類型糾紛《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（簡(jiǎn)稱“六十條”）和確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定（1995年3月11日國(guó)家土地管理局發(fā)布）等法規(guī)基本能解決歷史問題，其后法律逐漸完善，有法可循，有法可依。第二種類型糾紛，可參考村組檔案、稅費(fèi)檔案等佐證，依法解決。國(guó)家級(jí)法規(guī)不足的，可以查看地方出臺(tái)的條例、規(guī)定等。

4 開荒地面積

開展土地確權(quán)工作主要原由之一就是農(nóng)村承包地面積不實(shí)，面積不實(shí)原因眾多：有折等分地、劃分“兩田制”的原因，也有預(yù)留“樹脅地”、磨牛地的原因，私開亂墾是主要原因之一。開荒有兩種類型，一種是在原承包基礎(chǔ)上拱地頭、鑲邊接袖增加面積；另一種是開墾荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源，也就是通常所說(shuō)的“四荒”地。

第一種類型的開荒隱蔽性較強(qiáng)，涉及農(nóng)戶多，很難界定。查看二輪承包臺(tái)賬，可分清每個(gè)村集體成員應(yīng)得份額，基本可解決鑲邊接袖農(nóng)戶多開荒面積；拱地頭面積可根據(jù)地塊情形確定承包時(shí)地塊位置。在采取措施上，這類形式的地塊開多少是允許的，沒有規(guī)定，地塊的價(jià)值不同農(nóng)戶對(duì)此重視程度也不同，地塊越值錢，矛盾越難解決，而且這類地塊的界定尺度也影響第二種類型地塊的認(rèn)定。

第二種類型的開荒又分為合理開荒和私自開荒。非平均發(fā)包的“四荒”地。依法承包“四荒”地，應(yīng)保證承包者的合法權(quán)益，核實(shí)面積作為下輪承包的參考依據(jù)；私自開墾形成的耕地，因開墾者違反保護(hù)資源的相關(guān)政策法規(guī)應(yīng)當(dāng)依法收回，退耕還林、還草恢復(fù)原貌?；謴?fù)原貌有困難的，維持地塊現(xiàn)狀由地塊所有權(quán)單位發(fā)包等。