完善長(zhǎng)江港口岸線管理體制的建議

殷翔宇++寧濤

【摘 要】 為提高長(zhǎng)江港口岸線資源使用效率，通過分析長(zhǎng)江港口岸線管理體制的現(xiàn)狀，指出目前在長(zhǎng)江港口岸線管理方面存在的主要問題有：港口岸線準(zhǔn)入環(huán)節(jié)不夠科學(xué)、精細(xì)；事中監(jiān)管力度和監(jiān)管力量不足；缺乏科學(xué)、合理、可行的港口岸線退出機(jī)制。針對(duì)問題提出相關(guān)建議：精細(xì)化港口岸線準(zhǔn)入審批環(huán)節(jié)；加強(qiáng)港口岸線使用事中監(jiān)管；探索建立港口岸線退出機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行港口規(guī)劃和規(guī)劃調(diào)整；做好港口岸線管理的人才保障。

【關(guān)鍵詞】 長(zhǎng)江港口；港口岸線；轉(zhuǎn)型升級(jí)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，長(zhǎng)江港口貨物吞吐量也由高速增長(zhǎng)期進(jìn)入平穩(wěn)增長(zhǎng)期。作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要支撐的港口岸線資源，近年來時(shí)被亂占亂用、占而不用、多占少用，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)以及國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門對(duì)此高度關(guān)注。為了貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實(shí)施，保護(hù)寶貴的長(zhǎng)江港口岸線資源，提高港口岸線資源使用效率，促進(jìn)長(zhǎng)江港口轉(zhuǎn)型升級(jí)、持續(xù)健康發(fā)展，深入分析長(zhǎng)江港口岸線管理中存在的問題，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的長(zhǎng)江港口岸線管理體制進(jìn)行思考并提出具有針對(duì)性的解決思路，具有十分重要的意義。

1 長(zhǎng)江港口岸線管理體制現(xiàn)狀

港口岸線是維持港口設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)所需的相關(guān)水域和陸域組成的空間概念。港口岸線資源十分寶貴且具有稀缺性、不可再生性，是促進(jìn)地區(qū)水運(yùn)事業(yè)發(fā)展、拉動(dòng)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性依托。為了合理、有序地開發(fā)利用港口岸線資源，國(guó)家曾先后出臺(tái)《中華人民共和國(guó)港口法》（簡(jiǎn)稱《港口法》） 和《港口岸線使用審批管理辦法》，對(duì)港口岸線的申請(qǐng)、審批、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)作出規(guī)定。各省地市在中央法律、法規(guī)框架下也相繼出臺(tái)了本級(jí)港口岸線管理規(guī)定。截至目前，我國(guó)港口岸線管理體制基本形成了中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地市三級(jí)架構(gòu)。同時(shí)，為了合理保護(hù)長(zhǎng)江岸線資源，在國(guó)家層面還先后出臺(tái)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》、交通運(yùn)輸部《關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江航運(yùn)科學(xué)發(fā)展的若干意見》等政策文件，對(duì)提高長(zhǎng)江港口岸線資源使用效率和促進(jìn)長(zhǎng)江港口健康發(fā)展起到了十分重要的支撐和保障作用。

2 長(zhǎng)江港口岸線管理中存在的問題

2.1 港口岸線準(zhǔn)入審批環(huán)節(jié)不夠科學(xué)、精細(xì)

《港口岸線使用審批管理辦法》第6條規(guī)定：“需要使用港口岸線的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告或者可行性研究報(bào)告前，向港口所在地港口行政管理部門提出港口岸線使用申請(qǐng)，申請(qǐng)材料主要包括建設(shè)項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告或者項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告等內(nèi)容。”由此可以看出，當(dāng)前長(zhǎng)江港口岸線使用審批主要基于項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告，工程可行性研究報(bào)告中涉及岸線使用審批的重要內(nèi)容之一是對(duì)碼頭項(xiàng)目未來貨物吞吐量的預(yù)測(cè)。但是，由于對(duì)未來碼頭貨物吞吐量預(yù)測(cè)存在很大的不確定性，因此很多項(xiàng)目建成后岸線利用率較低，浪費(fèi)了寶貴的岸線資源。雖然長(zhǎng)江沿線部分省市嘗試對(duì)港口岸線使用合理性評(píng)估報(bào)告編制內(nèi)容及文本格式進(jìn)行規(guī)范，但依然未能從根本上解決港口岸線準(zhǔn)入審批環(huán)節(jié)不夠科學(xué)、不夠精細(xì)的問題。

2.2 事中監(jiān)管力度和監(jiān)管力量不足

根據(jù)現(xiàn)有的《港口法》和《港口岸線使用審批管理辦法》規(guī)定，港口岸線使用審批機(jī)關(guān)審查決定批準(zhǔn)港口岸線使用申請(qǐng)后，港口岸線使用申請(qǐng)者即獲得港口岸線使用權(quán)。雖然對(duì)獲得使用權(quán)后港口岸線是否按規(guī)定用途使用、是否按時(shí)開工都有相應(yīng)的規(guī)定，但由于多數(shù)長(zhǎng)江港口所在地港口管理部門現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)管力量不足且缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管技術(shù)和手段，導(dǎo)致港口管理部門對(duì)港口岸線動(dòng)態(tài)使用情況缺乏全面、及時(shí)的掌握，出現(xiàn)部分已經(jīng)批復(fù)的港口建設(shè)項(xiàng)目未按時(shí)開工建設(shè)或者港口岸線并未按規(guī)定用途使用的情況，甚至有很多未批先建的簡(jiǎn)易砂石碼頭已在運(yùn)營(yíng)，安全隱患非常大。

2.3 缺乏科學(xué)、合理、可行的港口岸線退出機(jī)制

目前，長(zhǎng)江中下游的港口岸線資源開發(fā)利用程度雖然很高，尤其是江蘇省沿江1 km以上可以集中連片開發(fā)的岸線資源占全省沿江剩余岸線資源不到5%，但零碎化使用現(xiàn)狀十分嚴(yán)重，導(dǎo)致剩余岸線資源難以得到有效利用。現(xiàn)有港口岸線管理體制缺乏科學(xué)、合理、可行的港口岸線退出機(jī)制，造成大量的寶貴岸線資源被閑置、浪費(fèi)，可供集中連片開發(fā)岸線資源不足。雖然部分省市支出一定的財(cái)政資金對(duì)沿江區(qū)域與城市規(guī)劃和岸線資源條件不相適應(yīng)的碼頭和其他設(shè)施進(jìn)行整合、改造，但就整個(gè)長(zhǎng)江流域而言，覆蓋面還很窄并且因投入了大量的人力、物力、財(cái)力而使得退出成本較高。

3 建 議

3.1 港口岸線準(zhǔn)入審批環(huán)節(jié)精細(xì)化

在長(zhǎng)江港口現(xiàn)有岸線準(zhǔn)入審批制度基礎(chǔ)上，長(zhǎng)江沿線各省市結(jié)合本省市港口發(fā)展和港口岸線資源開發(fā)利用實(shí)際，使港口岸線準(zhǔn)入審批環(huán)節(jié)精細(xì)化。符合港口總體規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)探索采用“觸發(fā)制”方式進(jìn)行準(zhǔn)入審批，有效把控建設(shè)節(jié)奏，即通過設(shè)定合理的岸線使用強(qiáng)度（百米岸線吞吐量、泊位利用率等），嚴(yán)控港口岸線準(zhǔn)入，對(duì)岸線使用強(qiáng)度未達(dá)到規(guī)定要求的不予審批。“觸發(fā)制”審批置于目前長(zhǎng)江港口岸線審批的前置環(huán)節(jié)，由省港口管理部門進(jìn)行審核，對(duì)不合理的岸線使用申請(qǐng)予以否決，同時(shí)避免市港口管理部門受地方政府的過多干預(yù)。

3.2 加強(qiáng)港口岸線使用事中監(jiān)管

充分發(fā)揮各市港口管理部門在岸線使用監(jiān)管中的主體作用以及各省港口管理部門在全省港口岸線使用事中監(jiān)管中的抽查作用。建議各市政府組成聯(lián)合工作組，由市級(jí)港口行政管理部門牽頭聯(lián)合各相關(guān)部門（海洋、國(guó)土、公安、水利、漁業(yè)、海事、城管、急救等部門）每年定期開展港口岸線使用檢查工作；每年由各省港口管理部門不定期開展港口岸線使用抽查工作，提高岸線使用事中監(jiān)管的效率和質(zhì)量；充分發(fā)揮長(zhǎng)江航務(wù)管理局在沿江港口岸線使用事中監(jiān)管中的抽查作用。

為了提升長(zhǎng)江港口岸線使用事中監(jiān)管的效率和質(zhì)量，建議沿江各省市港口管理部門利用交通運(yùn)輸部全國(guó)首次港口深水岸線資源普查契機(jī)，通過現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)、遙感技術(shù)等手段，全面梳理沿江各港規(guī)劃港口深水岸線的開發(fā)利用情況和未利用港口岸線資源情況等，最終建立“港口深水岸線資源普查地理信息系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)港口深水岸線資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理。

3.3 探索建立港口岸線退出機(jī)制

針對(duì)港口岸線利用強(qiáng)度長(zhǎng)期低于標(biāo)準(zhǔn)值（由各省制訂并動(dòng)態(tài)調(diào)整）的碼頭企業(yè)，采用征收“岸線有償使用費(fèi)”（由各省根據(jù)本省情況制訂具體標(biāo)準(zhǔn)）等經(jīng)濟(jì)手段迫使碼頭企業(yè)退出岸線使用，或迫使碼頭企業(yè)通過資產(chǎn)重組、合作經(jīng)營(yíng)等方式，提高岸線利用率；針對(duì)違反港口規(guī)劃建設(shè)和未批先建的項(xiàng)目，一經(jīng)查明立即拆除；針對(duì)“小散弱”碼頭，尤其是危險(xiǎn)品碼頭，建議港口所在地政府撥出一定的財(cái)政資金，鼓勵(lì)上述碼頭集中搬遷后進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.4 嚴(yán)格執(zhí)行港口規(guī)劃和規(guī)劃調(diào)整

必須切實(shí)維護(hù)港口規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，港口規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行；港口基礎(chǔ)設(shè)施必須先規(guī)劃，后建設(shè)；加強(qiáng)對(duì)港口規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督和檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題依法制止和糾正。加強(qiáng)港口總體規(guī)劃與城市規(guī)劃等的銜接，城市規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的制訂或調(diào)整涉及港口規(guī)劃范圍內(nèi)土地或水域的，應(yīng)當(dāng)征求港口管理部門意見。

3.5 做好港口岸線管理的人才保障

沿江各省市、各級(jí)港口管理部門應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)港口岸線管理工作重要性的認(rèn)識(shí)并配備一支專業(yè)、高效的管理隊(duì)伍作為保障，推進(jìn)長(zhǎng)江港口岸線管理工作的有序開展。定期組織開展港口岸線管理工作學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使港口岸線管理工作更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，促進(jìn)沿江各省市港口岸線管理水平的提升。