唐莊百年梨園旅游規(guī)劃土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

劉秀娟

(菏澤學(xué)院　法律系， 山東　菏澤　274015)

唐莊百年梨園旅游規(guī)劃土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

劉秀娟

(菏澤學(xué)院法律系， 山東菏澤274015)

摘要：曹縣唐莊百年梨園旅游規(guī)劃屬于鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，對(duì)于改善農(nóng)村環(huán)境、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加快新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。由于曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游根植于農(nóng)村，在開發(fā)和推進(jìn)時(shí)，往往會(huì)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一并展開。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)，有利于曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展，有利于依法治旅目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：唐莊百年梨園； 旅游規(guī)劃； 土地流轉(zhuǎn)； 法律問題

一、生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

生態(tài)文明是指人們在改造客觀物質(zhì)世界的同時(shí)，以科學(xué)發(fā)展觀看待人與自然以及人與人的關(guān)系，不斷克服人類活動(dòng)中的負(fù)面效應(yīng)，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人的關(guān)系，建設(shè)有序的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的生態(tài)環(huán)境所取得的物質(zhì)、精神、制度方面成果的總和。[1]黨的十八大做出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)相依靠，形成建設(shè)中國特色社會(huì)主義五位一體的總布局，將建設(shè)“美麗中國”作為我們國家生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。十八大同時(shí)提出：必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。十八屆四中全會(huì)提出依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。2015年中央“一號(hào)文件”繼續(xù)全面深化農(nóng)村改革，全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，運(yùn)用法治思維和法治方式做好“三農(nóng)”工作。

土地制度在任何一個(gè)國家都是根本問題，農(nóng)村土地是中國農(nóng)村的根本問題。目前中國農(nóng)村面臨的最核心問題是以地權(quán)制度及其變化為核心的土地制度問題。而土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前地權(quán)制度及其變化的焦點(diǎn)。“三農(nóng)”問題以及圍繞“三農(nóng)”展現(xiàn)出來的各種利益沖突和矛盾斗爭，也或多或少與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)。以曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中所涉及的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，并以此為基點(diǎn)加深對(duì)整個(gè)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際的認(rèn)識(shí)，對(duì)于本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃

(一)鄉(xiāng)村旅游的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村旅游是指在鄉(xiāng)村地區(qū)開展的，以鄉(xiāng)村自然環(huán)境、人居環(huán)境、民俗文化、田園風(fēng)光、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等為基礎(chǔ)，以農(nóng)民為主體或農(nóng)民參與開發(fā)的旅游活動(dòng)。[2]2007年國家旅游局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于大量推進(jìn)全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》；2008年中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》使鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營模式更加科學(xué)化；2009年《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》提出鄉(xiāng)村旅游富民工程，并出臺(tái)了《全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展綱要》；2013年中央《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》；2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》；2015年“中央一號(hào)”文件以及中央農(nóng)村工作會(huì)議等提出的一系列政策措施的出臺(tái)為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了有力的政策支撐。各級(jí)政府及旅游、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、建設(shè)、國土、交通、水利、林業(yè)、文化等部門都是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)部門。鄉(xiāng)村旅游以農(nóng)為本，發(fā)展要依托“三農(nóng)”資源，需與解決“三農(nóng)”問題統(tǒng)籌考慮。鄉(xiāng)村旅游要以農(nóng)民作為受益主體，要把農(nóng)民利益放在重要位置，并盡量使大多數(shù)農(nóng)民受益，發(fā)展要尊重農(nóng)民意愿。在當(dāng)今社會(huì)環(huán)境下，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，對(duì)于改善農(nóng)村環(huán)境、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加快新農(nóng)村建設(shè)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都具有十分重要的意義。

(二)曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游得以快速成長，已經(jīng)成為廣大游客喜愛的旅游選擇。要保障鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)健康成長和快速發(fā)展，首先就要科學(xué)的規(guī)劃好鄉(xiāng)村旅游。曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)和全國農(nóng)村工作會(huì)議精神，按照山東省人民政府和菏澤市人民政府關(guān)于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見，把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游納入解決“三農(nóng)”問題、推動(dòng)農(nóng)村持續(xù)全面進(jìn)步的戰(zhàn)略范疇。從發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體部署角度，從政策層面提出完整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，進(jìn)行全面而有效的推動(dòng)。本項(xiàng)目位于山東省菏澤市曹縣青堌集鎮(zhèn)西南部唐莊村，南靠黃河故道，有105國道從項(xiàng)目地內(nèi)部縱向穿過。北鄰黃河飲水渠，東有浮龍湖，西有35國道縱向穿過。唐莊村位于曹縣青堌集鎮(zhèn)西南部黃河故道區(qū)，生態(tài)旅游觀光區(qū)以百年梨園、優(yōu)質(zhì)桃樹種植為特色，目前梨園面積500畝，百年老梨樹732棵，優(yōu)質(zhì)桃樹1300畝。唐莊圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)民勞動(dòng)生活和農(nóng)村風(fēng)情風(fēng)貌開發(fā)休閑產(chǎn)品、突出自然生態(tài)、具有濃郁的鄉(xiāng)土氣息，總規(guī)劃面積約2300畝。按照空間功能布局可以概況為“一心四區(qū)”，一心為旅游綜合服務(wù)中心，規(guī)劃思路為承接旅游集散和項(xiàng)目入口綜合接待功能，打造桃梨文化農(nóng)家樂酒店、游客接待中心、文化大院等，構(gòu)筑具有曹縣特色的游客旅游接待中心。游客接待中心占地面積約為80—100平方米；生態(tài)停車場規(guī)模為200平方米。桃梨文化農(nóng)家樂酒店，內(nèi)有客房、餐廳等服務(wù)配套設(shè)施。四區(qū)為觀賞區(qū)、休閑體驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)、產(chǎn)品區(qū)。為了能夠吸引游客并使他們對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和閑暇消遣活動(dòng)有廣泛的選擇，農(nóng)園在項(xiàng)目創(chuàng)意上除重點(diǎn)安排了梨花區(qū)、桃花區(qū)、櫻桃園等觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目外，還特意設(shè)計(jì)了野餐園、燒烤場、逗鳥園、童趣園、陶藝館和農(nóng)家樂等別具一格的特色項(xiàng)目。在完善服務(wù)功能方面，則設(shè)計(jì)了農(nóng)家客棧、農(nóng)家樂飯莊、消夏露營地、售貨亭、冷飲亭、茶園等服務(wù)設(shè)施，以便最大限度滿足游客吃、住、行、游、購、娛的需要。

在土地利用規(guī)劃方面，堅(jiān)持土地利用原則，從規(guī)劃區(qū)的環(huán)境營造出發(fā)，因地制宜，適當(dāng)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，發(fā)展符合生態(tài)景區(qū)特征的土地利用方式與結(jié)構(gòu)，突出旅游區(qū)土地利用的特點(diǎn)與重點(diǎn)，保護(hù)、擴(kuò)大風(fēng)景游賞用地。在土地利用分配方面，根據(jù)自然地理特征和土地利用現(xiàn)狀，將整個(gè)規(guī)劃區(qū)土地按主要利用性質(zhì)劃分為水域、沼澤、荷塘、園地、林地、旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施用地及交通運(yùn)輸用地等七類用地，根據(jù)性質(zhì)分別進(jìn)行引導(dǎo)和控制。在鄉(xiāng)村旅游與新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌結(jié)合方面，唐莊新村規(guī)劃用地，可用原村居住用地進(jìn)行置換。規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)利用閑置古村落、古遺址遺跡各類存量土地等發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。鼓勵(lì)村民利用現(xiàn)有宅基地、承包地、河道灘區(qū)，在不改變農(nóng)用地用途的前提下興辦鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，積極探索新型土地利用政策發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。旅游開發(fā)要在基本不改變土地用途前提下展開，將旅游開發(fā)與黃河故道灘區(qū)治理相結(jié)合，積極爭取國家政策，將旅游區(qū)用地納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)接青堌集鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，保障用地合理需求。鄉(xiāng)村旅游企業(yè)經(jīng)營用地要納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，把旅游業(yè)用地納入優(yōu)先供應(yīng)重點(diǎn)，推進(jìn)依法治旅。

以下是土地利用現(xiàn)狀圖與土地利用規(guī)劃圖：

三、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題

賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，要求必須在尊重農(nóng)民主體地位的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民依法自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等五種。實(shí)踐中還存在抵押、繼承等流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營權(quán)的依法有序流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，提高土地的利用效率，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。但是在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意要農(nóng)民自覺主動(dòng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)必須保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)違反農(nóng)民意愿的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、被動(dòng)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)予以制止并追究相關(guān)人的法律責(zé)任。這種強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)的壓力有可能來自地方政府，可能來自村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織，可能來自大農(nóng)業(yè)公司乃至工商企業(yè)等。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，必須平等保護(hù)農(nóng)民享有相關(guān)權(quán)利和利益。

曹縣唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃區(qū)內(nèi)的特點(diǎn)是農(nóng)耕資源單一，農(nóng)田種植以小麥、大姜為主，田園風(fēng)光類型有限。在規(guī)劃中設(shè)置了觀賞區(qū)、休閑體驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)、產(chǎn)品區(qū)這四個(gè)區(qū)域，這不僅會(huì)影響農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)涉及農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題。在《唐莊百年梨園旅游區(qū)總體規(guī)劃》評(píng)審會(huì)議中，有來自林業(yè)局、市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、旅游景區(qū)評(píng)定委員會(huì)以及旅游局等評(píng)審專家，在專家均簽名通過規(guī)劃的情況下，如何保障在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)益？在整個(gè)規(guī)劃過程中，僅僅是負(fù)責(zé)規(guī)劃的設(shè)計(jì)研究中心以及相關(guān)單位人員的參與，沒有農(nóng)民的話語權(quán)，如何體現(xiàn)自愿流轉(zhuǎn)？甚至在規(guī)劃人員實(shí)地調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就把工作人員團(tuán)團(tuán)圍住，要他們對(duì)自己的生存給個(gè)說法。在這種情況下如果有關(guān)方面強(qiáng)迫土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，會(huì)產(chǎn)生大量“無地、無業(yè)、無保障”的“三無”農(nóng)民，進(jìn)而會(huì)引起更多的社會(huì)問題，體現(xiàn)不出鄉(xiāng)村旅游的內(nèi)在精神實(shí)質(zhì)，也不會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)效果。成都市三圣鄉(xiāng)紅砂村在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)實(shí)踐中，實(shí)施土地合理流轉(zhuǎn)，按照〔公司+基地+農(nóng)戶(股農(nóng))〕的模式，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，合資合作成立公司。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中之后，紅砂村當(dāng)?shù)鼐用窨梢赞D(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，相應(yīng)的收入也會(huì)隨著旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而增加，增加了農(nóng)民的資產(chǎn)性收益，失地不失權(quán)，其成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題

《憲法》第十三條規(guī)定“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”， “宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有”。 《土地管理法》進(jìn)一步確定“一戶一宅，法定面積”，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng) (鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃”，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！段餀?quán)法》中規(guī)定“宅基地使用人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)”。 黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。[3]從法理上講，宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律地位已經(jīng)得到立法的支持，這是實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)重要的制度基礎(chǔ)。但立法和政策對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)更多地加以限制或禁止，主要理由為宅基地使用權(quán)是無償取得的，將其視為農(nóng)民的福利，其商品屬性和財(cái)產(chǎn)屬性未被法律確認(rèn)。從用益物權(quán)的角度觀察，宅基地使用權(quán)能殘缺不全，收益權(quán)能未被法律所肯定。

在唐莊鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中，如在農(nóng)家樂等項(xiàng)目中可以看出，農(nóng)民宅基地的商品化越來越顯化，宅基地開發(fā)可以成為集體和農(nóng)民股份分紅的收入來源。如果一味采取禁止的辦法，只會(huì)助長非法用地的蔓延，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流通，不利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入。在唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中，農(nóng)民宅基地很可能成為地方政府、村委會(huì)甚至開發(fā)商覬覦的主要對(duì)象，利用這種產(chǎn)權(quán)缺陷，在給農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)，往往只考慮房屋價(jià)值，未考慮宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，宅基地征用以后的級(jí)差收益數(shù)倍增加，但原住的集體組織成員得到的卻很少，造成對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)利的直接侵害。如在鄉(xiāng)村旅游與新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌方面，基本方案為按照《曹縣村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》(2012)中遠(yuǎn)期規(guī)劃要求，唐莊行政村新農(nóng)村建設(shè)將與南李集新農(nóng)村社區(qū)合并。對(duì)現(xiàn)行村莊仍按照旅游景區(qū)配套服務(wù)設(shè)施和農(nóng)家樂接待進(jìn)行提升改造。僅從唐莊行政村的旅游業(yè)發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)唐莊新村，設(shè)置2層獨(dú)院戶型和多層戶型，由村民原住房進(jìn)行置換，自主選擇。對(duì)遷出的村民原住房及院落由村委會(huì)或開發(fā)商整體收回，統(tǒng)一整修、包裝，統(tǒng)一經(jīng)營管理，作為旅游區(qū)的接待服務(wù)場所。法律應(yīng)當(dāng)明確賦予農(nóng)民宅基地以完整物權(quán)，防止新一輪剝奪農(nóng)民。同時(shí)探索宅基地入市流轉(zhuǎn)辦法，促進(jìn)農(nóng)民宅基地的商品化。如山東德州開發(fā)區(qū)的農(nóng)民宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場就為一個(gè)積極的探索，盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。[4](P138)

(三)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題

根據(jù)現(xiàn)有國家政策，集體建設(shè)用地?zé)o需國家征收，在保留集體所有權(quán)的前提下，允許依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下，可以像國有土地一樣出讓、出租，從而獲得土地收益。現(xiàn)行政策賦予了農(nóng)民集體在一定條件下將土地出租、出讓用于非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，農(nóng)民由此可以分享土地發(fā)展所帶來的巨大收益。在唐莊百年梨園鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中，其中規(guī)劃的旅游綜合服務(wù)中心，包括桃梨文化農(nóng)家樂酒店、游客接待中心、文化大院等，游客接待中心占地面積約為80—100平方米，生態(tài)停車場規(guī)模大概為200平方米。除此之外，還有道路交通系統(tǒng)規(guī)劃以及一系列與旅游相配套的建筑及其設(shè)施。在建造這些建筑及設(shè)施時(shí)，無疑會(huì)用到唐莊村的集體建設(shè)用地。項(xiàng)目規(guī)劃驗(yàn)收后，下一步就是如何去實(shí)施規(guī)劃。在占用集體建設(shè)用地時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)依照集體建設(shè)用地的相關(guān)政策，在保證土地集體所有權(quán)的前提下，合法的使用土地，避免對(duì)農(nóng)民利益的剝奪。但現(xiàn)實(shí)中如何保障土地出讓或出租的合法性，這是一個(gè)值得關(guān)注的問題。村集體被賦予了出讓、出租的權(quán)利，這就給具體的權(quán)利行使者，即村委會(huì)和村干部極大的利益誘惑和支配權(quán)利，如何避免村干部濫用職權(quán)、低價(jià)出讓、以權(quán)謀私等現(xiàn)象的發(fā)生？如何保障集體土地的出讓符合大多數(shù)村民的意志，如何保障土地出讓、出租的公開競價(jià)？紅砂村土地流轉(zhuǎn)模式在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中具有很好的借鑒意義。紅砂村在土地流轉(zhuǎn)過程中，突出農(nóng)民在土地開發(fā)中的主體地位，從根本上杜絕了大量土地售賣導(dǎo)致的“農(nóng)村非農(nóng)”現(xiàn)象的發(fā)生，農(nóng)民“失地不失權(quán)”，在未來仍然對(duì)土地的使用方式具有控制力，在旅游開發(fā)過程中，農(nóng)民的主體地位受到旅游開發(fā)商、運(yùn)行商的足夠重視，擁有表達(dá)自身權(quán)利意愿的途徑。同時(shí)要合理定位政府職能，強(qiáng)化政府部門的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，從而保證農(nóng)民和村集體權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)。紅砂村還建立了完善的社會(huì)保障體系，居民能夠按月領(lǐng)到一定數(shù)額的保障金，成為農(nóng)民收入的重要組成部分。

對(duì)集體建設(shè)用地的有限入市目前也僅僅是存在于政策層面，在國家相關(guān)法律遲遲不出臺(tái)的情況下，各地采取各種變通做法進(jìn)入市場，如浙江湖州規(guī)范存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，安徽蕪湖進(jìn)行試點(diǎn)做政策和法律儲(chǔ)備，廣東從基層創(chuàng)新到地方立法。[5]但是由于沒有上位法的支持，農(nóng)民集體作為出租土地的一方和企業(yè)作為用地者的另一方都得不到法律的保護(hù)，農(nóng)民集體利益不但有可能受損，也使企業(yè)缺乏長期行為，影響企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，必須盡快出臺(tái)有關(guān)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律。

參考文獻(xiàn)：

[1]廖小明.生態(tài)文明制度建設(shè)的公正價(jià)值審視[J].中國特色社會(huì)主義研究，2015，(1)：93-96.

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[4]中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室.農(nóng)村土地制度改革：國際比較研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[5]馬艷萍.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的理論、實(shí)踐和制度完善[J].經(jīng)濟(jì)問題，2015，(4)：105-109.

Legal Issues on Land Circulation in Tourism Planning of 100- year Tangzhuang Pear Orchard

LIU Xiu-juan

(Heze University， Heze 274015，China)

Abstract：Tourism planning of 100-year Tangzhuang Pear Orchard in Cao County belongs to rural tourism planning. Developing rural tourism is very important for improving the rural environment， protecting the agricultural ecology， increasing farmers’ income and accelerating the construction of new countryside. Since the rural tourism of 100- year Tangzhuang Pear Orchard is rooted in rural areas， the development and advance of it interweaves with the rural land circulation. The legal and orderly transfer of contracted management rights of rural land， the right to the use of cartilage， the right to the use of collective construction land， is conducive to rural tourism’s healthy development of 100- year Tangzhuang Pear Orchard， and to the realization of administering tourism in accordance with law.

Key words：100- year Tangzhuang Pear Orchard； tourism planning； land circulation； legal issues

收稿日期：2016-04-25

基金項(xiàng)目：山東省教育廳課題“西部經(jīng)濟(jì)隆起帶建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究”(J15WE21)；山東省文化廳重點(diǎn)課題“文化法制視域下的文化法律體系構(gòu)建”(1506499)；菏澤學(xué)院科研基金項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)治理的法治化研究”(XYSK08)

作者簡介：劉秀娟(1981—)，女，山東棗莊人，菏澤學(xué)院法律系講師。

中圖分類號(hào)：F590.75

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—1012(2016)03—0065—05