經(jīng)濟強勁背后的冷思考

韓靜?張力躍

摘 要 長期以來，印度正規(guī)職業(yè)教育培訓始于初中教育后（即第十一、二等級的教育），給印度職業(yè)教育發(fā)展帶來了諸多困境，印度職業(yè)教育與培訓面臨著質量與數(shù)量雙重問題，這背后不乏政治、經(jīng)濟、文化等多因素的共同影響。近年來，印度政府積極采取相應措施完善職業(yè)教育體系，使印度職業(yè)教育發(fā)展慢慢步入正軌，為印度經(jīng)濟持續(xù)增長、最大限度地利用人口紅利提供源源不斷技術技能型人才隊伍的補給。

關鍵詞 印度；職業(yè)教育；發(fā)展困境；政府改革措施

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）09-0068-06

印度是世界上經(jīng)濟發(fā)展速度最快的國家之一，僅次于中國，在第十個五年計劃（2002-2007年）中，其經(jīng)濟增長率達到每年7.7%，在第十一個五年計劃中（2007-2012年）每年增長率為7.9%[1]。盡管2008年全球經(jīng)濟下滑，印度經(jīng)濟在2000年至2010年仍保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，2012-2013年的增長率為6.5%，這仍然高于其他大部分發(fā)達國家[2]。經(jīng)濟快速增長同時，印度也面臨著技能人才的短缺，尤其是中、高等技能勞動者。麥肯錫全球研究所（McKinsey Global Institute）（2012）指出，印度和一些年輕的發(fā)展中國家到2020年將會有5800萬的低技能勞動者盈余，這些勞動者包括農(nóng)業(yè)人員、傳統(tǒng)手工業(yè)者和一些從事低水平的制造業(yè)者，而中等技能工人卻有4500萬人的缺口。由于高校入學率低，印度有1300萬這類人才的短缺。報告同時指出工業(yè)化將提高印度等發(fā)展中國家對中等教育與職業(yè)培訓的需求[3]。因此，印度要想保持經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長，改善中等教育與職業(yè)教育迫在眉睫。作為世界上兩個經(jīng)濟發(fā)展速度最快的人口大國，印度職業(yè)教育發(fā)展滯后的原因及其政府采取的改革措施，將對我國發(fā)展職業(yè)教育提供借鑒參考。

一、印度職業(yè)教育發(fā)展概況

印度目前的教育體系是由基礎教育、初級中等教育、高級中等教育以及高等教育組成，基礎教育八年、初級中等教育（初中）與高級中等教育（高中）各兩年，高等教育是在完成高級中等教育（或者第十二等級教育）之后開始，包括本科以及研究生教育。初中與高中教育是整個教育體系的重要環(huán)節(jié)，是青年決定繼續(xù)追求更高階段的教育、接受職業(yè)技能培訓還是直接進入工作場所的重要階段[4]。

在印度的教育系統(tǒng)中，學生們在初等教育階段都是接受單軌制的普通學術教育（第一至第八等級），當他們進入中等教育階段時（第九至第十階段），通過職前教育而接受工作課程；當他們進入高級中等教育（高中）（第十一至第十二等級）時，他們面臨接受學術教育路徑與職業(yè)教育路徑（使他們能立刻工作）的選擇，見圖1。學術教育的培養(yǎng)目標是為個體進入專門職業(yè)而做準備，而職業(yè)教育的培養(yǎng)目標是使學生在完成教育后能夠馬上進入工作領域。作為學校教育的一部分，長期以來，職業(yè)教育與普通學術教育是兩個相分離的體系，且印度沒有給年輕人提供獲得正規(guī)職業(yè)教育和培訓的機會，直到他們達到16歲且進入高中教育階段。這不同于中國與德國。在中國，學生們只要完成了九年義務教育就有選擇普通學術類型的教育與職業(yè)教育的權利，且有一半的中學畢業(yè)生進入職業(yè)教育；而德國學生在完成八年義務教育階段的學習后也能進入職業(yè)教育領域。

印度在不同層次都有大量提供職業(yè)培訓的機構。這些機構從培訓地點上可以大致分為兩類：即學校內的職業(yè)技能教育與學校外的職業(yè)技能教育。印度職業(yè)培訓方式也有兩種類型，正規(guī)與非正規(guī)。正規(guī)的職業(yè)培訓遵循結構化的培訓項目，擁有邦與中央政府認可的資格，大部分正規(guī)的職業(yè)培訓產(chǎn)生在工業(yè)培訓學院（ITI）與工業(yè)培訓中心（ITC）；非正規(guī)的職業(yè)培訓能夠幫助人們獲得一些市場專門知識，能夠使一個人繼承家族產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)部門和一些傳統(tǒng)的手工業(yè)部門在非正規(guī)培訓中占很高的等級層次。

二、印度職業(yè)教育面臨的發(fā)展困境

職業(yè)教育對一個國家經(jīng)濟發(fā)展起到巨大的促進作用，印度經(jīng)濟的發(fā)展需有相應的中、高級技術技能型人才的支撐，然而，印度在改善與提高職業(yè)教育方面任重而道遠，職業(yè)教育培訓在數(shù)量與質量方面都存在諸多問題。

（一）規(guī)模不足：職業(yè)教育培訓參與率低，女性尤為明顯

職業(yè)教育在過去的60年中一直是印度中央政府、邦政府、勞動與雇傭部的盲點。印度職業(yè)教育培訓總參與率低。據(jù)印度全國抽樣調查辦公室（NSSO）第66次調查顯示，每1000個年齡在15～19歲的人群中接受職業(yè)教育培訓的僅有44人，甚至這些人中還僅有14人是接受正規(guī)職業(yè)培訓的，其余的都是非正規(guī)培訓[5]。15～59歲年齡段的人群中僅有2.2%接受過正規(guī)職業(yè)培訓，2012年，僅有5%的工人（20～24歲）通過正規(guī)培訓機構接受培訓，是世界上最低的國家之一[6]。韓國工人培訓高達96%，日本占80%，德國占75%，英國占68%，甚至發(fā)展中國家如墨西哥比印度高28%，秘魯比印度高17%，盡管這是2008-2009年的數(shù)據(jù)，但印度技能工人的短缺情況從中可窺一斑。

一方面，印度高中層次的職業(yè)教育體系發(fā)展仍停滯不前，高中層次中僅有3%的人在職業(yè)教育領域（第十一和第十二級），而在中國有43%的青年在職業(yè)教育領域接受中等教育[7]。世界銀行（2013）報告中指出印度缺少大量的技術勞動者，出現(xiàn)這一瓶頸的可能是在中等教育這一層次，少于10%的勞動人群完成了中等及以上的教育。

從圖2中可以看出，俄羅斯、中國、智利、朝鮮中等教育學生接受職業(yè)教育課程學習的人數(shù)是印度的10倍以上，且這些國家都有一支強勁且高質量的勞動者隊伍，印度在初級中等層次的教育階段缺少正規(guī)的職業(yè)教育培訓領域。

另一方面，女性職業(yè)教育培訓力度不夠。女性作為職業(yè)教育培訓的重要組成部分，增加女性勞動參與率可以促進印度職業(yè)教育的發(fā)展壯大，對印度經(jīng)濟的繁榮發(fā)展具有深遠持久的影響。然而隨著高等教育學習人數(shù)以及家庭經(jīng)濟收入的增加，女性勞動參與率反而較低，印度僅有1/3的女性有工作，而在巴西這一數(shù)字達到2/3。如表1所示，印度15～34歲年齡段的勞動參與率下降，從2004-2005年的男性79.6%和女性40.5%下降到2009-2010年的男性72.9%和女性29%。而勞動參與率中以女性勞動參與率下降為主[8]。

（二）質量堪憂：職業(yè)教育畢業(yè)生就業(yè)前景不理想，工資水平低

一方面，印度職業(yè)教育培訓面臨的主要問題是從職業(yè)教育院校畢業(yè)的學生不能較好地為勞動力市場所接受，即被培訓者薄弱的可雇傭性（poor employability）。大約有60%的工業(yè)培訓學校的畢業(yè)生在他們完成課程之后仍處于未就業(yè)狀態(tài)，有些雖然找到工作卻是從事與自己所培訓領域毫不相關的行業(yè)。例如，印度西部馬哈拉施特拉邦，雖然具有較完善的職業(yè)教育培訓設備，然而其工業(yè)培訓學校也僅有35%的畢業(yè)生能夠找到有薪酬的工作或者自主創(chuàng)業(yè)，沒有一個邦有超過50%的畢業(yè)生找到有薪酬的工作、自主創(chuàng)業(yè)或是繼承家族產(chǎn)業(yè)[9]。德里政府的經(jīng)濟調查報告（2014-2015年）顯示，2013年不同崗位的擁有學位的印度失業(yè)年輕人數(shù)量達到44943人。這種情況在印度其他地區(qū)甚至更糟糕，由于他們所接受的是低質量的職業(yè)教育，這些年輕人既沒有找到工作也沒有進行自主創(chuàng)業(yè)[10]。印度職業(yè)教育項目質量問題長期存在，有些邦盡管進行了一些創(chuàng)新性改革，但由于課程長達20年甚至更長時間未進行更新，因此，即使學生們完成了職業(yè)教育資格，仍然難以被現(xiàn)代企業(yè)所雇傭。

另一方面，職業(yè)教育院校畢業(yè)生工資水平不高。從總體上說，印度勞動者的工資水平是隨著學歷層次水平的提高而有大幅度增長，具有高等教育文憑的勞動者工資增長速度最快，見圖3。而在20世紀80年代早期，具有中等教育的勞動者工資即使在工人有過剩的情況下仍不斷增長，具有技能或職業(yè)技能的勞動者的工資卻在減少（自20世界90年代早期開始），這與具有技術或職業(yè)資格的勞動者的技能不能達到市場的要求（經(jīng)常由于低質量的技能培訓）密切相關，此外，人們難以在選擇職業(yè)教育時看到在勞動力市場中的優(yōu)勢。

三、印度職業(yè)教育發(fā)展困境的原因剖析

事物的發(fā)展總是受多種因素的共同影響，印度職業(yè)教育亦是如此。印度職業(yè)教育培訓數(shù)量有限、質量不高困境背后與印度本國政治、經(jīng)濟文化等方面的影響息息相關。

（一）中等教育輟學率高，勞動者文化水平低

教育質量是保障勞動力素質的基本要求，人力資源發(fā)展尤其是低質量的技能發(fā)展與印度學校教育質量的下降密切相關。印度教育發(fā)展的限制性因素主要源于兩個方面，第一是文盲障礙，印度的文盲人數(shù)占印度總人口數(shù)（12億）的1/4，世界1/2的文盲人口在印度；第二，印度仍然有超過3億人生活在貧窮之中，他們中的大部分都沒有機會進入印度的教育系統(tǒng)，更不用說初等教育以上的教育了[11]。

印度在獨立后的40年忽視了基礎教育（1950-1990年），導致很多人在沒有完成初等教育的情況下進入勞動力市場。雖然印度小學入學情況取得了進步，然而，中等教育的輟學問題仍然突出。印度職業(yè)教育體系始于第八等級之后，而學校體系最嚴重的輟學情況發(fā)生在從小學向初級中學過渡期，大約占入學人數(shù)的50%，盡管一年級至十年級的入學人數(shù)達到212748064人，但是九年級和十年級的入學人數(shù)僅有101440471人，一年級至十年級大約有47.68%的輟學率。輟學問題遍布印度整個教育系統(tǒng)，許多學生進入學校卻不能完成中等教育，2008-2009年的數(shù)據(jù)顯示了印度輟學情況，從小學的87.04%到初級中學的73.79%，再到中學、高級中學的65.62%。這表明大約有38.4%的學生在6～18歲時離開學校，這僅僅是入學體系中的情況，實際上還有相當一部分沒有入學的，因此，輟學人數(shù)更多。2009-2010年，大約有70%的印度勞動者的文化水平低于初中教育水平（第八等級以下），見表2。

（二）職業(yè)教育社會認同感低，師資隊伍質量堪憂

與美國、英國、澳大利亞等國不同，印度國家經(jīng)濟發(fā)展中缺乏對職業(yè)教育角色的認同，教育系統(tǒng)的學術精英政策將職業(yè)教育視為第二等教育，職業(yè)教育的社會認同感低，很多人認為接受職業(yè)教育是那些在學術教育方面較差的學生無奈選擇，且職業(yè)教育畢業(yè)生的工資比較低。印度女性接受職業(yè)教育培訓率低，社會文化因素也是重要影響因素，在印度人的觀念中，如果女性留在家中，家庭的地位會提高，家務活比低薪的勞動力市場更具吸引力。其次，在印度，職業(yè)教育部門與普通高等教育之間幾乎是相隔離的。因此，學生在兩個領域流動困難，而在其他國家，從職業(yè)教育領域轉向學術教育領域是比較容易的。在美國，社區(qū)學院通過頒發(fā)副學士學位，使職業(yè)教育領域的學生能夠進入大學學習；在英國，由多科技術學院提供的高等國家文憑（HND）通過修滿學分進入碩士學位學習；澳大利亞則可以通過TAFE體系進入大學課程學習。此外，由于職業(yè)教育社會認同感低，導致職業(yè)院校難以吸引優(yōu)秀的教職工，印度教師工資水平低，而職業(yè)教育教師工資待遇比一般教師更低，因此，難以吸引與留住優(yōu)秀人才投身職業(yè)教育，在很多地方教師只有基本的學歷且較少接受過專門的培訓，印度僅有一些公立職業(yè)教育教師培訓組織，如高級培訓機構，為工業(yè)培訓學校提供教師培訓，且數(shù)量有限，導致職業(yè)教育體系的教學人員質量堪憂。

（三）職業(yè)教育培訓與市場需求相脫節(jié)

印度職業(yè)教育培訓所培養(yǎng)的畢業(yè)生難以與市場需求相匹配，其中一個重要原因就是其課程設置并非需求導向，不能瞄準專門部門或者與當代經(jīng)濟發(fā)展同步的技能。職業(yè)教育課程發(fā)展不能隨著不斷變化著的工作市場需求而相應改變。此外，正規(guī)部門與非正規(guī)部門間具有很大的差異性，非正規(guī)部門對技能要求的信息十分匱乏，由高級中等院校與工業(yè)培訓學校提供的正規(guī)職業(yè)教育并沒有使學生獲得非正規(guī)部門所需的技能，非正規(guī)部門具有較少的碎片化的生產(chǎn)過程，同一個人經(jīng)常從事整個生產(chǎn)流程，更加商品化。印度技能發(fā)展世界銀行報告指出，印度職業(yè)教育與培訓的主要問題是缺少足夠的私立部門參與課程管理，缺少正確的資助模式，勞動力市場與所提供課程的不匹配[12]。

（四）政府權責不明晰，管理效率不高

在印度，政府積極加入職業(yè)教育的管理工作，大部分職業(yè)教育院校都是公立的，甚至一些私立院校也是由政府嚴格支配管理。公立職業(yè)院校的管理當前是由中央和邦政府共同承擔，中央政府負責政策的制定，邦政府則負責這些機構的平穩(wěn)運營。然而，這種安排并不相協(xié)調，而且低效率，以政治權利的斗爭為顯著特征。職業(yè)教育體系是由雇傭與培訓總局（DGET）、國家職業(yè)培訓委員會（NCVT）、政府職業(yè)培訓委員會（SCVT）、人力資源開發(fā)部（MHRD）共同分擔，然而在國家層面，DGET與NCVT的角色是模糊不清的，且他們缺乏有效的協(xié)同性；在邦政府層面，SCVT關于它的角色與任務以及與國家層面的機構的關系問題也是不清楚的，這就導致責任的多樣性且使培訓更加復雜，而且，不同的機構只強調培訓技能的傳授而非政策的引導與質量標準的保證。

四、印度政府發(fā)展職業(yè)教育的舉措及成效

印度具有巨大的人口紅利，其人口紅利開始于20世紀80年代，勞動人口比例持續(xù)增長，每年有600萬至700萬新增勞動者。然而，另一方面，印度也將面臨人口紅利衰竭而進入老齡化社會，因此，為了充分利用人口紅利，印度政府積極應對這一巨大挑戰(zhàn)，使職業(yè)教育和培訓質量得到實質性提高，為青年勞動人口提供富有成效的工作，提高他們的可雇傭能力與生產(chǎn)率，進而不斷完善整個職業(yè)培訓體系。

（一）加強頂層設計，積極發(fā)揮各政府部門的領導作用

近些年，印度政府各部門采取了許多積極的措施來改善職業(yè)教育。印度兩個提供職業(yè)教育培訓的重要部門是人力資源開發(fā)部（Ministry of Human Resource Development，MHRD）與勞動和雇傭部（Ministry of Labour and Employment，MoLE），為不同的職業(yè)課程提供更多的信息。人力資源開發(fā)部（MHRD）與勞動和雇傭部（MoLE）的合作目標是努力轉向以能力為基礎的培訓，能力本位培訓（CBT）更加強調以技能為中心，聚焦于將能力作為學習一門特殊職業(yè)的基礎，澳大利亞職業(yè)教育培訓體系經(jīng)常被視為在以能力為基礎的培訓框架方面的成功典范。由于能力是以企業(yè)所制定的標準為基礎的，因此，這一框架的最重要的優(yōu)點是它明確了缺少企業(yè)需求的相關培訓是阻礙職業(yè)教育培訓的關鍵問題，這一模式的彈性使公立與私立職業(yè)教育提供者都能適應，且能夠潛在地加強印度現(xiàn)有的職業(yè)教育基礎設施。能力本位培訓（CBT）框架是通過國家職業(yè)資格框架（NVEQF）而提出的，目前仍處于初期階段。勞動和雇傭部（MoLE）使許多政府與私立企業(yè)培訓院校在幫助年輕人、婦女以及弱勢群體獲得可雇傭技能方面發(fā)揮積極作用，且在發(fā)展高質量的勞動者方面扮演重要角色，由勞動與雇傭部（MoLE）規(guī)劃的國家技能發(fā)展政策（NSDP）旨在增加組織部門與非組織部門勞動者的生產(chǎn)力，尋求增加年輕人、婦女、殘疾人等一些弱勢群體的參與率、加強不同部門的努力、改革現(xiàn)有的體系，政府的目標是到2022年創(chuàng)造5億有技能的勞動者。

（二）完善基礎設施與法律建設，增加女性職業(yè)培訓參與率

技能與知識是任何國家經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的引擎，擁有更高質量的、更好的知識與技能的國家能夠有效且迅速地迎接全球化的挑戰(zhàn)與機遇。近年來，印度政府投入大量資金在基礎設施方面，對女性的安全問題也越來越重視，工業(yè)培訓學校也在不斷完善女性的居住條件，頒發(fā)獎學金以促進女性加入職業(yè)教育的技術領域。此外，印度中央政府在減少早婚方面實施許多激勵政策與項目，如印度在1976年提出法定結婚年齡是達到18歲。印度政府還推行獎金激勵政策來幫助未滿18歲的未婚女性完成學業(yè)，延長義務教育年限法也能夠減少早婚情況的發(fā)生。大量政府發(fā)起人還在近些年推出提高女性技能培訓項目，如在職業(yè)培訓項目中教授縫紉、電腦文員、英語口語等。通過印度政府積極努力，更多的印度女性接受職業(yè)教育與培訓進入勞動力市場，女性依賴率（依賴勞動年齡群體的比例）逐漸降低，從1991年的0.8%到2001年的0.73%，再到2011年的0.59%。印度女性勞動力將會在印度職業(yè)教育乃至整個經(jīng)濟發(fā)展過程起到不可替代的作用。

（三）密切聯(lián)系市場需求，提高勞動者的可雇傭能力

印度在向知識經(jīng)濟過渡，它的競爭優(yōu)勢取決于其人民更有效創(chuàng)造、分享、使用知識的能力，這要求印度將勞動者發(fā)展成具有更多彈性的、具有分析能力的、適應性強的且多技能的知識型勞動者。新知識經(jīng)濟的技能包括專業(yè)的、管理的、操作的、行為的、人際關系的以及跨部門技能的知識[13]。

中等教育中央委員會（Central Board Of Secondary Education，CBSE）在國家層面實施中等職業(yè)教育職業(yè)化規(guī)劃，并與潘迪特·桑德拉·沙瑪中央職業(yè)教育學院（Pandit Sundarlal Sharma Central Institute of Vocational Education，PSSCIVE ）合作來發(fā)展職業(yè)教育體系課程。職業(yè)教育課程的主要培養(yǎng)目標由CBSE制定，是為了通過多樣化的課程來培養(yǎng)技能勞動者，以達到不同部門對人力資源的要求，通過大量自雇（self employment）為中心的課程來使年輕人為進入勞動力市場做好充分準備。它將學術教育與職業(yè)教育整合成單一的項目，為學生提供最好的課程與教學實踐，從而更好地與勞動力市場相銜接。

中等教育職業(yè)化（Vocationalization of Secondary Education）是由人力資源發(fā)展部（MHRD）發(fā)起的，目標是正規(guī)的學校教育。它的主旨是使初中與高中等級的學生具有進入勞動市場所必須的技能與競爭力。這個規(guī)劃建議擴大職業(yè)教育院校，將擁有容納100萬學生的9619所院校發(fā)展成容納250萬學生的20000所院校，且使職業(yè)教育開始于第九階段而非第十一階段。

此外，一直以來，由于大部分課程都集中在正規(guī)的有組織部門的雇傭方面而帶來諸多困境，因此，印度政府在加強短期職業(yè)培訓方面也不斷予以重視，給予短期課程以同等重要的地位，如印度有大量的部門機構提供短期專業(yè)部門的職業(yè)培訓，其中包括健康部門、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)、紡織業(yè)等等，還有國家開放學校機構（NIOS）和印度國家素質行動計劃（Jan Shikshan Sansthan，JSS）等，加強非組織性部門機會的開發(fā)；提高工業(yè)培訓學校的質量，不斷增加與市場需求相一致的行業(yè)數(shù)量；確保私立部門在職業(yè)教育機構課程設計的管理與參與，以使所培養(yǎng)的畢業(yè)生能夠與勞動力市場緊密相連。

（四）加強國際交流合作，培養(yǎng)國際性人才

印度擁有巨大的人力資源，單靠國內勞動力市場難以滿足國內勞動力的工作需求，且隨著全球化進程的加快，印度政府不斷加強本國人民走向國際市場的步伐，不斷加強國際交流與合作。2008年，大約140家印度機構和156個外國教育提供者加入學術交流與合作，合作總數(shù)達到225個，且每一個合作都提供至少一個項目，項目總數(shù)高達635個。其中，最多的合作是管理與商業(yè)部門共168個，占總數(shù)的26%；其次是工程技術、電子應用、信息技術，有144個，超過22%；酒店管理與家政有132個，超過20%。這些合作高度集中在馬哈拉施特拉邦（Maharashtra）和德里（Deli），其次是泰米爾納德邦（Tamil Nadu）[14]。近年來，印度還注重加強與歐盟、德國、法國和澳大利亞等國家和區(qū)域組織的教育國際交流合作，推進國家技能資格框架與“歐洲資格框架”對接，實現(xiàn)資格互認，使職業(yè)教育畢業(yè)生有機會和資格在歐洲國家工作[15]。

參 考 文 獻

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