基于城市功能提升的棚戶區(qū)改造研究

龐玉萍

(鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南　鄭州　450001)

基于城市功能提升的棚戶區(qū)改造研究

龐玉萍

(鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南鄭州450001)

摘要：棚戶區(qū)改造不僅是一項(xiàng)民生工程和發(fā)展工程，也是通過(guò)城市更新，提升城市功能的系統(tǒng)工程。棚戶區(qū)改造不是簡(jiǎn)單的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和推倒重建，而是應(yīng)將其置于城市整體空間中進(jìn)行，改造行為應(yīng)符合城市發(fā)展方向和城市功能定位，并作為城市功能提升的手段。國(guó)外城市更新發(fā)展的實(shí)踐證明，城市更新只有系統(tǒng)地考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等綜合效益和城市發(fā)展的方向，才能有效地提升城市功能。在全球化和信息化的持續(xù)影響下，我國(guó)城市面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能重新定位，棚戶區(qū)改造應(yīng)符合這個(gè)城市轉(zhuǎn)型的方向。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造； 城市更新； 城市功能

一、引言

棚戶區(qū)的改造不僅是一項(xiàng)民生工程，也是一項(xiàng)發(fā)展工程。通過(guò)棚戶區(qū)改造，可以改善居民的生活環(huán)境和居住條件，提高居民的生活福利水平，同時(shí)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、人口的集聚促進(jìn)投資和消費(fèi)的增長(zhǎng)，從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著生產(chǎn)力的解放和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市空間在不斷變化，伴隨城市發(fā)展的是棚戶區(qū)改造、城中村拆遷等城市更新實(shí)踐。理論界對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了跟蹤觀察、研究。有的學(xué)者從規(guī)劃學(xué)的角度考慮物質(zhì)空間改造，有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)的角度探討改造過(guò)程中相關(guān)者(政府、開(kāi)發(fā)商、拆遷戶)的利益博弈與分配問(wèn)題，而從整個(gè)城市空間乃至整個(gè)區(qū)域的角度來(lái)考慮棚戶區(qū)改造的文獻(xiàn)較少。本文正是從整個(gè)城市的角度來(lái)審視、探討棚戶區(qū)改造工作。筆者認(rèn)為，棚戶區(qū)改造不能簡(jiǎn)單地就局部改造而論事，棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)綜合的、持續(xù)的城市更新過(guò)程，應(yīng)置于城市整體空間進(jìn)行，順應(yīng)城市的轉(zhuǎn)型方向和功能定位，是城市功能提升的重要手段。

二、棚戶區(qū)改造、城市更新與城市功能之間的關(guān)系

我國(guó)棚戶區(qū)的含義是“城市建成區(qū)范圍內(nèi)，平房密度大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，人均建筑面積小，基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，交通不便利，治安和消防隱患大，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及‘城中村’” (百度百科定義)。棚戶區(qū)改造是指對(duì)這些地區(qū)重新進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)。

城市更新是“一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市生活的地區(qū)作必要的有計(jì)劃的改造活動(dòng)”(1958，海牙城市研究會(huì))。據(jù)此定義可以看出，我國(guó)的棚戶區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)等都是城市更新的具體內(nèi)容。后文中提到我國(guó)的城市更新指的是棚戶區(qū)改造。

城市功能是指城市在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所承擔(dān)的任務(wù)和發(fā)揮的作用(石正方，2002)。學(xué)術(shù)界通常把城市功能分為政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、社會(huì)功能、生態(tài)功能等，各種功能相互聯(lián)系，互相制約，共同構(gòu)成城市功能的綜合體。

城市更新和城市功能之間緊密相關(guān)，城市功能轉(zhuǎn)型促進(jìn)城市更新，城市更新反過(guò)來(lái)促進(jìn)城市功能的提升和完善。城市功能是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步，分工和專業(yè)化的深入而不斷變化的。城市功能的每一次轉(zhuǎn)型和提升，都需要城市的物質(zhì)環(huán)境、空間結(jié)構(gòu)、文化社會(huì)制度等作相應(yīng)的調(diào)整和更新。恰當(dāng)?shù)某鞘懈麓龠M(jìn)城市功能的轉(zhuǎn)型，不當(dāng)?shù)某鞘懈伦璧K城市功能的提升。

三、西方國(guó)家城市更新的歷程——城市功能提升的視角

二戰(zhàn)后，西方國(guó)家的城市更新大體上經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：城市重建(Urban Reconstruction)、城市更新(Urban Renewal)、城市再開(kāi)發(fā)(Urban Redevelopment)，以及城市復(fù)興和文藝復(fù)興(Urban Regeneration、Urban Renaissance)。這些不同階段以城市功能的轉(zhuǎn)型為導(dǎo)向而有著不同的內(nèi)容和特點(diǎn)，這些城市更新活動(dòng)提升和完善了城市功能，見(jiàn)表1。

表1　西方國(guó)家城市更新發(fā)展階段和城市功能提升

上述幾個(gè)階段大致可以分為兩個(gè)層次：1970年代之前的“城市物質(zhì)更新”和之后的“城市綜合復(fù)興”。“物質(zhì)更新”注重對(duì)物質(zhì)空間和形體的改造，如“推倒重建”、大規(guī)模開(kāi)發(fā)等，這種改造方式雖然改善了居住條件，但破壞了城市原有的社會(huì)肌理和整體功能，1970年代之后，城市更新從單純的物質(zhì)空間改造轉(zhuǎn)向關(guān)注人文社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境等城市綜合更新，即城市的綜合復(fù)興。

四、我國(guó)棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題及未來(lái)城市功能轉(zhuǎn)型的方向

(一)我國(guó)棚戶區(qū)改造歷程與存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的城市布局和居住環(huán)境已無(wú)法適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活質(zhì)量提高的要求，以危舊房改造為主的舊城更新活動(dòng)逐漸展開(kāi)。到1990年代，隨著我國(guó)住房、財(cái)政制度改革的持續(xù)深入，城市的商品房市場(chǎng)和城市新區(qū)建設(shè)蓬勃開(kāi)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城中村拆遷改造成為城市更新的主題。

2005年，振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略開(kāi)始實(shí)施，在東北開(kāi)展了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程。2008年以來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)將棚戶區(qū)改造列入城鎮(zhèn)保障性安居住房，進(jìn)行大規(guī)模改造。2013年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)通知》。文件指出，“棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程”，因此要全面推進(jìn)各類(lèi)棚戶區(qū)的改造，要求在2013年～2017年五年間改造各類(lèi)型棚戶區(qū)1 000萬(wàn)戶。

我國(guó)棚戶區(qū)改造主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是以物質(zhì)形態(tài)改造為主，忽視社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的綜合更新；二是局限于單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃，進(jìn)行局部地區(qū)的改造，不考慮整個(gè)城市空間結(jié)構(gòu)和功能定位，很少考慮區(qū)域的發(fā)展方向和趨勢(shì)。

學(xué)者們?cè)谶M(jìn)行此類(lèi)問(wèn)題研究時(shí)，立足于民生工程，多從相關(guān)政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等角度探討問(wèn)題，而很少考慮城市整體功能的提升與發(fā)展。

(二)我國(guó)未來(lái)城市功能轉(zhuǎn)型的方向

從國(guó)外城市更新的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題來(lái)看，城市更新應(yīng)該超越局部的、單純物質(zhì)空間的改造、規(guī)劃，應(yīng)該和城市(甚至區(qū)域)整體空間、綜合社會(huì)效應(yīng)相融合，順應(yīng)城市轉(zhuǎn)型和功能定位。那么，如何避免以往城市更新中的問(wèn)題，真正地把棚戶區(qū)改造作為城市功能提升的手段，就需要首先了解我國(guó)未來(lái)城市功能轉(zhuǎn)型的方向。

1．城市—區(qū)域地理單元的出現(xiàn)

隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化的進(jìn)一步普及以及全球化的深入發(fā)展，多中心城市—區(qū)域(Polycentric Urban Region)成為全球空間重構(gòu)的重要地域單元(在我國(guó)，城市群的概念與之大致匹配)。在這一巨大的地域上，既有以專業(yè)化、先進(jìn)的企業(yè)服務(wù)為特色的高度集聚的經(jīng)濟(jì)形式，也有以勞動(dòng)密集型低收入制造業(yè)為特點(diǎn)的適度集聚形式。在這一地域單元中，中心城市常常從事著生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如金融、咨詢、信息處理、商務(wù)等活動(dòng)，而在其外圍則分散著承擔(dān)不同功能的邊緣城市。

2．不同功能的邊緣城市

中心城市的功能是綜合性的，既有經(jīng)濟(jì)功能，也有社會(huì)、文化、生態(tài)等功能，邊緣城市因其稟賦資源不同而各具特色，承擔(dān)不同的功能，如以第二產(chǎn)業(yè)為主的生產(chǎn)城市或文化城市、旅游度假城市、科技創(chuàng)意城市、生態(tài)城市等。

由于中心城市功能的提高，工廠一般都搬遷到城市遠(yuǎn)郊，形成以工業(yè)為主的生產(chǎn)城市。文化城市以文化為手段，組織城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，打造城市增長(zhǎng)極。旅游度假城市是一種建立在休閑、享樂(lè)的消費(fèi)基礎(chǔ)上的城市發(fā)展模式。創(chuàng)意城市是通過(guò)創(chuàng)意對(duì)各個(gè)行業(yè)滲透而形成以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系的城市(Charles Landry,2000；厲無(wú)畏，2009)。生態(tài)城市是根據(jù)生態(tài)學(xué)原理而建立的自然協(xié)調(diào)、高效利用、生態(tài)良性循環(huán)的人類(lèi)聚居地。

這些各具特色的城市為我國(guó)城市棚戶區(qū)改造提供了方向性坐標(biāo)，棚戶區(qū)的改造與開(kāi)發(fā)應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐某鞘泄δ苻D(zhuǎn)型方向，這樣才能取得良好的整體效益。

五、我國(guó)棚戶區(qū)改造的實(shí)踐——新鄭市和莊社區(qū)的棚戶區(qū)改造

新鄭市位于河南省中部，是鄭州行政區(qū)內(nèi)的縣級(jí)市，距離鄭州市區(qū)約40公里?！昂颓f社區(qū)”位于新鄭市老城區(qū)東南位置，距離新鄭市核心商圈2公里，緊鄰煙廠大街、炎黃大道、街坊路等城市主干道，交通便利，現(xiàn)有住戶326戶，人口1 375人，占地面積508畝，住房以一層平房為主，社區(qū)內(nèi)街道狹窄，水電管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施比較落后。2014年下半年，和莊棚戶區(qū)改造被列為新鄭市城市建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目。那么如何保證“和莊改造”能夠提升新鄭市的城市功能，而不僅是簡(jiǎn)單地推倒重建，這是需要思考和解決的問(wèn)題。

和莊棚戶區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)首先考慮鄭州都市區(qū)和新鄭市的發(fā)展與功能定位，然后確定自身的概念規(guī)劃。

近幾年，隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略以及鄭州航空港綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)(首個(gè)國(guó)家航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū))的建設(shè)，鄭州市作為核心城市的作用越來(lái)越重要。2014年鄭州市政府審批通過(guò)“鄭州都市區(qū)總體規(guī)劃(2012-2030)”，將鄭州市定位為“國(guó)家中心城市、國(guó)際航空大都市、世界文化旅游名城、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心增長(zhǎng)區(qū)”。都市區(qū)規(guī)劃范圍為7 446平方公里，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為避免核心城市規(guī)模過(guò)大，蔓延發(fā)展，都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)采用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形式，即“一主四副”，“一主”即鄭州市，“四副”指四個(gè)副中心，分別是新鄭市、新密市、鞏義市和登封市。到2020年，中心城區(qū)城市人口控制在450萬(wàn)人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在400平方公里以內(nèi)，四個(gè)副中心，將承擔(dān)不同的次區(qū)域服務(wù)中心的作用。

作為邊緣城市的新鄭市，特點(diǎn)鮮明，曾被譽(yù)為黃帝故里、中華第一古都，境內(nèi)古跡眾多，僅國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)文物單位就有8處，自然要承擔(dān)鄭州市“世界文化旅游名城”的部分功能。鄭州航空港區(qū)位于鄭州市區(qū)和新鄭市之間(港區(qū)是占用一部分新鄭市土地而建的)，新鄭市毗鄰航空港區(qū)，地理上的優(yōu)勢(shì)為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)。新鄭龍湖鎮(zhèn)是名副其實(shí)的大學(xué)城，區(qū)域內(nèi)有升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院、中原工學(xué)院、河南工程學(xué)院、河南職工醫(yī)學(xué)院等幾十所大學(xué)，現(xiàn)有師生數(shù)十萬(wàn)人。新鄭市城市特點(diǎn)與鄭州都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接融合，其定位由以前單純的 “華夏民族尋根拜祖圣地”，改為“以航空機(jī)場(chǎng)城、宜居商務(wù)城、宜居教育城、宜居文化城為特質(zhì)，產(chǎn)業(yè)特色鮮明，城鄉(xiāng)一體融合，社會(huì)和諧有序，人民幸福安康，生態(tài)持續(xù)優(yōu)化的鄭州副中心城市”。

和莊棚戶區(qū)改造是新鄭城市更新系統(tǒng)工程中的一部分，該項(xiàng)目應(yīng)符合新鄭市的城市定位，提升新鄭市作為副中心城市的功能。由上述分析可以看出，新鄭市未來(lái)的發(fā)展方向是“文化教育城”“旅游度假地”和“生態(tài)城”，和莊社區(qū)改造應(yīng)符合這一定位，所以其概念規(guī)劃可以確定為“喚醒歷史記憶，再現(xiàn)人文情景，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，打造文化空間”。這個(gè)概念規(guī)劃超越了物質(zhì)空間改造，綜合考慮了城市發(fā)展的方向和定位，從而可以進(jìn)一步提升新鄭市的教育功能、文化功能、休閑生活功能及經(jīng)濟(jì)功能。

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責(zé)任編校：張靜，羅紅

Study on Reconstruction of Shanty Area in the Perspective of Improving Urban Functions

PANG Yu-ping

(Business School, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Abstract:Reconstruction of shanty area is not only people's livelihood and development project, but also an systemic project of improving urban functions. Reconstruction of shanty area is not simple developing real estate,wheras it is a kind of method of improving urban functions through the practice in accord with the orientation of the urban.The foreign experiences proves that urban renewal need an comprehensive plan including the factors of social, economic, cultural and the direction of urban development. Under the environment of globalization and information, domestic cities need to looking for new orientation, and reconstruction of shanty area should comply with this direction.

Key words:reconstruction of shanty area; urban renewal; urban function

收稿日期：2015-11-22

基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目(2014-GH-422)

作者簡(jiǎn)介：龐玉萍，女，河南洛陽(yáng)人，副教授，博士，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

中圖分類(lèi)號(hào)：F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-9734(2016)01-0113-04