政府購買助殘服務(wù)中的問題與對策研究

程煜+鹿華濤+楊青

[摘要]合肥市政府購買助殘服務(wù)實踐自2014年7月1日起正式實施，主要采用服務(wù)券和補貼相結(jié)合的給付方式，公開招標社會組織來提供服務(wù)。實踐開展初期，購買助殘服務(wù)中還存在財政資金不足，缺乏專業(yè)性的服務(wù)提供機構(gòu)以及監(jiān)管不到位等問題。為了使殘疾人能夠真正享受到購買服務(wù)的效用，政府需要加大財政投入，培育專業(yè)性的服務(wù)提供機構(gòu)，加大對購買實踐的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]政府購買；助殘服務(wù)；殘疾人；社會組織

近年來，購買服務(wù)被越來越多的地方政府采用，涉及養(yǎng)老、教育、扶貧、公共衛(wèi)生、殘疾人服務(wù)等諸多領(lǐng)域，黨的十八屆三中全會指出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。為提高和改善殘疾人公共服務(wù)水平和質(zhì)量，我國部分省市已對政府購買助殘服務(wù)進行試點，如廣州市越秀區(qū)自2012年3月16日起實施“陽光家庭”計劃，由殘疾人親屬和專業(yè)機構(gòu)開展殘疾人居家照顧服務(wù)。合肥市是安徽省政府購買助殘服務(wù)試點地區(qū)之一，自2014年7月1日開始實施政府購買助殘服務(wù)項目，并將其納入新增民生工程。

1政府購買助殘服務(wù)的實踐

合肥市政府購買助殘服務(wù)的購買對象是居住在合肥市城區(qū)的，持有二代殘疾人證和“低保證”的，且殘疾等級為一級或二級的在就業(yè)年齡段（16～59周歲）內(nèi)的殘疾人。整個服務(wù)共有集中托養(yǎng)、日間照料和居家安養(yǎng)三個種類。合肥市政府購買助殘服務(wù)機構(gòu)的招標工作由市招標局統(tǒng)一招標，招標完成后，由中標機構(gòu)按照市場化規(guī)則經(jīng)營，安排專人為殘疾人在專門機構(gòu)或者家里提供上門服務(wù)。該服務(wù)通過招標社會組織的形式把服務(wù)外包出去，在此基礎(chǔ)上，將補貼與服務(wù)券相結(jié)合。具體來說居家安養(yǎng)和集中托養(yǎng)服務(wù)采取回收服務(wù)券的方式按月進行結(jié)算，而日間照料根據(jù)機構(gòu)內(nèi)實際參與托養(yǎng)殘疾的人數(shù)采取現(xiàn)金補貼的方式。政府購買公共服務(wù)的制度建構(gòu)考慮條件之一就是購買的公共服務(wù)能夠做到定性和量化方式評估，實行項目過程化管理。[1]對助殘服務(wù)的監(jiān)管重點體現(xiàn)在三個方面，即監(jiān)管機制建設(shè)、問題反饋和資金監(jiān)管。

2政府購買助殘服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題

我國政府購買公共服務(wù)尚處初級階段，且主要集中于經(jīng)濟較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)，且以向社會組織和民間組織購買養(yǎng)老、社區(qū)等方面的服務(wù)為主，而這些領(lǐng)域的服務(wù)購買只是政府公共服務(wù)購買中的一小部分，所占比例并不高。[2]除了一些常規(guī)問題外，如政策需要健全、相關(guān)配套政策不完善、資金的撥付力度不夠等，還存在以下幾點問題。

2.1服務(wù)的覆蓋范圍有限

合肥市作為安徽省的省會城市，經(jīng)濟的支付能力相對省內(nèi)其他各市較高，具有一定的能力實施購買助殘服務(wù)，但這種能力對于滿足龐大的殘疾人群體的需要而言還是遠遠不夠的，這就導(dǎo)致了購買助殘服務(wù)實施初期僅能覆蓋有限的范圍。這種有限的覆蓋范圍體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，合肥市政府購買助殘服務(wù)目前僅在合肥市區(qū)實行，農(nóng)村殘疾人尚未納入服務(wù)范圍；另一方面，市區(qū)內(nèi)享受助殘服務(wù)的殘疾人占殘疾人總?cè)藬?shù)的比例較低。以蜀山區(qū)為例，三類服務(wù)的總享受人數(shù)僅占蜀山區(qū)殘疾人總數(shù)（7516人）的4.78%；包河區(qū)僅為1.04%，如果囊括農(nóng)村殘疾人口，整個合肥市的覆蓋范圍將極低。

主要原因是政府投入購買助殘服務(wù)的資金力度不夠，省級財政對購買實踐的資金支持有限。合肥市財政收入低，能夠用于購買助殘服務(wù)的資金比例小，有限的投入資金以及農(nóng)村距離較遠，交通的不便、相關(guān)配套設(shè)施的落后等都對服務(wù)站點的建立、服務(wù)的長途輸出造成嚴重的阻礙，直接導(dǎo)致購買服務(wù)不能延伸至農(nóng)村。同時，合肥市殘疾人人數(shù)眾多，資金來源僅是市、區(qū)兩級財政，籌集渠道過于狹窄等，必然決定購買服務(wù)不可能惠及市區(qū)內(nèi)所有殘疾人。

2.2服務(wù)提供機構(gòu)能力有限

合肥市政府購買助殘服務(wù)還處于實踐初期，提供服務(wù)的中標機構(gòu)獨立性不夠，提供服務(wù)的能力有限。突出表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面是缺乏專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)人員。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，合肥市政府購買助殘服務(wù)過程中，中標機構(gòu)內(nèi)提供各項服務(wù)的服務(wù)人員均為現(xiàn)有機構(gòu)內(nèi)部或聘用的員工，因此提供的服務(wù)形式單調(diào)，缺乏創(chuàng)新性。

另一方面是提供的服務(wù)項目種類有限。提供的服務(wù)項目僅為正式文件中明文規(guī)定，具體的明細服務(wù)項目由中標機構(gòu)在提供服務(wù)過程中制定，但中標機構(gòu)提供的服務(wù)僅根據(jù)其原有的服務(wù)類型來制定，這和部分殘疾人真正需要的服務(wù)并不十分吻合。由于社會組織提供服務(wù)種類單一或部分服務(wù)項目與殘疾人的實際需求和預(yù)期價格相差甚遠，部分殘疾人僅會將服務(wù)券用來訂餐或者日常居家維修，導(dǎo)致出現(xiàn)月終時部分殘疾人的服務(wù)券未使用完的情況，出現(xiàn)錢難花的現(xiàn)象。

主要原因是該項購買服務(wù)的具體購買機制還處于探索中，各項配套設(shè)施還有待建設(shè)，缺乏相關(guān)配套政策。缺乏專門的為殘疾人服務(wù)的機構(gòu)，服務(wù)人員未經(jīng)過專門的培訓(xùn)，仍采用原有方式提供服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量大打折扣。

2.3評價機制不合理，監(jiān)管力度有待加大

購買到的服務(wù)質(zhì)量以及對整個購買過程的監(jiān)管都影響著殘疾人對服務(wù)效果的滿意程度和整個購買實踐的實施效果。[3]合肥市政府購買助殘服務(wù)實踐的評價和監(jiān)管存在以下問題。

一是評價機制不夠合理。合肥市政府購買助殘服務(wù)質(zhì)量的評價目前僅依靠殘疾人對服務(wù)的實施的反饋及效果評價、相關(guān)部門的定期或者不定期抽查結(jié)果等有限的集中方式，第三方評價呈現(xiàn)缺位狀態(tài)，缺乏具有科學(xué)性的長期綜合評價機制。同時，政府部門對相關(guān)服務(wù)購買效果的評價缺乏具體科學(xué)的標準，殘疾人以及政府部門的主觀意識影響較大。

二是對購買服務(wù)過程的監(jiān)管力度不夠。一方面是問題反饋機制實踐運行過程中缺乏規(guī)范性：雖然在合肥市政府購買助殘服務(wù)的實踐中引進“協(xié)理員”和“助理員”制度，使其成為殘疾人和街道、社區(qū)以及殘聯(lián)之間上傳下達的重要紐帶，但在具體操作中缺乏對“協(xié)理員”和“助理員”人員選擇的規(guī)范性以及對其工作的常規(guī)化安排；另一方面是資金使用監(jiān)管力度不夠：市政府的文件僅是要求對資金進行專項管理，具體的監(jiān)管流程與監(jiān)管制度建設(shè)還有待健全；合肥市采取的是服務(wù)提供機構(gòu)在政府的指導(dǎo)下公開招標、競標，根據(jù)購買合同來支付資金，但在我國市場經(jīng)濟發(fā)展的當下，這種支付采購的方式，不利于對資金的監(jiān)管。

主要原因是一方面供應(yīng)商提供的部分服務(wù)具有長期性，尤其是一些技能訓(xùn)練服務(wù)，其效果評價需要一個周期；同時，每位殘疾人的需要各不相同，單一的評價方法難以完整地反映提供的服務(wù)效果；另一方面，購買實踐開展初期，缺乏足夠的人力和財力來建立專門的監(jiān)督小組或者機構(gòu)，專門的實施辦法還未制定。

3完善政府購買助殘服務(wù)的對策

合肥市政府購買助殘服務(wù)屬于政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，一般性的政策、建議必然需要聽取，例如完善政策法規(guī)，進一步發(fā)揮社會組織的作用，制定長遠發(fā)展規(guī)劃等，這里根據(jù)調(diào)研情況并結(jié)合自己思考提出幾點建議，以期能更好地改善殘疾人的生活。

3.1加大財政撥付力度，擴大服務(wù)的覆蓋范圍

實施購買助殘服務(wù)過程中，合肥市雖然2014下半年已投入資金1555.44萬元，但這對于滿足龐大的殘疾人群體的需求而言還相差甚遠。政府作為該項服務(wù)的倡導(dǎo)者和“牽頭人”，在整個購買助殘服務(wù)過程中不僅僅是加強對各環(huán)節(jié)的指導(dǎo)與監(jiān)管，更重要的是要盡可能提供足夠的資金。只有擁有足夠的資金，助殘服務(wù)才能在現(xiàn)有規(guī)模的基礎(chǔ)上，逐步擴大覆蓋范圍。[4]

首先，可以先將市區(qū)內(nèi)的殘疾程度較重、家庭生活水平較低的殘疾人納入到購買助殘服務(wù)中；其次，將城郊結(jié)合地區(qū)的亟須此項服務(wù)來滿足基本生活需要的殘疾人納入進來；再次，在城郊結(jié)合地區(qū)建立能夠滿足提供服務(wù)和殘疾人基本需要的服務(wù)站，逐步由服務(wù)站為農(nóng)村符合低保條件的殘疾人提供服務(wù)；最后，建立起覆蓋整個地區(qū)所有殘疾人的政府購買助殘服務(wù)。當然，這個過程很漫長，對政府的財政資金需求也比較大，可以把它作為長期目標，在財政撥付力度不斷加大的過程中，逐步擴大購買助殘服務(wù)的覆蓋范圍。

3.2培育專業(yè)性的社會組織，滿足殘疾人多樣的需求

中標機構(gòu)作為提供政府購買助殘服務(wù)的供應(yīng)商，其服務(wù)水平及經(jīng)營理念深刻地影響到殘疾人享受的服務(wù)的質(zhì)量，進而影響到整個政府購買助殘服務(wù)預(yù)期目標達到與否。

一是培育專業(yè)性的社會組織，提供專業(yè)化的服務(wù)。殘聯(lián)系統(tǒng)引入、推進專業(yè)的社會助殘服務(wù)是殘疾人事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。[5]一方面，將現(xiàn)有中標機構(gòu)為政府購買助殘的服務(wù)部門、人員、設(shè)備等分離出來，在維持自身盈利的同時，制定符合殘疾人利益的經(jīng)營理念和企業(yè)制度。初期政府給予免稅、提供廉價經(jīng)營場地及其他優(yōu)惠政策，幫助逐步建立為殘疾人服務(wù)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；另一方面，政府通過加大財政支持，制定優(yōu)惠政策，積極吸引民間資本加入為殘疾人服務(wù)的隊伍，鼓勵民間資本投資建設(shè)專業(yè)的為殘疾人服務(wù)的公益性機構(gòu)。政府投資部分資金，幫助其盡快購買完善的殘疾人服務(wù)設(shè)備，區(qū)殘聯(lián)組織專業(yè)人員對招募的員工進行崗前培訓(xùn)，力求服務(wù)的高質(zhì)量，高標準。

二是提高人員的服務(wù)水平。機構(gòu)在選擇員工時要充分考慮到殘疾人的特殊性，對員工的溝通能力與技巧等方面有一定的要求。服務(wù)人員在提供服務(wù)之前，機構(gòu)需要對他們進行必要的知識講解和技能培訓(xùn)，增強對殘疾人的理解，使得他們首先在思想上接受殘疾人，不是僅僅將殘疾人當作普通需要提供服務(wù)的對象；要盡量了解自己所服務(wù)的殘疾人的生活習慣和日常心理活動，學(xué)會設(shè)身處地為殘疾人著想，避免在提供服務(wù)過程中殘疾人出現(xiàn)反感和厭惡。

三是提供滿足殘疾人切實需要的服務(wù)項目?！翱v觀成功購買公共服務(wù)的國家經(jīng)驗，一個重要的相同之處就是購買范圍非常廣闊，政府將公共服務(wù)的供給更多地讓與市場來完成，較好地滿足公眾的多樣化、個性化需求?！盵6]每位殘疾人由于自身特點不同，所需的服務(wù)類型也不盡相同，所以應(yīng)該在政府的引導(dǎo)及各區(qū)殘聯(lián)的幫助下，中標機構(gòu)應(yīng)制定真正能夠符合殘疾人需求的服務(wù)項目。

3.3完善評價機制，加大監(jiān)管力度

政府要加強對整個政府購買助殘服務(wù)的監(jiān)管，不斷健全監(jiān)管體系，完善監(jiān)管的配套政策，制定具體實施措施。

一是完善購買服務(wù)中的績效評價機制。一方面，政府要加強服務(wù)績效評價的合理性，讓殘疾人、殘聯(lián)參與進來，加大殘疾人的服務(wù)滿意程度及意見在整個績效評價體系中所占的比重。同時可以采取專家評價法，市政府可以邀請相關(guān)專家對購買到的服務(wù)的質(zhì)量、種類等進行綜合評價，最終根據(jù)績效評價結(jié)果決定后期購買服務(wù)中資金的撥付及預(yù)算的執(zhí)行等；另一方面，要綜合考慮服務(wù)的短期和長期特征，根據(jù)服務(wù)種類的不同，制定合適的績效評價標準。

二是加大對政府購買助殘服務(wù)整個過程的監(jiān)督。首先，加大對違反規(guī)定行為的懲罰力度。市殘聯(lián)可以組織建立監(jiān)督小組，小組成員可以包括殘疾人、中標機構(gòu)的代表、各殘聯(lián)負責購買助殘服務(wù)的專項人員等，監(jiān)督小組定期和不定期對購買服務(wù)整個過程中的具體流程進行抽查。其次，規(guī)范助理員和協(xié)理員的工作。制定助理員和協(xié)理員整個政府購買助殘服務(wù)實踐中的具體操作規(guī)范，規(guī)范其具體職責。最后，加強政府購買服務(wù)中資金使用情況的公開化和透明化。政府應(yīng)該設(shè)置購買助殘服務(wù)的“陽光工程”，定期公開購買的服務(wù)項目的具體服務(wù)類型及相關(guān)價格、數(shù)量等，接受社會公眾的監(jiān)督，真正確保購買服務(wù)的每一分錢都是用在殘疾人身上。

參考文獻：

[1]徐家良，趙挺.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐[J].中國行政管理，2013（8）.

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[4]俞曉波.政府購買公共服務(wù)的實踐與思考[J].黨政論壇，2012（5）.

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[6]季敏，陸衛(wèi)平，施新榮.上海市推進政府購買社會組織助殘服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展設(shè)想[J].殘疾人研究，2014（3）.

[7]財政部綜合司.政府購買服務(wù)的國際經(jīng)驗與思考[J].中國財政，2014（13）.