PPP模式對財政可持續(xù)性的影響

黃芳娜　王悅

摘要：PPP模式即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種融資模式，在該模式下，鼓勵社會資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在不增加財政風險的情況下，推廣PPP項目可以緩解地方政府融資難的問題，保持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)運作，對財政可持續(xù)性具有積極影響。

關(guān)鍵詞：PPP模式；財政可持續(xù)性；政府債務(wù)

PPP模式即公私合作制，是指政府和社會團體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供方面共同合作的一種模式，該模式適合投資回報周期較長的項目。推廣PPP是貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革。從傳統(tǒng)的政府包辦基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)提供模式向新模式PPP的轉(zhuǎn)變，不只是簡單的方式更新，更是涉及政府職能轉(zhuǎn)變、社會資源再整合、預(yù)算管理模式更新、減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生的一場體制機制變革。在中國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，結(jié)構(gòu)不合理的背景下，政府大力推廣PPP項目對于緩解政府債務(wù)困境，促進財政可持續(xù)性具有重要的積極作用。

一、PPP模式的涵義及推廣的必要性

（一）PPP模式的涵義

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作制，是指政府和社會團體合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的一種合作模式。在該模式下，合作雙方風險共擔、利益共享，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共物品及服務(wù)提供模式上引入市場競爭機制，提高供給效率與產(chǎn)品質(zhì)量。

（二）推廣PPP模式的必要性

PPP模式可以理解為政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施的建造和公共服務(wù)提供領(lǐng)域形成的一種長期合作的關(guān)系。該模式下的特點可以總結(jié)為以下幾點：在社會資本層面，承擔基礎(chǔ)設(shè)施或者是公共服務(wù)的前期設(shè)計、期中建設(shè)、后期運營和維護的大部分工作和成本，在項目投入使用后以“使用者付費”及“政府付費”的形式獲得在合理盈利范圍之內(nèi)的投資回報。在政府層面需要以政府部門監(jiān)督的形式對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量和價格采取有效的監(jiān)管，以達到公共利益最大化的目的。從目前我國正在“十二五”期間繼續(xù)實施的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以及我國在公共建設(shè)上的具體國情以及國際上的成功經(jīng)驗來看，PPP模式在公共建設(shè)領(lǐng)域的推廣，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

1. 推廣運用PPP模式，有利于我國實施的新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略的實施。在PPP模式下政府向社會開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目，以此種形式不僅能拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，并且能夠在資金投入的機制上達到多元性、可持續(xù)性，對社會資源的利用更加有效充分，還能刺激民間投資，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

2. 推廣運用PPP模式，有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變和國家治理能力的提高。在PPP模式下，政府從大包大攬地提供公共服務(wù)的束縛中解脫出來，將其逐漸讓位給社會群體，減少了政府在社會微觀事務(wù)上的參與。同時還能利用社會資本在高效率的管理水平和極強的技術(shù)創(chuàng)新能力中，更好的發(fā)揮政府發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，從而提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。此外，PPP模式的發(fā)展要求政府為社會團體公平參與項目提供條件，在程序上達到公開與透明，在項目中要按照合同的要求來實施，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變中的簡政放權(quán)，符合現(xiàn)代國家治理理念的要求。

3. 推廣運用PPP模式，有利于財稅體制改革的深化，以及現(xiàn)代財政制度的建立?，F(xiàn)代財政制度要求建立跨年度預(yù)算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、以及提升財務(wù)報告中對政府資產(chǎn)負債狀況的完整披露等，這也是2015新預(yù)算所透露的信息。在PPP模式下，公私合作的實質(zhì)是政府購買公共服務(wù)，以前我們的預(yù)算收支管理采用的是歷年制，現(xiàn)在就要求政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供上逐步向中長期財政規(guī)劃模式轉(zhuǎn)化，這與深化財稅體制改革的方向和目標幾乎是一致的。

二、財政可持續(xù)性的涵義及評估標準

（一）財政可持續(xù)性的涵義

財政可持續(xù)性是指在一定規(guī)則、制度的約束下促使政府的收支行為達到一種均衡合理的發(fā)展狀態(tài)。若一個經(jīng)濟實體沒有資金支撐其償還債務(wù)，那么這個經(jīng)濟體存續(xù)的可能就不存在；而當它有足夠的償還債務(wù)的能力時，那么這個經(jīng)濟體就可存續(xù)。所以，可以說對于財政可持續(xù)性的研究也就是對政府債務(wù)清償能力問題的研究。

（二）財政可持續(xù)性的評估標準

Buiter（1985）和Blanchard（1990）曾提出指標法，選定某些特定的債務(wù)，以它們的可持續(xù)性指標上限作為標準，并將滿足該標準的國債規(guī)模稱為可持續(xù)的。1992年歐盟《馬約》規(guī)定債務(wù)可持續(xù)標準是債務(wù)與GDP之比不得高于60%。但是，這種方法很難構(gòu)造出一個各國普適的比率。還有一種方法以現(xiàn)值預(yù)算約束條件（PVBC，Present Value Budget Constraint）為依據(jù)，在該方法下，能夠稱為可持續(xù)的國債規(guī)模是指那些滿足現(xiàn)值預(yù)算約束的國債規(guī)模，這個條件著重于比較政府未來預(yù)算盈余現(xiàn)值和未來債務(wù)現(xiàn)值是否一致。然而由于未來充滿不確定性，所以這個條件在現(xiàn)實中的實用性有待考察。

財政可持續(xù)這個概念衡量國家財政存續(xù)狀態(tài)和能力，其中心是測量政府所面臨的債務(wù)風險與以及對政府償還債務(wù)的能力作出評價。一個有效的財政可持續(xù)性評估體系的核心是一套兼顧合理性與完整性的指標體系。所以，指標的選擇要適合我國國情：首先，要同時滿足理論要求和現(xiàn)實要求，理論含義要求能夠充分反映中國財稅制度特點，現(xiàn)實含義能動態(tài)反映財政運行狀況和政府債務(wù)負擔水平。其次，要綜合考慮各種因素，如經(jīng)濟、社會、政治等，分別選擇出能反映經(jīng)濟、社會、政治狀況的指標，如：GDP增長率、人口總出生率、政府清廉指數(shù)等。此外，要重點突出對財政風險的衡量，一是描述基本財政運行情況的指標，如財政支出變化率、稅收變化率等，二是更為重要的能夠直觀展現(xiàn)債務(wù)狀況、衡量財政債務(wù)的指標，如債務(wù)負擔率、國債依存度等。最后，要將存量指標與流量指標結(jié)合起來，既反映變化過程，又反映時點上的結(jié)果，流量指標如財政收入、財政支出；存量指標如債務(wù)余額、居民人均儲蓄率。

三、PPP模式對提高財政可持續(xù)性的積極作用

（一）PPP模式能夠提高政府債務(wù)的透明度

2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》賦予地方舉債的權(quán)利。這樣地方政府就可以有效利用PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共物品和服務(wù)提供方面做出一些改變，從而降低風險，減少債務(wù)的發(fā)生。此外，財政部規(guī)定融資平臺和地方政府控股國企不得以社會資本的身份進入PPP項目，此舉有利于政企債務(wù)分離，防止被腐敗現(xiàn)象鉆了空子。另外，對于每一個PPP項目國家給予的財政補貼以及政企雙方的合同義務(wù)都將納入預(yù)算中明確記錄，使得債務(wù)資金的使用公開透明規(guī)范。還有，由于PPP模式是政府與企業(yè)合作的模式，所以政府債務(wù)也將轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，債務(wù)共擔。同時，由于引入市場競爭機制，項目的效率提高，債務(wù)也會更加透明。

（二）PPP模式能夠優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

中國地方政府事權(quán)較多，但卻沒有與之相匹配的財權(quán)供其做事，又由于其資金來源、融資渠道較為狹窄，于是地方政府借債問題嚴重。而對于使用PPP模式，不管是政府還是融資平臺，只要項目形成優(yōu)良資產(chǎn)，就會有現(xiàn)金流回報，債務(wù)自然也會減少。由于PPP模式是政府與社會資本的結(jié)合，那么就減輕了政府部分負債，使得民間分擔一部分，優(yōu)化了政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，如其債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，可以尋找債務(wù)結(jié)構(gòu)更為合適的PPP項目進行債務(wù)重組，從而有利于財政可持續(xù)性。

（三）PPP模式有利于降低公共項目成本

政府和企業(yè)在項目初始階段共同參與研究項目可行性，可以縮短工作周期，降低項目費用。由于PPP項目是在得到政府審批后才可以讓私人部門獲得收益，所以減少了項目失敗風險以及由于失敗造成的損失，同時也會降低無謂的成本開支。有研究表明，運用PPP模式會比傳統(tǒng)政府包攬模式費用減少17%，并且項目都能完工。降低了公共項目成本，那么財政支出就能夠減少，有利于減少財政赤字，促進財政可持續(xù)性。

（四）PPP模式有利于提高政府部門的管理水平

在PPP模式下，政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、以及技術(shù)創(chuàng)新都被有機地結(jié)合起來，此舉有助于厘清政府與市場邊界，增強政府的法制意識，全面提升公共管理和服務(wù)水平。此外，PPP項目投資回報周期較長，所以政府就需要從以前的歷年制預(yù)算收支管理逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負債管理”轉(zhuǎn)變，這樣有利于提高財政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，減少中長期財政風險。

（五）PPP模式有利于促進經(jīng)濟增長

PPP模式引入了民間資本，從而促進了民間投資。作為國民經(jīng)濟的三駕馬車之一的投資對經(jīng)濟增長具有拉動作用。經(jīng)濟增長了，那么國民可支配收入就會增加，從而稅收收入就會增加，稅收收入的增加有利于財政可持續(xù)性。

四、PPP模式蘊含的財政風險及防范措施

（一）PPP模式蘊含的財政風險

1. 政府盲目投資PPP項目所帶來的投資過剩。由于政府推廣PPP模式的使用，以及受PPP項目前期費用較低的影響，PPP項目迎來許多投資，但有些投資是盲目沖動的，他們只顧眼前利益，不顧長遠效益，很多項目沒有做評估就采取PPP，但實際上并非所有項目都適合通過PPP模式來運營。是否采用PPP模式，應(yīng)該對項目進行可行性分析。一般來說，采用VFM（Value for money）即“物有所值”法來判斷一個項目是否適合使用PPP模式。該方法是指在項目運營前，計算該項目在PPP模式運營下的全周期成本，然后折為現(xiàn)值。同時，計算在傳統(tǒng)模式下該項目的成本。如果PPP模式下的成本小于傳統(tǒng)模式下的成本，那么說明采用PPP模式更為合理；反之，則應(yīng)采用傳統(tǒng)模式。沒有經(jīng)過這一評估過程的項目，使得投資過多過濫，加大了政府的投資性支出，支出增加，財政負擔就會加重，不利于財政可持續(xù)性。

2. 監(jiān)管不到位所帶來的財政風險。在PPP模式中，企業(yè)追求的主要是經(jīng)濟利益，政府追求的是社會效益，二者之間的差異在政府監(jiān)管不到位的情況下，可能會由于企業(yè)節(jié)省成本的考慮而影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。當前相關(guān)規(guī)定雖然提出從市場準入、完善特許經(jīng)營制度、運行安全、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價格與收費、成本等方面對PPP項目進行監(jiān)管，但由于先天不足，我國缺乏完善統(tǒng)一的PPP法律體系，又沒有實施細則，可操作性不強，導(dǎo)致政府監(jiān)管基本上形同虛設(shè)。對于獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，規(guī)定其應(yīng)至少兩年進行一次經(jīng)營情況的中期評估，而實踐中基本沒有評估，或者五六年之后有一個簡單的評估。而地方政府對監(jiān)管也只是做出籠統(tǒng)的規(guī)定，并未涉及到在監(jiān)管過程中責任的分擔及相應(yīng)的法律后果。所以，如監(jiān)管不到位，私人部門在PPP模式中有可能侵占政府部門的利益，造成財政投資損失，利益得不到補償，不利于財政可持續(xù)性。

（二）防范措施

1. 科學(xué)評估PPP項目。對PPP項目進行科學(xué)評估有利于PPP項目的順利進行。首先，科學(xué)評估依賴于項目前期論證工作，利用VFM評估方法決策項目是否可行于PPP模式。其次，評估投資環(huán)境，包括當?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對私營企業(yè)支持政策、財政經(jīng)濟實力、人民富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等。此外，評估社會資本。第一，分析各類社會資本投資人（國有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營企業(yè)等）的優(yōu)劣，并選擇適合該項目特點的社會資本投資人。第二，客觀評估社會資本投資人的融資能力和資金來源，確認其無違法資金。第三，從投標方案中選擇最符合項目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴。只有對項目進行科學(xué)評估，才可不浪費多余成本，不造成不必要的損失，獲得最大收益，有利于財政可持續(xù)性。

2. 強化PPP項目的監(jiān)管。地方政府應(yīng)從參與者變?yōu)楸O(jiān)督者，轉(zhuǎn)變政府職能。要建立政府監(jiān)管、企業(yè)負責、社會監(jiān)督的項目監(jiān)管格局，強化項目的全生命周期監(jiān)管，防止借PPP之名形成新的政府債務(wù)，切實防控財政風險。因為，在PPP模式下，雖然政府負責參與的具體事務(wù)較少，看上去責任減輕，但監(jiān)管責任重大，不得掉以輕心，否則易造成公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、私營部門暴利、甚至項目失敗等不良后果，從而不利于財政可持續(xù)性。

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*本文系“北京市教育委員會2015年度社科計劃面上項目《基于北京市財政可持續(xù)性的政府投融資體系研究》（項目編號： SM201510038004）”的階段性成果，并得到“北京市屬高等學(xué)校高層次人才引進與培養(yǎng)計劃項目（The Importation and Development of High-Caliber Talents Project of Beijing Municipal Institutions）”的資助。

（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)）