成都市拆遷補(bǔ)償彈性研究：成因、影響及對(duì)策

施淑君 段吉勇 郭亞平 宋奇珊

摘 要：由于各種外在因素的影響所導(dǎo)致的拆遷補(bǔ)償款存在彈性區(qū)間的客觀現(xiàn)實(shí)，使得許多情況相似的拆遷戶最終拿到不同的拆遷補(bǔ)償款，導(dǎo)致拆遷戶產(chǎn)生了不公平的心理，造成了不必要的社會(huì)矛盾。針對(duì)成都市典型的拆遷安置點(diǎn)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)城市化發(fā)展離不開城市改造。在拆遷補(bǔ)償問題上，政府必須拿出有誠(chéng)意、有效果、有效率的拆遷補(bǔ)償方案，加快拆遷工作監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)，做好有關(guān)拆遷信息的公開、傳播工作，自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)督，自覺接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；拆遷補(bǔ)償；彈性區(qū)間

中圖分類號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0132-06

城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，在拆遷重建過程中，受各種外在因素的影響，導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償款存在彈性區(qū)間，從而致使許多情況相似的拆遷戶最終拿到不同的拆遷補(bǔ)償款。由于大多數(shù)拆遷戶文化水平不高、信息渠道有限，政府又缺乏及時(shí)有效的宣傳解釋，最終導(dǎo)致拆遷戶產(chǎn)生不公平的心理，造成不必要的社會(huì)矛盾，從而極大地影響了政府地形象及拆遷工程的進(jìn)度。

本文主要針對(duì)成都市典型的拆遷安置點(diǎn)進(jìn)行研究，通過走訪金牛區(qū)、成華區(qū)、龍泉驛區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)和郫縣6個(gè)地區(qū)，采用田野調(diào)查法、多角度觀察法、半結(jié)構(gòu)式訪談法、問卷調(diào)查法、文獻(xiàn)資料法等多種方法，對(duì)成都市城鄉(xiāng)結(jié)合部的拆遷戶進(jìn)行調(diào)查研究，以拆遷戶的角度作為切入點(diǎn)來(lái)研究成都市拆遷補(bǔ)償彈性問題，探究問題的由來(lái)及現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的解決建議等。

一、問題的提出

（一）現(xiàn)階段的研究成果綜述

中國(guó)的城市化發(fā)展，正經(jīng)歷著深刻的變化。在社會(huì)主義新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的背景下，越來(lái)越多的土地被征用，這是自“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”以來(lái)中國(guó)土地的又一大變革。土地流轉(zhuǎn)速度的加快，征地事件累積的矛盾正日益凸顯，嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，全國(guó)各地掀起了大規(guī)模的舊城改造和擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)，造成拆遷糾紛急劇增加和激化。究其原因，是拆遷戶對(duì)拆遷補(bǔ)償彈性的不了解與不理解導(dǎo)致的不公平感引發(fā)的。2009年11月13日發(fā)生在成都市金牛區(qū)金華社區(qū)的唐福珍自焚案，固然與當(dāng)時(shí)的不人道野蠻拆遷有關(guān)，但從拆遷補(bǔ)償彈性的角度來(lái)看，是否與強(qiáng)力抗拆可以獲得更多的補(bǔ)償有關(guān)呢？在調(diào)查中可以觀察到，拆遷補(bǔ)償具有彈性，具有議價(jià)空間，因此我們引進(jìn)拆遷補(bǔ)償彈性這個(gè)概念。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，城市化過程中的拆遷實(shí)際上是政府、開發(fā)商與被拆遷戶三者之間為追求自身利益最大化的博弈過程。而房子面臨被拆的居民最關(guān)心的是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定。因缺乏規(guī)范的評(píng)估機(jī)制，造成了拆遷戶的不解與不滿，從而給整個(gè)拆遷工作帶來(lái)了極大的不便。通過對(duì)相關(guān)研究的回顧發(fā)現(xiàn)，前人關(guān)于拆遷補(bǔ)償彈性問題的研究不多，并且不夠深入，多是針對(duì)拆遷或補(bǔ)償彈性單方面進(jìn)行的研究。因此，綜合考慮拆遷與補(bǔ)償彈性問題的研究有待進(jìn)一步深入。

（二）拆遷補(bǔ)償彈性系數(shù)的評(píng)估

我們認(rèn)為，拆遷補(bǔ)償彈性是政府行政部門在對(duì)被拆遷區(qū)域做出初步評(píng)估后結(jié)合被拆遷居民對(duì)拆遷補(bǔ)償金額波動(dòng)的心理變化及行為表現(xiàn)的客觀反應(yīng)而做出的相應(yīng)調(diào)整程度。對(duì)拆遷補(bǔ)償彈性的評(píng)估，首先需要綜合分析當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，了解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)律，把握經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)值，再結(jié)合拆遷區(qū)域周邊的房?jī)r(jià)以及對(duì)該區(qū)域建成后的房?jī)r(jià)進(jìn)行預(yù)期評(píng)估來(lái)對(duì)被拆遷戶進(jìn)行合理的補(bǔ)償。把握這幾大影響因素再借助相關(guān)數(shù)學(xué)公式推算出對(duì)拆遷戶的補(bǔ)償數(shù)值，因年代的變化、地區(qū)的差異、被拆遷居民的心理預(yù)估等必然導(dǎo)致補(bǔ)償數(shù)值的波動(dòng)，而這個(gè)波動(dòng)就是我們所說(shuō)的補(bǔ)償彈性。

補(bǔ)償彈性系數(shù)的評(píng)估制定需要對(duì)幾大影響因素的變量進(jìn)行公平合理的把控。農(nóng)地一旦征用為工業(yè)用地或城鎮(zhèn)用地，其市值上升數(shù)倍甚至百倍，因此在補(bǔ)償協(xié)議中，設(shè)施還沒建成就確定補(bǔ)償金額，在被拆遷戶還沒入住安置房就要求支付房款，這樣的措施對(duì)于被拆遷戶是顯失公平的。調(diào)查觀察到，有的拆遷項(xiàng)目在房屋征收公告發(fā)出了很長(zhǎng)一段時(shí)間之后也沒見開發(fā)商有何動(dòng)靜，而周圍的房?jī)r(jià)早已今非昔比，按項(xiàng)目公布之初的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在根本買不到同等大小的房屋，這種“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)跑不贏房?jī)r(jià)”的現(xiàn)象顯然是不合理的。因此，從公平合理的角度出發(fā)，要切實(shí)保護(hù)被拆遷戶的合法權(quán)益，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在開發(fā)項(xiàng)目完成之后再進(jìn)行評(píng)估確定。而如何準(zhǔn)確評(píng)估正是拆遷補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}，把控評(píng)估這一環(huán)節(jié)對(duì)于補(bǔ)償彈性系數(shù)的制定至關(guān)重要。研究表明，評(píng)估交由市場(chǎng)決定，交由拆遷雙方當(dāng)事人決定，政府不要干預(yù)的意見，是對(duì)拆遷戶權(quán)益保障的重要舉措。政府的作用在于當(dāng)好“裁判員”，向公眾宣傳評(píng)估的常識(shí)和法規(guī)，核定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格，監(jiān)督和查處評(píng)估中的違法違規(guī)行為。

（三）研究拆遷補(bǔ)償彈性的意義

我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)在征地拆遷補(bǔ)償規(guī)定上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，“適當(dāng)”“合理”等表述方式表現(xiàn)出不夠明確、具體，使執(zhí)行者難以把控，從而有可能造成一定程度的隨意性。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的拆遷貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的基本原則是“等價(jià)有償”，但對(duì)于這種“等價(jià)”的具體描述也不夠明確，各地均有著自己的一套執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，例如有的是按房屋拆遷建造之初的價(jià)格來(lái)計(jì)算，顯然執(zhí)行這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不足以維持被拆遷戶現(xiàn)階段的生活質(zhì)量水平的。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的模糊使得實(shí)踐操作難以把控，從而必然造成被拆遷居民間的心理落差，加劇因征地拆遷補(bǔ)償而引發(fā)的社會(huì)矛盾，而“拆遷補(bǔ)償彈性”的提出無(wú)疑能較好地緩解這樣的矛盾沖突。

二、成都市拆遷補(bǔ)償彈性問題的由來(lái)與現(xiàn)狀

我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的若干問題，可以從某種意義上展現(xiàn)成都市拆遷補(bǔ)償彈性問題的復(fù)雜性。

（一）因征地用途不同導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同地不同價(jià)的現(xiàn)象

實(shí)地調(diào)查觀察到，同地不同價(jià)是引發(fā)失地農(nóng)民大量爭(zhēng)議和糾紛的重要原因之一。眾所周知，同一塊土地，在實(shí)際運(yùn)用過程中必然會(huì)產(chǎn)生不同的價(jià)值，用于農(nóng)業(yè)與用于工業(yè)或城市建設(shè)用地產(chǎn)生的價(jià)值就有著極大的反差，并且現(xiàn)在各級(jí)政府在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)都把征地用途作為重要的參考依據(jù)，從而造成了同一個(gè)村、同一塊地因廠房建設(shè)、交通道路鋪設(shè)、商品房開發(fā)等用途不同，補(bǔ)償款的金額區(qū)間浮動(dòng)性也較大，從而造成絕對(duì)值數(shù)值偏大的現(xiàn)象。被拆遷農(nóng)民只看到彼此間得到的拆遷補(bǔ)償款數(shù)額差距大而不了解造成這一差距的具體原因，加之政府部門沒有進(jìn)行及時(shí)有效的信息公布及合理引導(dǎo)，使得失地農(nóng)民的反應(yīng)極為強(qiáng)烈。如成都市龍泉驛區(qū)A村，需整體拆遷另建新村，舊平房拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每平米1 260元，B村與之相鄰且同是平房，但因征地后的用途不同，每平米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)近2 000元，因拆遷農(nóng)民的文化水平程度以及內(nèi)外各方面的因素限制，從而對(duì)形成“同地不同價(jià)”的補(bǔ)償結(jié)果難以接受，心理落差大，為社會(huì)穩(wěn)定埋下了不小隱患。

（二）因拆遷時(shí)間不同導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同地不同價(jià)的現(xiàn)象

調(diào)查研究表明，同一地域同一批拆遷項(xiàng)目，因拆遷時(shí)間的差異，配合拆遷的積極性、“釘子戶”等因素，導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償款的差異，造成被拆遷居民困惑而引起不滿的現(xiàn)象屢見不鮮。

由于土地價(jià)格存在浮動(dòng)區(qū)間，征地補(bǔ)償金額也存在著差異性，所以極有可能會(huì)因同一拆遷項(xiàng)目不同批次，造成被征地農(nóng)民拿到的拆遷補(bǔ)償款不一樣。同一村，因?yàn)槭欠峙芜M(jìn)行拆遷，根據(jù)拆遷時(shí)的土地價(jià)格，很有可能參照的是不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償政策，使得農(nóng)民最終拿到的補(bǔ)償款有出入。另外，根據(jù)實(shí)地調(diào)研走訪以及被征地農(nóng)民的反映，我們還發(fā)現(xiàn)，關(guān)于補(bǔ)償款和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橛懈?dòng)區(qū)間，在極端情況下，特別是面對(duì)較為“強(qiáng)硬”的“釘子戶”時(shí)，為使其配合工程建設(shè)，政府往往會(huì)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間內(nèi)給予較高的補(bǔ)償。而那些較為配合的村民，往往沒有這種“福利”，從而導(dǎo)致同一村拆遷戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有細(xì)微出入。例如成都市成華區(qū)C村，就有村民反映，同村的“釘子戶”較其他人得到的補(bǔ)償條件更優(yōu)，這種情況在被拆遷群體中廣泛傳播而引起極大多數(shù)人的議論和不滿，這樣的拆遷補(bǔ)償彈性相對(duì)于早早配合搬遷的村民來(lái)說(shuō)是不公平。

三、成都市拆遷補(bǔ)償彈性問題的成因

（一）拆遷補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)鑒定邊界模糊

調(diào)查表明，在城市國(guó)有土地實(shí)行了使用權(quán)批租、拍賣的新體制后，政府在這樣的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行過程中既當(dāng)“征地者”，又當(dāng)“出售者”，能夠合規(guī)合法地從農(nóng)民手中低價(jià)征地并強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，最后再高價(jià)拋出市場(chǎng)。在“低征高賣”的現(xiàn)實(shí)利益面前，政府在制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)難免產(chǎn)生彈性。

2001年6月6日國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過，并于2001年11月11日施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第305號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）中規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！倍诂F(xiàn)實(shí)情況中，拆遷補(bǔ)償范圍一般不包含土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施的裝修材料費(fèi)、搬遷過程中造成的適當(dāng)損失費(fèi)以及其他一些無(wú)形中造成的損失等。同時(shí)，相關(guān)的法律鑒定標(biāo)準(zhǔn)也較為模糊。例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第65條規(guī)定，收回農(nóng)民集體土地時(shí)，需要對(duì)土地所有權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，城市私有房屋因國(guó)家建設(shè)需要征用拆遷時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償。調(diào)查研究表明，現(xiàn)階段我國(guó)在有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償規(guī)定的法律法規(guī)上，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，“適當(dāng)”“合理”等字眼不夠明確、具體，這就極有可能使得實(shí)際估價(jià)的操作環(huán)節(jié)和結(jié)果會(huì)因各種主客觀因素形成彈性空間。加之拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶b定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，沒有統(tǒng)一具體的標(biāo)準(zhǔn)且是由政府單方面制定的，因此造成存在拆遷補(bǔ)償彈性的現(xiàn)象。

（二）拆遷補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制不規(guī)范

實(shí)踐表明，拆遷補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}就是如何準(zhǔn)確估價(jià)的問題，根據(jù)《拆遷條例》規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議?！崩碚撋现v，為保護(hù)被拆遷戶合理合法的權(quán)益，房屋的估價(jià)以及相關(guān)補(bǔ)償問題應(yīng)由當(dāng)事雙方即被拆遷戶和拆遷單位通過平等談判來(lái)進(jìn)行協(xié)商解決；但在實(shí)際操作中，往往是由政府部門依照相關(guān)條例對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行單方面制定，或是由開發(fā)商直接聘請(qǐng)相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)，由他們對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估。

同時(shí)，現(xiàn)階段在補(bǔ)償評(píng)估方面也存在著很多弊端。一方面是有些評(píng)估機(jī)構(gòu)缺少足夠的獨(dú)立性。眾所周知，我國(guó)房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)中心有很大一部分是由原來(lái)政府職能部門的二級(jí)單位發(fā)展起來(lái)的，雖說(shuō)在形式上脫離了政府部門，但在有關(guān)人事、財(cái)務(wù)等問題上卻存在著難以消除的聯(lián)系。這就在無(wú)形中導(dǎo)致了有些評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過程中故意迎合委托人意愿，以過低的評(píng)估價(jià)來(lái)與委托方做交易而造成彈性。另一方面是評(píng)估機(jī)構(gòu)責(zé)任不夠明確。按照2000年建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)脫鉤改制的通知》要求，應(yīng)當(dāng)按照公司法和合伙企業(yè)法的規(guī)定改制為估價(jià)師出資的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)，但就評(píng)估機(jī)構(gòu)到底能夠采取怎樣的組織形式，目前尚屬于無(wú)法可依的狀態(tài)，也會(huì)造成較大的彈性空間。

（三）沒有完善的拆遷補(bǔ)償金額談判機(jī)制

據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第9條、第10條規(guī)定：“制定土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證；地方政府應(yīng)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。”《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第7條規(guī)定：“達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前應(yīng)進(jìn)行聽證，具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定?！倍趯?shí)際運(yùn)行中，條例規(guī)程提到的溝通平臺(tái)往往被忽略或流于形式?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府在沒有和居民協(xié)商的情況下獨(dú)立制定的，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案等，再告知被征地單位和居民，然后強(qiáng)制實(shí)施；而利益牽涉最深的拆遷戶竟然完全被排除在標(biāo)準(zhǔn)制定之外，根本沒有參與權(quán)，缺乏應(yīng)有的公正透明。

拆遷公司的重要作用之一就是架起與被拆遷者溝通協(xié)商的橋梁，通過雙方協(xié)商確定補(bǔ)償金額并簽訂拆遷合同。但是在具體的操作中，由于沒有相關(guān)具體的規(guī)定，拆遷公司常常會(huì)私下與被拆遷戶進(jìn)行協(xié)商，甚至動(dòng)用不合法的手段，以求加快工程進(jìn)度。私下協(xié)商，使得拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不統(tǒng)一，最終可能導(dǎo)致同一標(biāo)準(zhǔn)類型的拆遷房屋最終的補(bǔ)償金額卻不同，使得拆遷戶對(duì)拆遷項(xiàng)目的公平性產(chǎn)生懷疑，并可能影響到與施政部門之間的關(guān)系，導(dǎo)致政府公信力下降；也可能導(dǎo)致少數(shù)拆遷戶為獲取更多的補(bǔ)償利益而發(fā)展成為“釘子戶”，以達(dá)到被執(zhí)行不同拆遷標(biāo)準(zhǔn)、拿到更多拆遷補(bǔ)償?shù)哪康摹１徽鞯鼐用駥?duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從何而來(lái)，無(wú)從知曉；其標(biāo)準(zhǔn)是否合理，無(wú)法考究；其計(jì)算方法是否科學(xué)，不得而知，這必然會(huì)引起對(duì)補(bǔ)償結(jié)果的質(zhì)疑和不滿，由此而引發(fā)的社會(huì)問題屢見不鮮。

例如，成都市成華區(qū)某拆遷安置小區(qū)內(nèi)的拆遷戶，就曾多次參與政府舉行的聽證會(huì)以協(xié)商解決問題。其原因便是在拆遷過程中，該安置小區(qū)內(nèi)的拆遷戶存在同一批次、同一村組拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在彈性，相同情況下，不同拆遷戶最終拿到不同的拆遷款，引起了該安置小區(qū)內(nèi)拆遷戶的集體不滿，最終導(dǎo)致難以調(diào)解。

（四）相關(guān)宣傳不夠及時(shí)準(zhǔn)確

充分的信息公開是保障權(quán)力行使受到約束和控制的前提，也是實(shí)現(xiàn)管理主體與被管理者相互關(guān)系和諧溝通的基礎(chǔ)。行政法中的行政公開原則要求在行政過程中除涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密及其他法律規(guī)定的不得公開事項(xiàng)外，與公民有關(guān)的事項(xiàng)都要在一定的合理的時(shí)間內(nèi)向公民及社會(huì)公開，這是對(duì)憲法所規(guī)定的知情權(quán)的貫徹和落實(shí)。在城市化建設(shè)推進(jìn)過程中，由于缺乏法律對(duì)拆遷過程中信息公開的要求，一些地區(qū)村民自治、民主管理、村務(wù)公開等制度不健全，加之我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平的限制，拆遷過程的信息公開工作存在諸多問題。例如，對(duì)一些拆遷管理者來(lái)說(shuō)，他們不知道哪些信息需要公開，對(duì)哪些人公開，在什么范圍公開，以什么方式公開等；而對(duì)于被拆遷者來(lái)說(shuō)，由于沒有獲得充分有效的信息，對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的模糊，對(duì)相關(guān)公共設(shè)施和項(xiàng)目對(duì)于自身利益和本地發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇缺乏充分認(rèn)識(shí)，對(duì)拆遷過程中管理者、利益相關(guān)者實(shí)施相關(guān)行為的動(dòng)機(jī)、目的和具體細(xì)節(jié)要求無(wú)從知曉，這就難免使得相關(guān)各方在拆遷過程中相互猜測(cè)、誤解，甚至相互對(duì)立。

四、成都市拆遷補(bǔ)償彈性問題的影響

（一）拆遷補(bǔ)償彈性對(duì)拆遷戶的影響

由于拆遷補(bǔ)償彈性較大，使得拆遷戶在維持現(xiàn)階段的生活水平時(shí)出現(xiàn)了問題。調(diào)查了解到，絕大部分拆遷戶原本的生活水平就偏低，所獲補(bǔ)償款也較少，造成相當(dāng)一部分拆遷戶的生活水平不升反降，生活壓力增大，幸福指數(shù)降低；而有一小部分居民因“釘子戶”而獲得更多補(bǔ)償利益，使得拆遷戶內(nèi)部貧富差距拉大。特別是作為失地農(nóng)民的拆遷戶，土地的喪失徹底改變了其生活方式，既要承擔(dān)一定的安置房差額和物業(yè)管理費(fèi)用，又面臨著再就業(yè)的難題，生活前景令人擔(dān)憂，無(wú)形中增多了顯性及隱性的社會(huì)矛盾。

（二）拆遷補(bǔ)償彈性對(duì)政府形象的影響

在現(xiàn)行體制下，作為征地者，政府有低價(jià)征地來(lái)節(jié)約成本的自然傾向；但政府同時(shí)承擔(dān)著保障被征地居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的責(zé)任，這無(wú)疑要求政府提升征地成本。正如普遍觀察到的，“低征高賣”的現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)使政府著力維持現(xiàn)存的單一國(guó)家征地制度，嚴(yán)重影響了政府在保障征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面的社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)。調(diào)查中觀察到，拆遷戶對(duì)補(bǔ)償彈性做出了各種解釋，最常聽到的是：“政府一級(jí)壓一級(jí)，到老百姓手里的補(bǔ)償金額就不多了”，“國(guó)家政策是好的，但在具體落實(shí)過程中比較難?！边@些負(fù)面聲音，嚴(yán)重影響了政府在老百姓心目中的形象，無(wú)形中削弱了政府的公信力。

（三）拆遷補(bǔ)償彈性對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響

自改革開放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，城市化效率不斷被刷新，城市用地日益緊張，一些發(fā)展較快的城市，人地關(guān)系矛盾越發(fā)嚴(yán)重。由于我國(guó)城市規(guī)劃一直存在著欠缺，長(zhǎng)期處于拆了建、建了拆的惡性循環(huán)狀態(tài)。因此，房屋拆遷問題在這一過程中不斷被放大，近年來(lái)拆遷問題所引發(fā)的一系列惡性事件不僅影響著社會(huì)的安穩(wěn)與和諧，也不利于政府公信力的樹立，甚至成為向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中的阻礙。

有拆遷戶因補(bǔ)償彈性造成生活水準(zhǔn)下降，后續(xù)生活無(wú)更多經(jīng)濟(jì)來(lái)源，造成了一定程度的社會(huì)矛盾。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的含糊，拉大了貧富差距，實(shí)地調(diào)研表示絕大部分拆遷戶都對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在“彈性”充滿了怨氣，這實(shí)質(zhì)上反映的是百姓對(duì)政府對(duì)社會(huì)的怨氣。

五、結(jié)論與討論

在實(shí)地調(diào)研過程中，我們針對(duì)成都市典型的拆遷安置小區(qū)發(fā)放了問卷，通過回收問卷，分析拆遷戶對(duì)拆遷補(bǔ)償條件的滿意度。基本情況是，調(diào)查問卷共計(jì)350份，收回有效問卷300份，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中85.7%為實(shí)際有效回收率。調(diào)查區(qū)域涉及成都周邊較為大型的拆遷安置地，包括金牛區(qū)、成華區(qū)、龍泉驛區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)和郫縣等。為體現(xiàn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、代表性，本次問卷調(diào)查對(duì)象選擇范圍廣泛，包括居委會(huì)成員、社區(qū)工作人員、被拆遷戶、普通居民等，其中普通居民為主要調(diào)查對(duì)象，占總?cè)藬?shù)的92.7%。本次調(diào)查問卷采用隨機(jī)抽樣的方式，確保比率估計(jì)量是漸進(jìn)無(wú)偏的，即保證調(diào)查結(jié)果為無(wú)偏估計(jì)量。其中，男性131人，占43.7%；女性169人，占56.3%。從年齡構(gòu)成來(lái)看，分為25～45歲、45～60歲、60歲以上三個(gè)層次，其中25～45歲有65人，占21.7%；45～60歲人數(shù)最多，為157人，占52.3%；60歲以上78人，占26%。另外，根據(jù)本次調(diào)查的目的和調(diào)查主題，對(duì)補(bǔ)償金額、安置方式等進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)查。

調(diào)查結(jié)果表明，“認(rèn)為拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公平、不統(tǒng)一”是造成對(duì)拆遷補(bǔ)償條件不滿的最主要原因。因此，縮小補(bǔ)償彈性區(qū)間，消除拆遷戶心中的“不公平感”是解決問題的關(guān)鍵。結(jié)合成都的實(shí)際發(fā)展情況，我們提出以下解決意見。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)—— 程序趨向簡(jiǎn)單化、操作趨向可行化

有法可依是基礎(chǔ)，加快完善相關(guān)法律法規(guī)，明確詳細(xì)的征地補(bǔ)償體系是制定出具體明確的征地補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)的前提?？v觀我國(guó)法律體系，涉及征地及相關(guān)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)零散地分布在各類相關(guān)法律法規(guī)中，分散構(gòu)不成體系必然導(dǎo)致各項(xiàng)細(xì)則的不明確，這是目前我國(guó)征地補(bǔ)償法律漏洞過多的原因所在。針對(duì)目前征地補(bǔ)償過程中存在的諸多問題，解決由此引發(fā)的眾多顯性或隱性社會(huì)矛盾，完善憲法中保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，加快建設(shè)征地補(bǔ)償法律制度體系是治本之法。

例如，對(duì)現(xiàn)行的拆遷《條例》進(jìn)行修訂。目前，成都市的拆遷《條例》過于死板，缺乏實(shí)踐的考驗(yàn)，在具體的實(shí)施過程中，無(wú)法準(zhǔn)確把握，衍生出大量《條例》外規(guī)定。因此，根據(jù)成都市各界的強(qiáng)烈要求，拆遷《條例》應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂完善，使得各項(xiàng)規(guī)定更容易操作，更符合實(shí)踐要求。只有《條例》規(guī)定變得簡(jiǎn)單易操作，才能減少甚至消除矛盾沖突。另外，目前實(shí)施的拆遷《條例》在安置方式上也存在不妥，現(xiàn)行的安置方式?jīng)]有將戶與人口有機(jī)結(jié)合，沒有真正意識(shí)到拆遷戶的實(shí)際問題，也沒有體現(xiàn)對(duì)拆遷戶基本權(quán)益的保障。

（二）制定公平合理的制度——制定專門的《土地征用法》

針對(duì)征地拆遷的具體現(xiàn)象及存在的問題，可以制定出專門的《土地征用法》。目前，我國(guó)征地過程中出現(xiàn)的種種亂象，其根本原因是沒有科學(xué)的有針對(duì)性的《土地征用法》，法律不明確必然導(dǎo)致混亂。因此，應(yīng)堅(jiān)持以具體明確原則為前提，制定專門的科學(xué)的完善的《土地征用法》，包括土地征用的具體操作規(guī)程和實(shí)施細(xì)則，避免有補(bǔ)償彈性以及法不知如何操作的問題產(chǎn)生。在這方面，可以學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推廣國(guó)內(nèi)在征地補(bǔ)償方面做得較為有效且反應(yīng)不錯(cuò)的地方性案例，制定出統(tǒng)一具體明確的征地補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)，將浮動(dòng)較大的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償原則具體化，縮小甚至是避免彈性區(qū)間。事實(shí)上，在我國(guó)法律體系當(dāng)中，從具體原則到具體內(nèi)容，再到認(rèn)定與操作的程序，無(wú)論是《憲法》還是《土地管理法》《物權(quán)法》均沒有進(jìn)行統(tǒng)一具體的規(guī)定，沒有明確的規(guī)定，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原則存在彈性區(qū)間。

（三）工作人員應(yīng)明確拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——建立培訓(xùn)與考核制度，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核

權(quán)責(zé)統(tǒng)一明確，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)拆遷制度的貫徹落實(shí)。許多工作人員對(duì)拆遷工作態(tài)度不端正，甚至存在以公謀私的想法，這讓拆遷工作在一開始，性質(zhì)就發(fā)生了改變。對(duì)相關(guān)干部的培訓(xùn)，首先，要從政策內(nèi)容開始，要讓負(fù)責(zé)拆遷的干部充分了解《條例》內(nèi)容，理解施政部門的施政目的，有針對(duì)性的開展相關(guān)工作。其次，要做好干部工作的技巧培訓(xùn)。拆遷工作不同于其他政府工作，是直接涉及人民群眾利益的，極易與人民群眾發(fā)生矛盾與誤會(huì)，因此工作的技巧與方法十分重要。拆遷工作人員掌握好工作方法，可以有效避免沖突，減少甚至是消除矛盾與誤會(huì)的產(chǎn)生。最后，各地拆遷部門的相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)定期舉行交流會(huì)，交流工作經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)，從而提高拆遷工作質(zhì)量與水平。

（四）完善分配機(jī)制——制定公平合理的補(bǔ)償款分配機(jī)制

在調(diào)查中可以觀察到，居民反映最多的問題是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)存在彈性，相同的耕地與批次各家拿到的補(bǔ)償款存在出入。因?yàn)槠渌a(bǔ)償費(fèi)是直接到個(gè)人，而征地補(bǔ)償費(fèi)是先撥付村集體，再由集體進(jìn)行分配的。征地補(bǔ)償費(fèi)被各級(jí)政府及村委會(huì)村小組等層層截留，最后到被征地農(nóng)民手里已經(jīng)很少。征地補(bǔ)償費(fèi)就像桌子上的一塊肥肉，被征地農(nóng)民、村集體、未被征地農(nóng)民都想吃到肚子里，牽涉的利益糾紛比較復(fù)雜，如果沒有完善的公平合理的征地補(bǔ)償款分配機(jī)制，有些征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到各村組執(zhí)行時(shí)，就有可能因個(gè)人利益或情感等因素，在執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在彈性，最終導(dǎo)致不正常的補(bǔ)償差異，引起村民的不滿和怨憤。雖然目前制度上的安排是村委會(huì)制定分配方案后，經(jīng)村民代表大會(huì)表決執(zhí)行，但由于農(nóng)民法律知識(shí)單薄以及農(nóng)村的一些實(shí)際情況，這一方法往往也是流于形式。因此，制定公平合理的補(bǔ)償款分配機(jī)制，是避免或減小補(bǔ)償彈性的有力保障，也是對(duì)征地農(nóng)民合法權(quán)益的保障。

（五）拆遷補(bǔ)償評(píng)估制度化、公開化——聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師出具評(píng)估報(bào)告

實(shí)地調(diào)研表明，許多拆遷戶對(duì)于自己的拆遷房如何進(jìn)行的評(píng)估并不了解，政府在這一方面也沒有做到很好的常識(shí)普及。拆遷戶對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不了解，直接導(dǎo)致了對(duì)評(píng)估結(jié)果的不理解，對(duì)于為何會(huì)存在補(bǔ)償彈性的現(xiàn)象政府也沒有及時(shí)給出合理的解釋，必然會(huì)引起拆遷戶的猜疑和不滿。

城市化進(jìn)程中，拆遷工作是無(wú)法避免的，是政府工作中必須面臨的難題。各級(jí)政府可以借鑒國(guó)外先進(jìn)的有效的拆遷工作經(jīng)驗(yàn)，然后結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況加以改進(jìn)，從而提高拆遷工作質(zhì)量。美國(guó)城市化水平較高，是發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)經(jīng)歷過城市化快速發(fā)展時(shí)期，在拆遷工作方面已經(jīng)具備了較為成熟的體系。在美國(guó)，拆遷工作首先要經(jīng)歷三步，首先，對(duì)擬拆遷房屋進(jìn)行公證估價(jià)，一般情況下，此估價(jià)會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)房?jī)r(jià)給出。其次，房產(chǎn)人有權(quán)對(duì)政府提出的征購(gòu)要約進(jìn)行反對(duì)，出現(xiàn)此類情況，法院介入，進(jìn)行聽證會(huì)聽證。最后，法官主持和解，若和解失敗，則會(huì)有民事陪審團(tuán)確定賠償價(jià)格。而法國(guó)與美國(guó)相似，政府和拆遷戶都有權(quán)邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，并最終由法院或陪審團(tuán)進(jìn)行決策。而我國(guó)由于受體制所限，不存在陪審團(tuán)機(jī)制，但是可以依靠第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，幫助政府和拆遷戶進(jìn)行定價(jià)并最終由法院裁定，切忌強(qiáng)制執(zhí)行。

（六）拓寬、落實(shí)多元化溝通平臺(tái)——提前召開補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)

實(shí)際表明，在拆遷補(bǔ)償過程中，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和區(qū)間的劃分，很多時(shí)候是由政府單方面進(jìn)行的，因此拆遷戶作為一個(gè)主體本身，對(duì)于這一執(zhí)行過程并不了解，這是造成后來(lái)對(duì)補(bǔ)償結(jié)果質(zhì)疑和不滿的另一重要原因。因此，拓寬、落實(shí)多元化的談判平臺(tái)顯得尤為重要。除了拆遷方與被拆遷方私下的接觸協(xié)商外，還應(yīng)該建立多方式多渠道的溝通平臺(tái)，讓雙方可以就拆遷過程中存在的分歧和疑慮進(jìn)行公開的協(xié)商，縮小甚至是消除補(bǔ)償彈性區(qū)間，消除因雙方地位不對(duì)等、缺乏溝通而引起的猜疑和不滿等情緒，以期達(dá)成令各方滿意的結(jié)果。

因此，街道政府及拆遷辦可以定期組織拆遷戶們召開聽證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)政府負(fù)責(zé)人、專家以及對(duì)自己的拆遷補(bǔ)償結(jié)果存在疑慮和不滿的拆遷戶進(jìn)行公開公正的協(xié)商解決，以此打消拆遷戶對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的疑慮。使征地農(nóng)民了解補(bǔ)償時(shí)各個(gè)地區(qū)的地塊價(jià)值，對(duì)于自己拿到手的補(bǔ)償款數(shù)額有明確意識(shí)，也可通過此類聽證會(huì)大致估算出自己被征收的土地價(jià)值。

（七）因地制宜打造公開透明合理的宣傳渠道——組建專門的拆遷宣傳小組

關(guān)于拆遷這樣一個(gè)牽涉人員較廣，涉及利益方較多的龐大工程，過程透明、信息公開至關(guān)重要。合理恰當(dāng)?shù)男麄髋c解釋，能夠讓被拆遷居民了解補(bǔ)償情況，更好地理解和支持拆遷工作。在宣傳時(shí)，政府要因地制宜，針對(duì)當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民情以及拆遷居民的文化水平和接受能力，做好對(duì)拆遷政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及具體補(bǔ)償流程的宣傳與講解，避免因不了解實(shí)際情況對(duì)拆遷項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿，引發(fā)廣泛爭(zhēng)議和糾紛。在成都市的拆遷工作中，可以組建專門的“拆遷宣傳小組”，就相關(guān)的拆遷政策以及拆遷過程中產(chǎn)生的問題給予拆遷戶以及時(shí)準(zhǔn)確的宣傳和合理的解釋，盡量獲得廣大拆遷戶的理解與支持。特別是拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的彈性區(qū)間，要給予重點(diǎn)解釋說(shuō)明，使廣大拆遷戶能夠正確理解和看待補(bǔ)償彈性的問題，消除疑慮和不滿情緒，有效推進(jìn)拆遷工作的順利進(jìn)行。

（八）明確政府在拆遷補(bǔ)償中的角色定位——主要職責(zé)側(cè)重于規(guī)劃管理和審批

征地拆遷補(bǔ)償是政府不可避免的進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的工作，無(wú)論是農(nóng)地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是棚戶區(qū)改造，都涉及到拆遷補(bǔ)償?shù)墓ぷ?。因此，政府在這一工作中的角色定位十分重要，政府要明確自身職責(zé)，把工作重心落實(shí)在規(guī)劃管理與行政審批上。確立好相關(guān)補(bǔ)償《條例》后，要盡量不介入直接的補(bǔ)償安置執(zhí)行工作中，切實(shí)履行好監(jiān)督監(jiān)管職能，保證拆遷工作的正常有序，合理合法，避免出現(xiàn)舞弊尋私的違法現(xiàn)象。

同時(shí)，政府要重視被拆遷戶的合理利益訴求。目前，被拆遷戶在拆遷工程中屬于弱勢(shì)群體，當(dāng)其利益被侵犯并且得不到合理賠償時(shí)，往往會(huì)選擇極其激烈的對(duì)抗方式。在與施政部門或拆遷單位就受損權(quán)益進(jìn)行協(xié)商時(shí)，利益訴求得不到滿足，又沒有高效的維權(quán)部門維護(hù)其利益，一些拆遷戶往往會(huì)被迫選擇過激的違法行為進(jìn)行反抗，造成社會(huì)的不穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)惡性事件。因此，政府需要認(rèn)清拆遷工作的本質(zhì)，在管理中明確自己的角色定位，做好規(guī)劃工作，盡量根據(jù)百姓訴求進(jìn)行合理的補(bǔ)償安置。政府還要建立與百姓溝通的平臺(tái)，傾聽百姓意見，及時(shí)對(duì)拆遷工作中產(chǎn)生的問題進(jìn)行相關(guān)調(diào)整解決，切實(shí)做好群眾利益的“守護(hù)者”。

總之，城市化發(fā)展離不開城市改造，在拆遷補(bǔ)償問題上，政府必須拿出有誠(chéng)意、有效果、有效率的拆遷補(bǔ)償方案，加快拆遷工作監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)，做好有關(guān)拆遷信息的公開、傳播工作，自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)督，自覺接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。在全面建成小康社會(huì)的最后沖刺階段，在實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的前進(jìn)道路上，在“十三五”建設(shè)過程中，拆遷補(bǔ)償問題是政府必須面對(duì)的問題，政府要緊跟時(shí)代潮流，不能讓其成為發(fā)展的阻礙。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]