新化縣農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

秦嬌++甘瑁琴++黃卓群++張慧+++張曉芳++邵亞杰

【摘要】伴隨著中國速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地細(xì)碎化和粗放利用問題嚴(yán)重，人地矛盾突出，影響農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。解決這一問題的關(guān)鍵點(diǎn)是改革不合理的農(nóng)用土地利用方式，積極推進(jìn)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)。新化縣部分村莊存在農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的可能性，但是由于村民缺乏對土地流轉(zhuǎn)的正確認(rèn)識，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督不到位等問題則嚴(yán)重阻礙土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。為了從根本上解決經(jīng)濟(jì)問題，提高生產(chǎn)效率，可通過加深和擴(kuò)大對土地流轉(zhuǎn)的宣傳，健全服務(wù)體系，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，完善土地監(jiān)督機(jī)制，來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信息的傳播透明化和交易的行為規(guī)范化。

【關(guān)鍵詞】新化縣 土地流轉(zhuǎn) 服務(wù)體系

一、新化縣土地資源的基本情況

（一）整體土地資源信息

新化縣隸屬于湖南省婁底市，轄區(qū)總面積3462平方公里，人口為140萬左右（內(nèi)容摘自新化縣政府官網(wǎng)，為2012 年末數(shù)據(jù)），呈現(xiàn)典型的地廣人稀情況。新化縣土地總面積535.07萬畝，其中：耕地面積72.68萬畝，林地面積286.08萬畝，可墾面積25.46萬畝，宜林面積11.48萬畝，河流面積35.63萬畝，茶果面積6.05 萬畝，其他面積97.69萬畝。土地資源相對于新化縣總面積所占比重大，不存在土地資源短缺的問題，且新化縣林業(yè)資源和礦產(chǎn)資源也相當(dāng)豐富。地理位置上新化縣位于雪峰山東南方向的山麓附近，氣候?yàn)閬啛釒Ъ撅L(fēng)性氣候，理論上位于東南季風(fēng)的迎風(fēng)坡，雨量充沛，考慮到雪峰山的地形抬升作用，新化縣同樣具有豐富的水能和發(fā)展水電的條件。從理論上新化縣具備成為一個側(cè)重第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)大縣的潛力，而事實(shí)的發(fā)展情況則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期，應(yīng)著重考慮人為因素在其中的影響。

（二）農(nóng)村居民利用土地現(xiàn)狀

通過本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，新化縣農(nóng)民使用的農(nóng)用土地利用方式單一，土地集中利用化程度低，有91.67%的被調(diào)查者家中的農(nóng)用地為耕地，12.5%為林地，另外5.83%為給別人耕種。另為，土地利用規(guī)劃不合理，由于當(dāng)?shù)氐耐恋毓苤葡鄬щy和歷史因素，新化縣農(nóng)村農(nóng)民居住點(diǎn)數(shù)量多、分布散，造成了大量土地資源的浪費(fèi)。

二、新化縣農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村居民對土地流轉(zhuǎn)持開放態(tài)度

在看待農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的問題上，95%的居民愿意土地流轉(zhuǎn)，他們認(rèn)為耕地很辛苦但是收益較低，耕地的積極性較差。同時，86%的居民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

（二）農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的合法性和可信度有更高的要求

絕大多數(shù)村民表示若想解決土地流轉(zhuǎn)的問題應(yīng)該首要想辦法規(guī)范程序，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。相應(yīng)地，63.16%的村民希望采用書面合同的形式確立流轉(zhuǎn)字據(jù)，使土地流轉(zhuǎn)更具可信度和公信力。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿呈正相關(guān)

根據(jù)走訪的村莊情況發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，交通便利性就越高，政策的指導(dǎo)效果也越強(qiáng)；反之亦然。例如，相對于進(jìn)軍村，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的黃西村，居民的土地耕作的積極性差，輔之較好的信息化程度和信息透明化，土地政策宣傳和指導(dǎo)更加完善，強(qiáng)化了居民的流轉(zhuǎn)意愿和可流轉(zhuǎn)比例，良好的基礎(chǔ)交通設(shè)施，則大大降低了承包者的物流成本與風(fēng)險，三者相輔相成，對于農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)狀況產(chǎn)生了重要影響，使得土地的可流轉(zhuǎn)性趨向于兩極化。

（四）同村居民對于土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知和態(tài)度存在較強(qiáng)的統(tǒng)一性

同一個村的居民接受相對統(tǒng)一的教育和文化，擁有相同的公共設(shè)施和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，導(dǎo)致他們形成一個相對獨(dú)立的社會化群體，因此新化縣同一個農(nóng)村居民在對待土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知和態(tài)度上，相似性可達(dá)到85%，即使情況相似的村莊，相似性也有所降低。

三、農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）村民對土地流轉(zhuǎn)政策和土地管理法知之甚少

在被調(diào)查的120名村民中，有67個村民對土地流轉(zhuǎn)政策不了解，約占55.83%；有98個村民對土地管理法不了解，約占 81.78%?？紤]到當(dāng)?shù)卮迕衿骄芙逃讲桓?，且被調(diào)查者的年齡大都在30歲以上，這樣的一個比例還是比較符合現(xiàn)狀的，但仍然是比較高的一個比例。村民對土地流轉(zhuǎn)政策與土地管理法了解得少會很大程度上影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的流暢性。新化縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題也有很大一部分原因是因?yàn)榇迕駥φ吲c相關(guān)法律知識的缺失有關(guān)，雖然是在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)得這個問題，但是該問題與土地流轉(zhuǎn)狀況的影響是雙向的。

（二）政府缺少相應(yīng)的指導(dǎo)工作或者指導(dǎo)工作缺少合適的指導(dǎo)方法

在被調(diào)查的村民中有37.5%的村民表示當(dāng)?shù)卣畯奈催M(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)政策方面的指導(dǎo)，27.5%的村民表示很少或者自身不知情政府是否進(jìn)行過相關(guān)工作，剩下35%的村民表示政府有進(jìn)行過一定的指導(dǎo)。從這個比例來看，被調(diào)查的六個村莊中的大部分村莊還是缺少相應(yīng)的指導(dǎo)工作，而35%或者略高于35%的一個比例還是偏低，而且根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，35%的比例大都出自一兩個有進(jìn)行指導(dǎo)工作的村莊，所以可以得知村莊與村莊在關(guān)于是否對土地政策進(jìn)行指導(dǎo)是有明顯的的差異性的。而在于部分該比例較低的村莊的村長進(jìn)行交流的時候，他們也表示進(jìn)行過相關(guān)的工作，只是村民不能了解他們的意圖，考慮到當(dāng)?shù)卮迕竦氖芙逃剑響?yīng)對指導(dǎo)方法進(jìn)行相對應(yīng)的調(diào)整。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善

在被調(diào)查的120人中有97.5%的村民表示當(dāng)前村里進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)都是屬于完全自發(fā)的，而在村民不了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識和政府指導(dǎo)工作不夠到位的前提下，土地流轉(zhuǎn)的程序自然是相當(dāng)不規(guī)范。農(nóng)民出于對自身的利益的考慮將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為他用，或者立下口頭協(xié)議后將農(nóng)田轉(zhuǎn)為他人使用，而這些行為統(tǒng)統(tǒng)是沒有法律作為保障的。而另一方面土地流轉(zhuǎn)制度還是不夠完善，尤其是監(jiān)督方面，基層工作人員很難將土地政策落實(shí)有客觀也有主觀的原因，在調(diào)查中，極大部分的村民表示希望政府能夠多做些工作來幫助村民進(jìn)行積極的土地流轉(zhuǎn)，他們認(rèn)為合理的、正確的土地流轉(zhuǎn)能夠提高農(nóng)村的生產(chǎn)力、提高村民的收益。政府工作人員對于土地流轉(zhuǎn)工作不上心一方面有工作側(cè)重點(diǎn)不同的原因，但另一方面也是缺少相應(yīng)的監(jiān)督體系與信息管理體系，在新化縣有許多農(nóng)村的信息是相對閉塞的，而在調(diào)查中仍有部分政府工作人員對自村的土地信息不甚了解，而監(jiān)督體系的缺失則導(dǎo)致了負(fù)責(zé)該方面的工作人員不會講更多精力用于精進(jìn)業(yè)務(wù)能力以及更好地村民提供服務(wù)。

（四）各種原因?qū)е碌耐恋胤峙洳痪鶆蚴沟猛恋亓鬓D(zhuǎn)更加困難

由于自然災(zāi)害、上一代的分田政策的影響，本次接受調(diào)查的農(nóng)戶絕大多數(shù)人所擁有的土地都有零碎、面積小且分布不均勻的特點(diǎn)，這樣的情況也使得在大面積土地流轉(zhuǎn)以及土地產(chǎn)權(quán)的明確上會有比較大的困難。

四、解決土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的對策

（一）加強(qiáng)村民的土地知識和相關(guān)政策的教育

針對村民對土地政策及土地管理法了解程度不夠的問題的解決辦法主要有兩個方面。首先是村委會和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以成立土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員定期下到基層，與村民面對面交流，對村民進(jìn)行相關(guān)的知識教育，幫助村民更好地理解土地流傳政策、土地管理法以及合理的土地流轉(zhuǎn)能夠帶來的好處。另一方面政府可以通過印制宣傳手冊、發(fā)放相關(guān)書籍等方式提供村民一個可以學(xué)習(xí)土地政策等知識的環(huán)境，提高土地流轉(zhuǎn)相關(guān)意識與知識水平。

（二）健全服務(wù)體系，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)

政府要健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。目前，當(dāng)?shù)赝恋乩们闆r與流轉(zhuǎn)情況不太理想，閑置的土地資源多切較為零散，農(nóng)戶與承包商之間的信息不對稱，為此，政府部門要使零散土地資源集中化，使農(nóng)業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，積極尋找合適的承包商，使資源利用最大化，村民利益最大化，同時，加大水利設(shè)備等基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)實(shí)施的投入力度，提高土地利用效率。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制

目前的土地管理監(jiān)督機(jī)制極其不完善，存在村民土地流轉(zhuǎn)動作不規(guī)范，承包商損害農(nóng)戶利益，農(nóng)作物試點(diǎn)工程有黑幕等諸多問題，這說明了完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制的必要性與迫切性。土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制一要監(jiān)督村民用地的合法性與土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，對農(nóng)用土地挪作他用，破壞耕地等行為從嚴(yán)查處；二要監(jiān)督土地流入方的土地經(jīng)營狀況，防止土地流入方因其經(jīng)營不善或非法行為使村民利益遭受損失；三要監(jiān)督政府行為，政府作為土地流入方與流出方之間的第三方，掌握著大量重要信息，加大信息流通與透明化，防止黑幕的產(chǎn)生。

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