加快城中村改造 提升中心城區(qū)首位度

潘曉風(fēng)

【摘 要】過(guò)去一二十年，城中村改造很少是整村、整片推進(jìn)，導(dǎo)致碎片化問(wèn)題十分突出，形成溫州特有的“半城市化”現(xiàn)象。當(dāng)前，溫州正在實(shí)施市區(qū)城中村改造“三年行動(dòng)計(jì)劃”（2016—2018年），計(jì)劃在3年內(nèi)完成80個(gè)行政村的簽約，5年內(nèi)完成舊房拆除并開(kāi)工建設(shè)安置房項(xiàng)目，以推進(jìn)溫州城市化新進(jìn)程，提升中心城區(qū)首位度。為此，文章就溫州中心城區(qū)城中村改造存在的問(wèn)題、成功經(jīng)驗(yàn)與做法及深化改造的措施等進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】城中村改造；城市化；中心城區(qū)首位度

【中圖分類(lèi)號(hào)】F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2016）10-0103-03

1 溫州鹿城區(qū)城中村改造面臨的問(wèn)題

1.1 專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量不匹配

目前，溫州鹿城區(qū)熟悉政策、征收實(shí)務(wù)和項(xiàng)目前期工作流程的工作人員大量缺乏。隨著城中村改造在鹿城區(qū)全面地鋪開(kāi)，前期工作成為重中之重。舊村范圍內(nèi)集體土地的報(bào)征、房屋面積與權(quán)屬戶(hù)籍方面的摸底調(diào)查、資地平衡的測(cè)算等工作，都需要有經(jīng)驗(yàn)的人員。雖然市、區(qū)兩級(jí)都派遣了大量的人員進(jìn)駐街道，但是由于專(zhuān)業(yè)人員匹配不足，仍不能滿(mǎn)足工作開(kāi)展的需要。城中村改造啟動(dòng)之后，未經(jīng)登記產(chǎn)權(quán)建筑的認(rèn)定工作是重中之重。目前，鹿城區(qū)的城中村改造主體或拆遷主體是屬地街道，鹿城區(qū)城中村改造辦公室（區(qū)工務(wù)局）更多的是作為一個(gè)政策研究制定指導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)、相關(guān)事項(xiàng)審批的平臺(tái)，而屬地街道工作繁雜，欠缺專(zhuān)業(yè)從事征收安置的隊(duì)伍。拆遷人員均屬“半路出家”，自牽頭負(fù)責(zé)人到辦事員只能在“干中學(xué)，學(xué)中干”，給政策宣講、依法行政等工作帶來(lái)了不利的影響，在一定程度上阻礙了項(xiàng)目的快速推進(jìn)。目前，部分前期丈量、評(píng)估等工作雖然可以以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但是中介機(jī)構(gòu)良莠不齊，業(yè)務(wù)水平遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足目前全面推進(jìn)城中村改造的需要。

1.2 改造資金缺乏

鹿城區(qū)3年內(nèi)重點(diǎn)計(jì)劃先啟動(dòng)改造的27個(gè)行政村，就有13 584戶(hù)需進(jìn)行改造，所需資金達(dá)619億元，資金缺口達(dá)到85億元。因?yàn)槌侵写甯脑鞝可嫱恋卣魇?、房屋騰空拆遷、安置房建設(shè)等各項(xiàng)流程，流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，所以城中村改造過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，導(dǎo)致改造費(fèi)用往往超過(guò)概算，資金缺口甚至比該估算更高。姑且不論資金缺口，鹿城區(qū)目前平均每年僅城中村改造續(xù)建項(xiàng)目的工程費(fèi)用約30億元，而征地、拆遷費(fèi)用在概算中的占比往往相當(dāng)于工程費(fèi)用的30%～60%（征地、拆遷費(fèi)用在此處的計(jì)算是按照可研或初設(shè)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，如果項(xiàng)目超期，該費(fèi)用甚至?xí)^(guò)工程建設(shè)費(fèi)用，此處暫以工程費(fèi)用的45%計(jì)算），可以粗略估算出鹿城區(qū)每年僅城中村改造就需投入44億元，而這還不包括對(duì)各街道從事相關(guān)城中村改造工作人員的供養(yǎng)費(fèi)用。由于鹿城區(qū)在建城中村改造項(xiàng)目多為BT建設(shè)模式，目前項(xiàng)目資金暫時(shí)可以得到保障，但自2016年起B(yǎng)T項(xiàng)目將陸續(xù)竣工，鹿城區(qū)馬上要面臨項(xiàng)目回購(gòu)的巨大資金壓力，同時(shí)由于BT模式存在著弊端，國(guó)家已明令禁止不再繼續(xù)實(shí)行，因此鹿城區(qū)還需為新啟動(dòng)的項(xiàng)目尋找資金來(lái)源。從目前項(xiàng)目資金來(lái)源來(lái)看，主要為政府墊資和銀行貸款，因此可推進(jìn)的項(xiàng)目嚴(yán)重受限，甚至造成了啟動(dòng)改造的項(xiàng)目越多，改造面鋪開(kāi)得越廣，因缺乏資金而進(jìn)度滯緩的項(xiàng)目就越多的惡性循環(huán)。

1.3 貨幣補(bǔ)償方式接受度低

以前拆遷改造多以實(shí)物期房安置為主，而現(xiàn)在國(guó)家大力推行貨幣安置，補(bǔ)償方式也變得多樣化，有貨幣安置、就地期房安置和異地現(xiàn)房安置等。但由于村民受到固有的安土重遷的傳統(tǒng)觀念制約，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的不明朗，以及貨幣補(bǔ)償政策優(yōu)惠力度的吸引力不足等方面的影響，在實(shí)際中選擇貨幣補(bǔ)償?shù)牟疬w戶(hù)占比僅約1%。

1.4 個(gè)別“釘子戶(hù)”無(wú)理要求多，阻礙城中村改造進(jìn)程

個(gè)別“釘子戶(hù)”要求超越房屋拆遷相關(guān)規(guī)定的補(bǔ)償要求，一拖就是多年，成為典型的拆遷“釘子戶(hù)”，正因?yàn)閭€(gè)別“釘子戶(hù)”一直未簽訂拆遷協(xié)議，致使安置房長(zhǎng)期未能開(kāi)工，影響了全體拆遷戶(hù)的利益。為此，必須依法申請(qǐng)人民法院執(zhí)行司法強(qiáng)拆。城鎮(zhèn)化必然有拆遷，有拆遷必然有補(bǔ)償，有補(bǔ)償必然有過(guò)高要求的人，于是就有了“釘子戶(hù)”，有“釘子戶(hù)”也就必然要依法強(qiáng)拆。這是城市發(fā)展繞不過(guò)去的坎，這就是城中村改造的重點(diǎn)和難點(diǎn)。某種程度上講，“釘子戶(hù)”決定著村民的命運(yùn)。

2 溫州鹿城區(qū)城中村改造的成功經(jīng)驗(yàn)與做法

鹿城區(qū)選優(yōu)配強(qiáng)精干力量到征遷一線，以“百獅下山”之勢(shì)全面展開(kāi)城中村改造攻堅(jiān)。2016年3月鹿城區(qū)啟動(dòng)新一輪“百獅攻堅(jiān)”計(jì)劃，在抽調(diào)原有區(qū)直部門(mén)精干力量的基礎(chǔ)上，又擇優(yōu)選派素質(zhì)過(guò)硬、能力全面、有發(fā)展?jié)摿Φ?0名骨干力量，充實(shí)到征遷隊(duì)伍。他們將連同市級(jí)下派鹿城的干部，混編成組充實(shí)到屬地街道的13個(gè)城中村改造項(xiàng)目一線，對(duì)13個(gè)改造項(xiàng)目逐個(gè)制定應(yīng)對(duì)方案，重點(diǎn)對(duì)新老政策交替、人戶(hù)分離等“疑難雜癥”進(jìn)行一一破解，確保完成全年任務(wù)量。鹿城區(qū)在城中村改造上勢(shì)如破竹的進(jìn)度，得益于“市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村”的四級(jí)聯(lián)動(dòng)，得益于“獅子型”干部的一線合力攻堅(jiān)、街鎮(zhèn)專(zhuān)業(yè)力量的全力支持，以及村“兩委”干部的帶頭示范?！奥钩墙?jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵在于通過(guò)直接簽訂拆遷安置補(bǔ)償正式協(xié)議，重拾了拆遷戶(hù)安置信心；同時(shí)，對(duì)于擬啟動(dòng)改造項(xiàng)目，堅(jiān)決要求全村改造意愿率、入戶(hù)調(diào)查率、認(rèn)定公示率、評(píng)估入戶(hù)率、方案接受率、正式協(xié)議簽約率、房屋騰空率等“七個(gè)率”均達(dá)95%以上。正是這種“不簽臨時(shí)協(xié)議、不求急功近利、不留后遺癥”的思路，破除了以往臨時(shí)協(xié)議帶來(lái)的“安置矛盾積壓、工程工期延長(zhǎng)、政府耗資加大”的弊端，推進(jìn)了城中村改造的順利開(kāi)展。

3 鹿城區(qū)深化城中村改造的幾點(diǎn)措施

3.1 提升拆遷力量

一方面，加大對(duì)現(xiàn)有在職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)輪崗、進(jìn)修等方式，拓寬征遷工作思路，提升業(yè)務(wù)操作能力；另一方面，引導(dǎo)整頓社會(huì)力量介入城中村拆遷工作，探索嘗試政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目合作、分塊外包等途徑，強(qiáng)化現(xiàn)有工作力量。多維度強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)。參照“聯(lián)合竣工驗(yàn)收”模式，研究并試行建設(shè)工程“聯(lián)合前期審批”新模式，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、規(guī)劃條件和土地使用等采用一次性多部門(mén)聯(lián)合審批；將城中村集中整治與長(zhǎng)效管理相結(jié)合，聯(lián)合公安、城管與執(zhí)法、環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)管、安監(jiān)、消防、衛(wèi)生、供電等多部門(mén)，重點(diǎn)對(duì)城中村內(nèi)的無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法建筑、居住出租房屋消防安全隱患、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全隱患、非法供用電、食品安全、環(huán)境污染問(wèn)題等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)打擊和隱患消除。

3.2 盤(pán)活社會(huì)資本，拓寬資金渠道

探索并試行市場(chǎng)化安置辦法，可大幅拓寬房屋征收補(bǔ)償安置渠道、縮短征收工作時(shí)間、減少過(guò)渡費(fèi)用支出，既減輕了政府征收成本和安置壓力，又盤(pán)活了溫州高企的存量房源，實(shí)現(xiàn)了政府、拆遷戶(hù)、地產(chǎn)業(yè)多贏局面。盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn)，為確保城中村改造資金平衡、解決資金缺口問(wèn)題、增加項(xiàng)目收益渠道，探索地下車(chē)庫(kù)、多余商住房源等項(xiàng)目存量資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作。

3.3 重視群眾利益，優(yōu)化規(guī)劃并探索鼓勵(lì)貨幣安置的模式

經(jīng)驗(yàn)表明，城中村改造不但要建設(shè)更加現(xiàn)代化的居民住宅，還要配備完善的商業(yè)、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，大大提升村民的生活質(zhì)量，讓村民快速地與“市民”生活接軌。同時(shí)，城中村改造讓農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，改變其現(xiàn)有與城市發(fā)展不和諧的生活環(huán)境，促進(jìn)各方面的發(fā)展，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。此外，城中村改造使集中規(guī)劃更方便，提高了管理效率，節(jié)省了用地，有利于城市化的可持續(xù)發(fā)展。其實(shí)老百姓哪個(gè)不想住上周邊環(huán)境又好又干凈舒適的房子，把群眾利益放在第一位，老百姓就盼著政府早點(diǎn)開(kāi)展城中村改造工作。城中村改造沒(méi)有把群眾利益放在第一位自然就比較難。在城中村改造中，應(yīng)探索優(yōu)先啟動(dòng)村民回遷安置房建設(shè)，優(yōu)先啟動(dòng)道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先啟動(dòng)學(xué)校等社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)。應(yīng)規(guī)劃新建優(yōu)質(zhì)小學(xué)、幼兒園，讓學(xué)生就讀新校。新建垃圾中轉(zhuǎn)站、公廁、菜場(chǎng)、社區(qū)工作用房和公益用房、醫(yī)院和醫(yī)療衛(wèi)生用房、派出所、警務(wù)用房等一批公益性設(shè)施。通過(guò)公益性設(shè)施建設(shè)及商業(yè)配套這些讓老百姓看得見(jiàn)、摸得著、得實(shí)惠的實(shí)事，進(jìn)一步改善城中村改造區(qū)域群眾的居住環(huán)境。

3.4 依法強(qiáng)拆，不耽誤城中村改造進(jìn)程

不是所有的強(qiáng)拆都是壞事，有時(shí)候負(fù)責(zé)任的工作就要敢于得罪不說(shuō)理的人。依法強(qiáng)拆是為了大多數(shù)人的利益，絕大多數(shù)人是擁護(hù)贊成的，要敢于掃清不合理的“釘子戶(hù)”障礙。強(qiáng)拆其實(shí)不是無(wú)償?shù)膹?qiáng)拆，是在按照拆遷法律法規(guī)充分補(bǔ)償后，對(duì)繼續(xù)無(wú)理要求的擋著大家道路的“釘子戶(hù)”的強(qiáng)拆。不掃除障礙，城中村改造工作就半途而廢。不負(fù)責(zé)任，不強(qiáng)拆，大批百姓就要跟著遭殃。對(duì)于一些未拆遷戶(hù)提出過(guò)分的補(bǔ)償要求，只有訴諸司法力量來(lái)保障大部分已拆遷居民的整體利益，讓安置房工程得以順利展開(kāi)，不耽誤城中村改造進(jìn)程。

總之，溫州鹿城區(qū)在不斷探索并加大城中村整體改造力度，努力從根本上解決“半城市化”問(wèn)題，以提升中心城區(qū)首位度并推進(jìn)溫州城市化進(jìn)程。

參 考 文 獻(xiàn)

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[5]王新.解讀溫州“城中村”現(xiàn)象[J].溫州大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（18）.

[責(zé)任編輯：高海明]