公共行政視野下城中村改造的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

王耀南

摘 要：“城中村”是城市化進(jìn)程中由于城鄉(xiāng)二元管理結(jié)構(gòu)體制的變革和政府有關(guān)部門(mén)市政管理方式以及城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等諸多因素而產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象。本文以“城中村”改造的基本現(xiàn)狀闡述以及出現(xiàn)的矛盾解決為研究對(duì)象，在分析目前面臨的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出一些解決的對(duì)策和方法。

關(guān)鍵詞：城中村改造；社會(huì)沖突；解決方案

一、城中村概念綜述

城中村是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，落后于時(shí)代發(fā)展步伐、遠(yuǎn)離現(xiàn)代城市管理之外、生活質(zhì)量水平低下的居民區(qū)。[1]“城中村”的出現(xiàn)及發(fā)展具有其特殊性?！俺侵写濉背霈F(xiàn)的原因也是多方面的：

從城市化發(fā)展來(lái)說(shuō)。在過(guò)去改革開(kāi)放的30多年中，我國(guó)的城市數(shù)目從1978年的320個(gè)發(fā)展到的662個(gè)。城市建成區(qū)面積由3.6萬(wàn)平方公里擴(kuò)張到9萬(wàn)多平方公里。城市化的快速發(fā)展就必然要通過(guò)征收農(nóng)村耕地以獲得其擴(kuò)展的空間。而當(dāng)?shù)厥ジ氐霓r(nóng)民卻仍然留在原居住地并擁有自己的宅基地，所謂的“城市包圍農(nóng)村”的運(yùn)動(dòng)便發(fā)生了，城市里鑲嵌農(nóng)村，逐漸形成了“城中村”。

從制度角度來(lái)說(shuō)，是我國(guó)城鄉(xiāng)、土地二元管理結(jié)構(gòu)、體制所造成的，這也是深層次的產(chǎn)生原因。“城中村”內(nèi)成為了城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”同時(shí)存在、并行發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征，因此既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村又無(wú)法融入現(xiàn)代城市生活的“城中村”必然應(yīng)運(yùn)而生。

綜上，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。這種結(jié)構(gòu)下村民可以低價(jià)甚至無(wú)償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，然后村民通過(guò)自發(fā)建造房屋出租給外來(lái)人口以獲取租金收益最大化。由于土地和房屋租金收益最大化的誘惑便導(dǎo)致了“城中村” 現(xiàn)象的進(jìn)一步加劇。

二、西安城中村改造過(guò)程中出現(xiàn)的主要問(wèn)題及原因

（一）拆遷過(guò)程中的村民抗議引發(fā)群體性事件

在城中村改造過(guò)程中利益的博弈主要來(lái)自于三個(gè)方面：政府、開(kāi)發(fā)商、和村民。在城中村改造過(guò)程中政府與開(kāi)發(fā)商都是其推動(dòng)因素，也存在著更加緊密的利益關(guān)聯(lián)。而村民顯然成為這一過(guò)程中的阻力因素，因?yàn)槌侵写甯脑熘苯忧袛嗔舜蟛糠执迕竦闹饕杖雭?lái)源（租金收益）但政府又不能在后續(xù)保障中為村民提供就業(yè)、經(jīng)營(yíng)等其他收入保障。這種種對(duì)未來(lái)不確定的擔(dān)憂(yōu)以及改造過(guò)程中的不公正行為都將引起消極的對(duì)抗心理，由此引發(fā)一系列的利益沖突與社會(huì)矛盾的出現(xiàn)。

（二）拆遷過(guò)程中的開(kāi)發(fā)商與黑惡勢(shì)力聯(lián)合強(qiáng)拆

開(kāi)發(fā)商與黑惡勢(shì)力的聯(lián)合以暴力、恐嚇、甚至是制造流血事件在城中村改造中屢見(jiàn)不鮮。我們可以看到這背后既折射著開(kāi)發(fā)商拿地的巨大利益驅(qū)動(dòng)、黑社會(huì)對(duì)法治民主生活的踐踏，更隱藏著政府為追求GDP的土地經(jīng)濟(jì)，官員希望通過(guò)改造過(guò)程而提升政績(jī)以默許開(kāi)發(fā)商與惡勢(shì)力的暴力行為，而村民只能成為弱勢(shì)的一方艱難爭(zhēng)取自己的權(quán)益。

（三）拆遷中的政府“尋租”行為及基層干部“分肥”現(xiàn)象

“尋租”行為發(fā)生的主客體為政府主管部門(mén)及其官員與開(kāi)發(fā)商之間的利益輸送，包括開(kāi)放商對(duì)市政項(xiàng)目的資金支持，對(duì)主管官員的行賄受賄、政治獻(xiàn)金等行為以換取政府政策有利于開(kāi)放商的拿地行為；而較低層次的“尋租”行為發(fā)生主客體則是基層拆遷工作人員與大多普通村民，被拆遷戶(hù)通過(guò)紅包、送禮的行為以換取拆遷工作人員在房屋評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)劃定等具體操作行為上有利于自己。而這些“尋租”現(xiàn)象往往造成的后果是政府在城中村改造中的權(quán)威與公信力大大下降，村民對(duì)于公平、公正度表現(xiàn)出強(qiáng)烈質(zhì)疑。

（四）“后拆遷時(shí)代”所引發(fā)的部分社會(huì)問(wèn)題

“拆遷暴富魔咒”的出現(xiàn)，[3]多數(shù)村民一夜暴富、財(cái)富急劇增長(zhǎng)、生活方式改變的同時(shí)其家庭生活及生存狀況也出現(xiàn)了新的危機(jī)。在經(jīng)歷城中村改造的居民中，許多人尤其是年輕人的消費(fèi)心理發(fā)生了巨大變化，攀比、揮霍現(xiàn)象比比皆是，再加上賭博等的興起，短短幾年就可能重新回到甚至比以前更差的生活狀態(tài)。如何解決“后拆遷時(shí)代”村民引導(dǎo)就業(yè)、社會(huì)保障、生活發(fā)展就成為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要課題。

三、如何更好的進(jìn)行城中村改造工作的思考

城中村改造項(xiàng)目合法、合理、科學(xué)、民主的推進(jìn)，我們需要從以下幾方面入手：

（一）加強(qiáng)溝通機(jī)制，切實(shí)尊重村民的權(quán)益保障

《西安市城中村改造管理辦法》規(guī)定，“城中村改造方案須經(jīng)村民（或戶(hù)代表）大會(huì)通過(guò)形式?jīng)Q議后，由區(qū)城中村改造主管機(jī)構(gòu)初審，市城中村改造管理機(jī)構(gòu)審查同意后，報(bào)市人民政府審批”。[6]當(dāng)前村民群體與開(kāi)發(fā)商、政府的社會(huì)地位不平等性、對(duì)話(huà)機(jī)制不公正性是引發(fā)新一輪拆遷中矛盾出現(xiàn)的關(guān)鍵因素。因此，作為城中村改造主導(dǎo)因素的政府部門(mén)勢(shì)必應(yīng)當(dāng)構(gòu)建新的對(duì)話(huà)機(jī)制，以平等姿態(tài)與村民協(xié)商一致，拓寬溝通渠道，提高工作中的服務(wù)意識(shí)，切實(shí)尊重村民群體的合法權(quán)益。

（二）加快立法進(jìn)程，明確城中村改造的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)

鑒于目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)城中村集體規(guī)劃改造的法律出臺(tái)，也沒(méi)有適用城中村房屋拆遷評(píng)估的相關(guān)法律依據(jù)，因此，國(guó)家制定統(tǒng)一的城中村改造法規(guī)是必要的。[7]目前改造工程進(jìn)入一個(gè)瓶頸時(shí)期，更亟待一部真正意義上的“城中村改造”相關(guān)法律的出臺(tái)，通過(guò)法律對(duì)政府改造過(guò)程中行為的規(guī)范化、透明化、法制化，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、補(bǔ)償合理、程序規(guī)范以贏得村民對(duì)政策的支持。

（三）完善政府職能，體現(xiàn)改造中的政府責(zé)任—政府主導(dǎo)

在城中村改造過(guò)程中政府應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：1、在城中村改造項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)將具體信息及時(shí)、準(zhǔn)確的向村民透明、公開(kāi)，充分保障村民的知情權(quán)；2、成立專(zhuān)門(mén)的一村一點(diǎn)式城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)有效掌握信息、協(xié)調(diào)各方，具有針對(duì)性且簡(jiǎn)化程序、提高效率。3、必須充分尊重市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律、對(duì)城中村改造補(bǔ)償金額評(píng)估上公平、公正的同時(shí)保障開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)空間，以避免開(kāi)發(fā)商雇傭黑惡勢(shì)力強(qiáng)拆的出現(xiàn)，避免干群關(guān)系緊張。[8]

（四）完善社會(huì)保障，妥善統(tǒng)籌“后拆遷時(shí)代”村民及租戶(hù)的生存、生活問(wèn)題

“城中村”村民利用區(qū)位地理優(yōu)勢(shì)而對(duì)擁有的土地、房屋實(shí)現(xiàn)收益的最大化，利用新的“房租經(jīng)濟(jì)”模式而迅速蛻變?yōu)樾碌摹笆忱A層”。[9]面對(duì)“后拆遷時(shí)代”問(wèn)題，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：1、建立健全城市一體化社會(huì)保障機(jī)制，真正將改造后的村民納入到社保體制中去，實(shí)現(xiàn)生活基本保障解除其后顧之憂(yōu)；2、積極鼓勵(lì)引導(dǎo)村民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，開(kāi)展各種免費(fèi)技能培訓(xùn)項(xiàng)目，創(chuàng)造更多村民就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。3、加強(qiáng)城市廉租房建設(shè)，保障城市外來(lái)人口的居住生活要求、降低其生存成本、加強(qiáng)其社會(huì)服務(wù)管理[10]。

綜上，必須在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的貫徹度，重新定位政府所扮演的角色職能、更加廣泛的聽(tīng)取和吸收村民意見(jiàn)愿景、推進(jìn)我們的城中村改造相關(guān)法治進(jìn)程、妥善處理各方利益。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 張秀琴.誰(shuí)來(lái)過(guò)問(wèn)城中村中農(nóng)民工的居住權(quán)[J].城市化與社會(huì)發(fā)展，2010.（06）

[5] 鄧小兵，吳志強(qiáng).城中村土地經(jīng)濟(jì)問(wèn)題思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2004（12）

[6] 西安市人民政府.西安市城中村改造管理辦法[S]，2007-10-20.

[8] 西安市人民政府.西安城市房屋拆遷估價(jià)暫行規(guī)定[Z]，西安：市政發(fā)[2006]59號(hào)，2006.