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    農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”管控分析

    2016-05-30 06:03:24張新設(shè)沈杰
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2016年14期
    關(guān)鍵詞:非糧化糧食安全土地流轉(zhuǎn)

    張新設(shè) 沈杰

    摘 要:河南省作為我國農(nóng)業(yè)大省,其糧食安全至關(guān)重要。然而,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,其“非糧化”傾向日益嚴(yán)重。通過調(diào)查河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀,從制度因素、政策環(huán)境、行政因素、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、個(gè)體理性五個(gè)方面分析“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生的深層次原因,并提出遏制“非糧化”的相關(guān)政策建議。

    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);非糧化;糧食安全;河南省

    中圖分類號(hào):F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2016)14-0030-02

    當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)猶如燎原之火,在全國各地迅速發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)第二次飛躍的重要方式,是提高土地利用率,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和適度規(guī)模經(jīng)營的必然選擇[1]。然而,近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)中普遍存在諸多改變耕地用途的“非農(nóng)化”現(xiàn)象,尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向日益嚴(yán)重,直接影響糧食作物種植面積,對(duì)糧食安全造成嚴(yán)重威脅。

    一、河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀

    近年來,河南省各地區(qū)的糧食播種面積增加,糧食產(chǎn)量也有所提升,但其增長速度仍遠(yuǎn)低于人口增長率。河南省在農(nóng)用耕地、土地流轉(zhuǎn)過程中,仍存在著把農(nóng)業(yè)用地改作非農(nóng)用地的現(xiàn)象。一是利用基本農(nóng)田建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)的情況較普遍。部分地區(qū)的地方政府,為提高政府政績,片面強(qiáng)調(diào)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)比例,而不顧耕地保護(hù),尤其忽視各方面對(duì)于保護(hù)基本農(nóng)田的相關(guān)要求,強(qiáng)行下達(dá)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)指標(biāo),不僅減少了基本的農(nóng)用耕地面積,而且使農(nóng)地的質(zhì)量下降[2]。二是以建設(shè)特色農(nóng)業(yè)為名行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。近年來,鑒于房地產(chǎn)行業(yè)的暴利,一些房地產(chǎn)開發(fā)商蠢蠢欲動(dòng),出現(xiàn)以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為借口私下里違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)的現(xiàn)象,利用建設(shè)蔬菜大棚、園林開發(fā)等各種名義,在其附近進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè),進(jìn)而高價(jià)賣出,從中謀取暴利。三是盲目發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等。調(diào)查發(fā)現(xiàn),河南省多地特別是城郊地區(qū),存在大量的觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等現(xiàn)象,基于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),普遍在農(nóng)業(yè)觀光旅游、休閑娛樂農(nóng)業(yè)點(diǎn)附近發(fā)展永久性餐飲、住宿、大型停車場、農(nóng)產(chǎn)品加工廠等配套設(shè)施,占用大量農(nóng)地。農(nóng)村種糧無利可圖、種糧后繼無人、部分地區(qū)糧田拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

    二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”原因

    第一,制度因素——相應(yīng)制度建設(shè)不健全。河南省現(xiàn)行政策中并沒有出臺(tái)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套的法規(guī)。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途、風(fēng)險(xiǎn)管控、責(zé)任追究等問題,也并沒有做詳細(xì)明確的規(guī)定,導(dǎo)致諸多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為追求經(jīng)濟(jì)利益而盲目變更農(nóng)地使用性質(zhì),使農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)諸多“非糧化”甚至“非農(nóng)化”現(xiàn)象。同時(shí),一些地方政府為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,難以抵抗農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不自覺地支持農(nóng)地“非糧化”,進(jìn)而致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”勢(shì)頭強(qiáng)勁。

    第二,政策環(huán)境——土地流轉(zhuǎn)政策影響。國家現(xiàn)行土地政策一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提高了農(nóng)村土地的利用率,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而,國家并沒有對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地用途做出明確的限制,使部分農(nóng)地經(jīng)營主體背道而馳,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)嚴(yán)重的“非糧化”傾向。據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,河南省孟州市經(jīng)土地流轉(zhuǎn),初步形成了萬畝韭菜集群、灘區(qū)中藥材集群、康達(dá)爾水產(chǎn)養(yǎng)殖集群等十大農(nóng)業(yè)集群,全市特色經(jīng)濟(jì)作物種植面積達(dá)13.4萬畝,無公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地總面積8.4萬畝,占全市耕地面積的近50%。農(nóng)地的高速流轉(zhuǎn),且主要向“非糧”甚至“非農(nóng)”用途流轉(zhuǎn),如任其發(fā)展下去,將嚴(yán)重威脅國家糧食安全。

    第三,行政因素——地方政府的錯(cuò)誤導(dǎo)向。首先,各級(jí)地方政府為提高其地方經(jīng)濟(jì)的增長,往往通過土地流轉(zhuǎn)來獲得用地指標(biāo),將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,從而進(jìn)行招商引資,擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。其次,收取土地出讓金是地方政府特別是基層政府的重要財(cái)政收入。改革開放以來,地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大,相應(yīng)的財(cái)權(quán)相對(duì)縮小,而變更土地使用性質(zhì),將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收取高額的土地出讓金無疑是其最佳選擇。此外,地方政府官員為地區(qū)的GDP增長及其個(gè)人的仕途發(fā)展,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地,從中收取一定的經(jīng)濟(jì)利益。

    第四,經(jīng)濟(jì)環(huán)境——農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,大量農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,河南省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員每年以2.7%的速度遞減,由2010年的2 698萬人降到2013年的2 541萬人。雖然河南省農(nóng)村家庭收入中農(nóng)業(yè)收入仍占據(jù)首要地位,但農(nóng)業(yè)收入的增長要低于工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的增長速度[3]。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),河南省廣大農(nóng)村地區(qū),特別是城郊地區(qū),觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速,占用大量耕地。在當(dāng)前土地資源有限、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平提高相對(duì)較難的情況下,必須重視第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,增加糧食播種面積,提高糧食產(chǎn)量,確保國家糧食安全。

    第五,個(gè)體理性——農(nóng)戶趨利行為影響。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的今天,人們的行為往往具有一定的趨利性。由表1可知,種植西紅柿的單位經(jīng)濟(jì)效益是種植玉米的近50倍,種植茄子、黃瓜等蔬菜的單位經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種植小麥的經(jīng)濟(jì)效益。普通農(nóng)戶種植小麥的畝均成本為916.24元,凈收益為-41.88元;種植玉米的畝均成本1 012.04元,凈收益大約為77.52元。即使加上一年的糧食補(bǔ)貼110元和良種補(bǔ)貼20元,普通農(nóng)戶糧食生產(chǎn)成本約為1 000元,基本無利可圖。此外,“非糧”大戶的趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。調(diào)查農(nóng)戶中近1/3的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到或超過2013年規(guī)模種糧畝均凈收益,其后果將進(jìn)一步加重流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。

    三、遏制農(nóng)地“非糧化”的政策建議

    第一,完善糧食補(bǔ)貼政策。首先,相關(guān)政府部門應(yīng)繼續(xù)參照各類農(nóng)產(chǎn)品的平均收益,提高糧食最低收購價(jià)格,促使農(nóng)民種糧能夠有利可圖。其次,穩(wěn)定并完善糧食補(bǔ)貼政策,加強(qiáng)對(duì)規(guī)模化糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼力度。同時(shí),應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,相應(yīng)地對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體進(jìn)行扶持,可以按種糧的規(guī)模大小和播種農(nóng)作物類別不同給予相應(yīng)分類補(bǔ)貼,尤其加大對(duì)種植小麥、大米、玉米等糧食作物的補(bǔ)貼。縮小糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的比較經(jīng)濟(jì)效益差距,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先用于進(jìn)行糧食生產(chǎn),從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民和新型經(jīng)營主體種糧的積極性。

    第二,加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途監(jiān)管。首先,應(yīng)規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方在簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)合同時(shí)應(yīng)向土地所在地的國土資源管理部門做相應(yīng)的備案,并明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用性質(zhì)。其次,各地的國土資源管理部門應(yīng)定期對(duì)其所在地的耕地和農(nóng)田使用變化情況進(jìn)行檢測(cè)和調(diào)查,確保對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途監(jiān)管到位。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后具體用途的監(jiān)管力度,將流轉(zhuǎn)耕地用途巡查監(jiān)督納入地方政府日常土地管理范圍,及時(shí)查處流轉(zhuǎn)農(nóng)地未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變流轉(zhuǎn)土地用途,確保流轉(zhuǎn)后的耕地用途符合其相關(guān)規(guī)定。

    第三,加大宣傳教育,增強(qiáng)糧食安全意識(shí),首先,應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村集體領(lǐng)導(dǎo)班子的培訓(xùn)和教育,使其明確國際國內(nèi)糧食安全形勢(shì),增加干部的糧食危機(jī)意識(shí);同時(shí),通過考評(píng)、考核等方式,教導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和規(guī)定能夠做到人人明晰,從而規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作,在具體工作中做好監(jiān)督和服務(wù)工作,切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。其次,通過各種方式,提高農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體保護(hù)耕地的意識(shí),減少化肥、除蟲劑等農(nóng)藥的使用,切實(shí)提高農(nóng)地質(zhì)量,保障國家糧食安全。

    參考文獻(xiàn):

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    [2] 楊瑞珍,陳印軍,易小燕,方琳娜.耕地流轉(zhuǎn)中過度“非糧化”傾向產(chǎn)生的原因與對(duì)策[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2012,(33).

    [3] 胡振華,宋姍姍.農(nóng)民收入現(xiàn)狀及增長對(duì)策分析——以河南省為例[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理,2012,(9).

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