PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政支持文獻(xiàn)綜述

王玉

摘 要：本文對(duì)PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政支持的方式、效率和支持機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理、分析和總結(jié)。得出如下結(jié)論政府支持PPP項(xiàng)目的形式多種多樣，常見的有運(yùn)營(yíng)成本超支補(bǔ)償、分擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償金融風(fēng)險(xiǎn)、稅收優(yōu)惠激勵(lì)等；各種政府支持的形式都直接或間接地對(duì)PPP項(xiàng)目的成功產(chǎn)生了正面效應(yīng)，最終反應(yīng)在投資者收益或降低風(fēng)險(xiǎn)上；使用特許權(quán)定價(jià)模型、最優(yōu)的PPP合約機(jī)制、最優(yōu)票價(jià)模型、Stackelberg博弈模型等模型針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目刻畫政府與私人投資者的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，給出了政府最優(yōu)補(bǔ)償額的計(jì)算方法、私人的最大化收益機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；財(cái)政支持；財(cái)政補(bǔ)貼；利益共享；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

一、PPP項(xiàng)目中政企角色分配

政府與企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的初衷決定了他們目標(biāo)的不一致，涉及到投資、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、責(zé)任分擔(dān)等諸多問(wèn)題，二者的角色分配成為項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，關(guān)于角色分配問(wèn)題，大部分研究集中于對(duì)二者的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配的界定與機(jī)制設(shè)計(jì)上。

Jonathan（2003）認(rèn)為在PPP項(xiàng)目中，政府部門對(duì)自身定位是否正確往往是決定到項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵因素，因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，政府既要擔(dān)任組織者又要充當(dāng)消費(fèi)者，同時(shí)還是規(guī)則的制定者。

Engel et al（2013）認(rèn)為，政府應(yīng)該承擔(dān)項(xiàng)目的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，一旦或有風(fēng)險(xiǎn)后期成為事實(shí)，政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式對(duì)市場(chǎng)投資者提供補(bǔ)償，而市場(chǎng)投資者僅需要提供初始投資。

杭懷年（2008）針對(duì)政府和社會(huì)投資者之間存在的利益分配、責(zé)任分擔(dān)及出資比例等一系列問(wèn)題構(gòu)建了政企博弈模型，提出政府應(yīng)把市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理機(jī)制和政府監(jiān)管機(jī)制等融入到PPP項(xiàng)目管理中去。

從文獻(xiàn)回顧可見，盡管目前已有許多文獻(xiàn)提出政企責(zé)任分配問(wèn)題，并且定性地提出了政府應(yīng)該明晰角色定位，事前承諾財(cái)政補(bǔ)貼，事后承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，然而，對(duì)PPP項(xiàng)目中涉及到的具體的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等問(wèn)題尚且缺乏有效的和有針對(duì)性的措施。

二、政府支持PPP項(xiàng)目的方式

我國(guó)當(dāng)前的PPP項(xiàng)目大多為大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要特點(diǎn)是資金投入量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、成本回收慢，因此對(duì)與零散的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)巨大，因此，能否吸引足夠多的市場(chǎng)主體參與到PPP項(xiàng)目中就取決于政府財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的支持力度與支持方式。

PPP源于政府為解決財(cái)政資金短缺問(wèn)題而讓渡項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)給市場(chǎng)投資者，PPP項(xiàng)目通常為影響國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，其公共屬性決定了未來(lái)收益可能無(wú)法補(bǔ)償市場(chǎng)投資者的成本，因此政府有必要以各種方式進(jìn)行補(bǔ)貼和支持。

PPP合作模式下政府財(cái)政支持有多種形式，只要能夠促進(jìn)市場(chǎng)參與主體收益上漲的方式均可以予以采用，通常有對(duì)運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等的事后補(bǔ)償與采取稅收優(yōu)惠的激勵(lì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

運(yùn)營(yíng)成本超支補(bǔ)償。姚東旻和李軍林（2015）指出，私人投資者在前期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的成本低估或者由于原材料價(jià)格上漲等因素使后期項(xiàng)目收費(fèi)無(wú)法抵補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本或者無(wú)法達(dá)到預(yù)期收益，政府部門會(huì)承諾對(duì)私人部門進(jìn)行補(bǔ)償，但是補(bǔ)償是部分性的，主要風(fēng)險(xiǎn)依然由私人部門來(lái)承擔(dān)。

政府付費(fèi)分擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。劉曉凱和張明（2015）指出，某些具有公益性質(zhì)的項(xiàng)目如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、供水、供電相關(guān)的項(xiàng)目的產(chǎn)品具有需求剛性，因此這類項(xiàng)目的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)不適合轉(zhuǎn)嫁給私人部門，因此政府需要依據(jù)運(yùn)營(yíng)方提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否達(dá)標(biāo)而向其支付費(fèi)用，即政府付費(fèi)模式。英國(guó)和加拿大的PPP項(xiàng)目主要采用的都是政府付費(fèi)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)模式。

補(bǔ)償金融風(fēng)險(xiǎn)。劉燕舞（2015）指出PPP項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性、周期長(zhǎng)和傳染性等特點(diǎn)，因此政府對(duì)PPP項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)支持至關(guān)重要。具體補(bǔ)貼方法包括利率擔(dān)保、外匯擔(dān)保等，如馬來(lái)西亞高速公路項(xiàng)目，政府向投資者承諾若匯率下跌超過(guò)15%，政府補(bǔ)償虧損。

激勵(lì)機(jī)制：稅收優(yōu)惠。當(dāng)前我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保項(xiàng)目等均有“三免三減半”等較大幅度的稅收優(yōu)惠。郭建華（2016）從政府干預(yù)、供給經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度闡述了稅收優(yōu)惠在PPP項(xiàng)目中的必要性，并提出了稅收優(yōu)惠的具體激勵(lì)措施，如對(duì)PPP稅收立法、給與企業(yè)所得稅免稅期和加速曾就等政策。

總體來(lái)看，絕大部分文獻(xiàn)研究均持支持政府以各種方式向社會(huì)投資者補(bǔ)貼的觀點(diǎn)，差異在于補(bǔ)貼的方式不同，或直接財(cái)政撥款支持、或事后保險(xiǎn)、或給與稅收優(yōu)惠的激勵(lì)機(jī)制，而為了實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政不足補(bǔ)充的目的，政府支持應(yīng)該合理適度。

三、政府支持的效率研究

PPP模式的引入是為了將民營(yíng)部門的金融資源和管理經(jīng)驗(yàn)引入到公共領(lǐng)域，但是因風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要政府財(cái)政補(bǔ)貼支持，但是財(cái)政補(bǔ)貼是增加了項(xiàng)目的投資效率還是會(huì)催生經(jīng)營(yíng)者的道德風(fēng)險(xiǎn)？

我國(guó)的研究中，何佳（2010）建立了以內(nèi)部收益率，使用MCMC方法定量計(jì)算了政府財(cái)政補(bǔ)貼的收益，為市場(chǎng)投資者提供了對(duì)項(xiàng)目收益更精準(zhǔn)的評(píng)估結(jié)果，為項(xiàng)目決策提供依據(jù)。汪文雄（2015）對(duì)我國(guó)的農(nóng)地整理項(xiàng)目的PPP模式進(jìn)行了綜述，該類項(xiàng)目中政府以財(cái)政補(bǔ)貼形式參與其中，項(xiàng)目事前需要制定政府補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式。作者研究了影響我國(guó)農(nóng)地整理項(xiàng)目的效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)代表政府部門的國(guó)土部門的監(jiān)督管理與農(nóng)戶的參與行為均對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目的效率影響較小。湯薇和吳海龍（2014）采取財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的方法，使用項(xiàng)目融資收益建立了PPP模式下項(xiàng)目融資方案的評(píng)價(jià)指標(biāo)。給出了政府融資的效應(yīng)模型，并以煤礦項(xiàng)目為例對(duì)模型的實(shí)用性進(jìn)行了檢驗(yàn)。模型適用于政府PPP的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資模式的選擇、設(shè)計(jì)與優(yōu)化。

已有文獻(xiàn)對(duì)政府財(cái)政支持PPP項(xiàng)目的效率進(jìn)行了定量研究，但是研究的方向大多僅限于是否有效率及效率高低的研究，對(duì)如何改進(jìn)和提高效率，特別是針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目的研究尚且不足，有待我們進(jìn)一步的探索。

四、PPP政府支持的機(jī)制研究

合理的機(jī)制是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的必要載體。政府財(cái)政支持PPP模式不僅僅為了分擔(dān)私人部門的風(fēng)險(xiǎn)，而且應(yīng)是在實(shí)現(xiàn)投資者要求收益和降低風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上最大化社會(huì)效益，因此需要一種激勵(lì)相容機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府支持的效益最優(yōu)化。

仝允桓（2001）以交通項(xiàng)目最優(yōu)票價(jià)模型為基礎(chǔ)提出了政府補(bǔ)償原則和計(jì)算方法。楊帆等（2010）建立了政府補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)與優(yōu)化模型，給出了政府最優(yōu)補(bǔ)償額的計(jì)算方法。劉薇（2015）指出，PPP合作模式下，政府和社會(huì)主體應(yīng)該以正式協(xié)議方式簽署科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，政府應(yīng)讓渡給社會(huì)資本合理的回報(bào)，而不宜采用對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)提高價(jià)格的方式補(bǔ)償社會(huì)資本的利益，而是應(yīng)該采取政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行補(bǔ)償。馮俏彬，賈康（2012）提出我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)公共產(chǎn)品提供主體的多元化，以“全力共享、共同治理”為特征構(gòu)建市場(chǎng)、政府和志愿部門共同參與的樞紐性架構(gòu)，利用政府支持撬動(dòng)整個(gè)社會(huì)的投資。

總而言之，關(guān)于政府財(cái)政支持PPP項(xiàng)目的研究，國(guó)外學(xué)者已經(jīng)從角色分配、支持方式、支持效率、支持機(jī)制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行了研究，取得了豐富的成果。盡管國(guó)內(nèi)已有許多學(xué)者提出了政府支持的重要性和制度措施，但是在財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)方面尚且不足，有效的機(jī)制既要體現(xiàn)出不同性質(zhì)項(xiàng)目的共性，又要反應(yīng)他們的個(gè)性，因此亟待政府財(cái)政支持PPP模式的機(jī)制設(shè)計(jì)的研究，這將成為未來(lái)PPP模式的研究熱點(diǎn)。

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（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）