我國農(nóng)業(yè)再保險的政府行為探析

王順　曾立新

摘 要：國際上，政府在農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展中起著主導作用，實踐證明農(nóng)業(yè)再保險需要政府的參與和支持。我國農(nóng)業(yè)再保險剛進入初步發(fā)展階段，我國政府的支持行為存在立法欠缺、財政支持力度不夠等問題，需要完善政府在農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營發(fā)展中的地位和作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)再保險；政府行為；財政支持

為進一步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散機制，促進農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展，2014年1月1日財政部正式頒布實施了《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險準備金管理辦法》，該辦法明確了大災(zāi)風險準備金的使用范圍、計提方法以及管理規(guī)定等，但是由于財政壓力等多方面的問題，目前我國大部分省市還沒有建立起大災(zāi)風險準備金，這意味著我國絕大多數(shù)省市的農(nóng)業(yè)風險仍處在暴露和積聚的狀態(tài)下，風險并沒有得到很好地轉(zhuǎn)移和分散，一旦發(fā)生大災(zāi)，農(nóng)戶的損失將無法得到充分的補償，這也進一步阻礙了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)業(yè)再保險成為促進農(nóng)業(yè)保險健康可持續(xù)發(fā)展的重要方式。因此，在目前我國大部分省市還無法建立起大災(zāi)風險準備金的現(xiàn)狀下，可以先促進農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展，為我國農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散機制打好基礎(chǔ)。然而，實踐經(jīng)驗表明，離開了政府支持的農(nóng)業(yè)再保險難以發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展需要政府參與與支持。

一、 政府參與農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展的必要性分析

首先，從農(nóng)業(yè)再保險自身特性上來看，由于農(nóng)業(yè)（再）保險具有準公共產(chǎn)品性和正外部經(jīng)濟性，即具有一定的社會保障功能，使其發(fā)展需要政府的參與和支持；其次，國外農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展經(jīng)驗表明，私營再保險公司難以獨自提供農(nóng)業(yè)再保險服務(wù)，在面臨農(nóng)業(yè)大災(zāi)風險賠付時，私營保險公司均以失敗告終，所以農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展需要政府的參與和支持；最后，目前我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展剛剛起步，國內(nèi)參與農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營的市場主體只有“農(nóng)共體”和中再集團這兩家，而且“農(nóng)共體”還是由中再集團和人保等23家具有農(nóng)險經(jīng)營資格的保險機構(gòu)共同成立的，因此我國農(nóng)業(yè)再保險的風險集中度較高，一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險，僅靠這兩個承保機構(gòu)是很難充分地彌補損失，因此在這種情況下我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展更需要政府的扶持與參與。

二、我國農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展中的政府行為的現(xiàn)狀及問題

從2004年我國農(nóng)業(yè)再保險市場初步形成以來，農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展一直都受到政府的關(guān)注和支持。2004年-2006年政府對我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展進行了積極的探索，并在《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中首次提出“探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系”；2007年浙江和海南等地政府與當?shù)厮綘I農(nóng)險公司簽訂了農(nóng)業(yè)再保險協(xié)議，政府的積極探索取得了一定的實質(zhì)性進展；2008年中央一號文件提出要“建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系”，各地政府積極響應(yīng)中央號召，初步形成了由市場和政府分擔超賠的比例分保農(nóng)業(yè)再保險體系；2009年北京市政府在全國范圍內(nèi)率先垂范購買了商業(yè)再保險，將當?shù)卣袚霓r(nóng)業(yè)超賠風險以再保險的方式進行了轉(zhuǎn)移；2010年和2012年中央一號文件均指出要健全農(nóng)業(yè)再保險體系，建立財政支持下的大災(zāi)風險轉(zhuǎn)移分散機制，政府對農(nóng)業(yè)再保險的關(guān)注在逐步提升。

目前，只有北京、上海和大連等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的政府直接用財政收入為當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險購買了再保險，承擔賠付率在160%到300%之間損失；而像浙江、安徽、四川、江西以及河南等我國大部分省份的地方政府都沒有為當?shù)刭徺I農(nóng)業(yè)再保險，而是由經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司自主購買農(nóng)業(yè)再保險，例如浙江省農(nóng)業(yè)風險由共保體和政府共同分擔，但政府并沒有為當?shù)刂苯淤徺I農(nóng)業(yè)再保險，而是共保體自己向國際再保險市場購買超賠再保險，而河南省和江西省的賠付率分別在200%-300%以及250%以上的部分由再保險分擔。

可見，我國政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中發(fā)揮著主導作用，由于目前尚未建立政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，政府對農(nóng)業(yè)再保險的支持體現(xiàn)在財政補貼、直接購買再保險以及稅收優(yōu)惠上，但與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)再保險制度中的政府行為仍存在以下主要問題：

（一）法律法規(guī)缺位。雖然從2004年以來在政府的諸多政策文件中都提出要建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，但是到目前為止我國還沒有一部專門的農(nóng)業(yè)再保險法律法規(guī)，可以說目前我國農(nóng)業(yè)再保險方面的法律法規(guī)基本為空白，使得我國農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)的開展無法可依，缺乏法律的規(guī)范和約束，從而制約了我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展；

（二）財政支持力度不足。再保險是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散機制的核心。根據(jù)國際經(jīng)驗可知，政府可以通過以下幾種方式支持農(nóng)業(yè)再保險：再保險產(chǎn)品保費補貼、直保公司經(jīng)營費用補貼和稅收優(yōu)惠、通過投資參股或者信用擔保的形式支持類似于“農(nóng)共體”的再保險機構(gòu)的設(shè)立和運營，或者是建立中央、省級等多層次的再保險體系，以及地方政府直接為當?shù)刭徺I農(nóng)業(yè)再保險等等方式。但是目前我國政府只是對再保險進行了部分保費補貼，另外只有北京、上海等少數(shù)省市為當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險購買了再保險。

（三）財政支持方式有待完善。目前，國內(nèi)只有中再集團和“農(nóng)共體”兩家機構(gòu)提供農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)，盡管慕再和瑞再等商業(yè)保險公司也經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)，但由于在保費補貼和稅收方面缺乏優(yōu)惠政策，分出價格較高、條件相對苛刻，從而使得我國農(nóng)業(yè)再保險市場供給主體較缺乏，市場競爭力較弱。除此之外，農(nóng)業(yè)再保險財政補貼資金使用效率較低，農(nóng)業(yè)再保險基金也才剛開始發(fā)展。所以，政府的財政支持方式需要完善。

三、 進一步完善我國政府參與農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展的對策建議

（一） 建立健全農(nóng)業(yè)再保險的法律制度。美國農(nóng)業(yè)再保險成功的關(guān)鍵在于其非常完善的法律制度保障。我國目前專門針對農(nóng)業(yè)再保險的法律法規(guī)基本為空白，使得農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展只能停留在表面，因此為了有效地保障我國農(nóng)業(yè)再保險的順利開展，國家首先應(yīng)該建立起較為完善的法律制度，以法律的形式明確農(nóng)業(yè)再保險的業(yè)務(wù)范圍、交易規(guī)則和財政支持政策，以及農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營主體的權(quán)利和義務(wù)、政府在農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展中的地位和作用等，從而為農(nóng)業(yè)再保險相關(guān)業(yè)務(wù)的開展提供明確的法律依據(jù)，有法可依。

（二） 加大對農(nóng)業(yè)再保險的財政補貼和稅收優(yōu)惠力度。首先政府財政除了對農(nóng)業(yè)再保險進行保費補貼以外，可以對經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的直保公司進行適當?shù)墓芾碣M用補貼，以幫助商業(yè)保險公司在經(jīng)營初期將農(nóng)險業(yè)務(wù)做大做強，以后隨著農(nóng)險業(yè)務(wù)發(fā)展逐步成熟以后可以再逐步的取消該方面的補貼；其次可以加大對農(nóng)業(yè)再保險的稅收優(yōu)惠，減輕商業(yè)保險公司的稅收負擔，提高其風險分散和保險保障的能力；最后鼓勵有能力的地方政府為當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險購買再保險。

（三） 選擇合適的農(nóng)業(yè)再保險財政支持模式。我國目前有專業(yè)的再保險公司——中再集團負責承保農(nóng)業(yè)再保險，政府予以政策支持與保護，由中再集團代替中央行使政府職能。除此之外，政府可以采取設(shè)立再保險基金的形式提供再保險，為未來建立政策性農(nóng)業(yè)再保險公司奠定基礎(chǔ)。除了財政支持建立再保險基金外，政府可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)再保險的財政補貼比例和稅收優(yōu)惠政策，以吸引和支持保險機構(gòu)提供農(nóng)業(yè)再保險，增強國內(nèi)再保險市場的競爭力。

（作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院）

本研究由對外經(jīng)濟貿(mào)易大學研究生科研創(chuàng)新基金資助，項目號201534。

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