區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中政府角色定位

王郁

【摘要】地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展中扮演著主導(dǎo)者的角色，但由于我國市場機(jī)制尚未十分成熟，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展模式也依然處于探索之中，這使得政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過程中頻現(xiàn)地方保護(hù)主義等行為，這不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的廣泛和深入開展。所以規(guī)范政府行為對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展有重要意義。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域經(jīng)濟(jì) 合作發(fā)展 政府行為 改革

【中圖分類號】D053 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作主要是指區(qū)域內(nèi)的政府、法人、行業(yè)協(xié)會等組織為了獲得區(qū)域內(nèi)利益的最大化而形成經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，搭建相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)合作組織，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各生產(chǎn)要素的自由流動，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的分工與協(xié)作，最終實現(xiàn)利益最優(yōu)化。理論上來看，區(qū)域合作的主體應(yīng)是具有經(jīng)濟(jì)性的市場主體，如法人、經(jīng)濟(jì)組織、自然人等，但目前在我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，大都是由政府來主導(dǎo)，這一方面能夠加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)度，但另一方面政府在這一過程中角色定位也引發(fā)爭議，政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中該扮演何種角色成為學(xué)界關(guān)注的問題。

變革政府行為對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的意義

首先，變革政府行為是進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的客觀要求。近幾年來，國家十分重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展，在黨的十七大報告中多次提及區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的重要性，認(rèn)為這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是我國經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，同時還提及發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠突破行政區(qū)劃的界限，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動，形成區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)圈。

其次，變革政府行為是深化行政體制改革、推進(jìn)區(qū)域合作的內(nèi)在要求。行政體制改革是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，自改革開放后，我國一直在不斷推進(jìn)政企分開、政事分開以及政資分開，這些行政改革舉措推動政府角色轉(zhuǎn)變，使之在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中主要扮演宏觀調(diào)控的角色，而非具體的參與者。要想深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，政府應(yīng)主要為區(qū)域合作提供更好的公共管理和服務(wù)，為區(qū)域市場發(fā)展?fàn)I造公平的競爭環(huán)境，消除區(qū)域合作中的體制性障礙，讓市場在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展中起到主導(dǎo)作用。

最后，經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中要不斷進(jìn)行政府行為變革。經(jīng)濟(jì)全球化帶來了市場經(jīng)濟(jì)的全球化，市場機(jī)制獲得更大的擴(kuò)展空間，這也意味著政府治理的對象將更具流動性、多樣性和復(fù)雜性。尤其是在我國加入WTO后，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)也擁有了更多合作機(jī)遇，加之生產(chǎn)力水平的提高，一些行業(yè)在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，企業(yè)迫切希望擴(kuò)大市場空間，實現(xiàn)區(qū)域合作成為解決這一問題的途徑之一。面對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，政府需要轉(zhuǎn)變自身職能，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚、參與全球化提供服務(wù)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中政府行為現(xiàn)狀及原因分析

政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的行為現(xiàn)狀。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展初期，政府的倡導(dǎo)與組織起到了快速推動區(qū)域合作的目的，但在這一發(fā)展過程中，一些地方政府的不當(dāng)行為也阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展，這主要表現(xiàn)在三個方面：首先是一些政府存在行政性壟斷行為，這主要是指包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各種具有公共事務(wù)管理行政權(quán)的組織濫用權(quán)力，以達(dá)到排除競爭的目的，實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)的壟斷。其次是惡性競爭行為。盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，地方政府間應(yīng)以合作為主，但從行政區(qū)劃、財稅體系等方面看，地方政府依然是一個獨立主體，必須考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，而且這也與地方主政官員的政績掛鉤，所以地方間的競爭性動機(jī)大于合作性動機(jī)，這為區(qū)域地方政府間的惡性競爭埋下隱患。最后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中存在重復(fù)建設(shè)的行為。地方政府官員為了在短期內(nèi)獲取政績或追求財政收入的最大化，而熱衷開發(fā)一些周期短、利潤大的項目，但實際上這些項目在區(qū)域內(nèi)已經(jīng)存在，并能夠滿足區(qū)域發(fā)展需求，所以這種重復(fù)建設(shè)不僅造成資源浪費，而且造成區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，失去了資源互補、進(jìn)行合作的空間，這背離了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置的初衷。

地方政府不當(dāng)行為的原因分析。首先，地方政府的合作協(xié)議流于形式，也沒有建立起健全的合作機(jī)制。一般來說，地方在實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作時都會形成一定的合作協(xié)議，明確合作雙方或多方的合作領(lǐng)域、各方的職責(zé)和分工等，這些合作協(xié)議主要是起到規(guī)范合作、促進(jìn)合作順利開展的作用。但從區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的實踐來看，盡管很多地方政府間簽訂了相關(guān)協(xié)議，卻并沒有積極貫徹落實，而且由于缺乏完善的合作機(jī)制，當(dāng)一方出現(xiàn)違約行為后，另一方卻無法對其進(jìn)行責(zé)任追究。其次，目前我國實施的財稅體制也不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。我國實施分稅制改革后，地方政府有了獨立財權(quán)，這使之在區(qū)域內(nèi)迅速成為一個權(quán)力主體，地方政府為了擴(kuò)大財權(quán)而積極追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，這也成為地方政府做出行政壟斷行為、保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)行為的動機(jī)。最后，我國的《反壟斷法》難以規(guī)制行政性壟斷。我國2008年正式出臺實施了《反壟斷法》，其中對行政性壟斷有所規(guī)定，要求其不得利用行政權(quán)力來做出限制競爭、排除競爭的行為。但在現(xiàn)實實踐中卻很少出現(xiàn)地方政府官員因行政性壟斷而受處分的案例，不論是上級機(jī)關(guān)還是反壟斷機(jī)構(gòu)往往會從政府本位出發(fā)來看待地方政府的行政性壟斷行為，很少對其進(jìn)行實質(zhì)性的懲罰，這反而間接縱容了地方政府的這種行為，難以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的開展創(chuàng)造良好環(huán)境。

適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的政府改革路徑

提升政府的宏觀調(diào)控能力，建設(shè)有限型政府。從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，現(xiàn)代政府應(yīng)是有限政府，這并非是要削弱政府的權(quán)力，而是讓政府將有限的精力集中于宏觀調(diào)控，這樣的政府在公共管理上更有效率。所以，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展中，地方政府也要適當(dāng)放權(quán)，逐步退出微觀領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)管理，將主要精力放到區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上，如對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃等。

強化政府服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府的提出是對政府管理本質(zhì)的回歸，也對政府管理方式提出了新的要求。在建設(shè)服務(wù)型政府中，關(guān)鍵是要處理好政府、市場以及企業(yè)三者之間的關(guān)系，政府不能過度介入市場與企業(yè)管理，而是要適當(dāng)放權(quán)，使得市場、企業(yè)按照市場規(guī)律進(jìn)行運行，實現(xiàn)自然的優(yōu)勝劣汰，這也有利于區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)化配置。政府應(yīng)從繁碎的具體市場事務(wù)中脫身，將精力集中在區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，不斷完善區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把更多的資源投入到社會公益事業(yè)，為區(qū)域內(nèi)的企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府在進(jìn)行市場宏觀調(diào)控時也應(yīng)有所側(cè)重，在目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展背景下，政府可以出臺政策引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，形成資源優(yōu)勢互補，這樣才能更好地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。

政府應(yīng)更加開放透明，形成開放型政府。開放型政府主要有兩個方面的表現(xiàn)，一個是地域上的開放，一個是政務(wù)上的公開。地域上的開放包括對內(nèi)與對外的開放。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展中，地方政府必須樹立大區(qū)域觀，對內(nèi)進(jìn)行開放，要在政策等方面消除區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)的合作壁壘，從而讓區(qū)域內(nèi)各生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化配置。對外開放則主要是鼓勵企業(yè)“走出去”，要具備國際化的眼光，努力參與到國際競爭中，這也能夠促進(jìn)地方企業(yè)融入國際產(chǎn)業(yè)鏈條。政務(wù)公開要求政府出臺一定的信息公開辦法，具體應(yīng)包括政府信息公開的方式、時間、平臺以及不公開信息所應(yīng)承受的懲罰。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展中，信息公開不僅是政務(wù)透明、接受公眾監(jiān)督的一個表現(xiàn)，更能夠促進(jìn)區(qū)域內(nèi)不同地方信息的交流和溝通，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中各方利益主體做出決策提供依據(jù)，所以政府應(yīng)該充分利用傳統(tǒng)媒體以及新媒體等各種渠道定期地公布區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策信息。

（作者為中共唐山市委黨校副教授）

【注：本文為“唐山市社區(qū)養(yǎng)老模式的調(diào)查與建議”研究成果，課題編號：TSSKL2016-0061】

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲